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税收归属与税收来源的一致性
作者:许善达    发布:2008-03-19    阅读:8961次   
  “收入归属”缺失导致区域税收转移
  我主要谈谈现行税制、税收理论和实践中存在的税收收入归属问题。在中国的税收理论中,税制要素有纳税人、税率、税基、纳税期限以及纳税地点等几项,但始终没有把收入归属作为一个税制要素。所以过去设计的税制里,一般来讲,税收收入归属的基本原则是,由企业在注册地交税。
  作为一个大财政的概念,有一项职能就是通过财政手段来缩小地区间的差距,比如现在的转移支付制度。据统计,在转移支付之前,东部与中西部的收入差距是1:3。也就是说,中西部是1,东部是3。转移支付有三个手段,一是税收返还,二是一般财力转移支付,三是专项转移支付。税收返还不具有有缩小差距的功能,差距主要通过一般财力转移支付和专项转移支付来缩小。什么叫一般财力转移支付?比如说贫困地区收入较低,中央财政制定一个标准,凡是低于这个标准的就由中央财政补到标准线,这显然能够提高一些贫困地区的收入水平,相对使得差距缩小一点。其次是专项转移支付,这是针对某一种支出项目而定的转移支付,比如现在小学的课本、学费都免了,从全国来看这笔钱发下去,中西部贫困地区肯定得的多一些,发达地区得的少一点。通过财力转移支付和专项转移支付,东部和中西部的差距从1:3缩小到了1:1.7左右。
  但我们发现的问题是,1:3的收入差距并不是东部和中西部税源的差距,东部的税源没有中西部税源的3倍那么多。也就是说,有一部分落后地区的税源所形成的税收转移到了发达地区。我们研究的结论是,由于我国税制没有把收入归属作为一个重要的税制要素,税收条例与税收政策只是明确这个税在什么地点交,没有明确这个税的税源是在哪些地方形成的,那些形成税源的地区是不是应该获得税收。
 
  现有税种中税收与税源的背离
  一些市场经济国家,比如美国,其联邦税收入归联邦政府,联邦税有一部分分配给地方,但这种分配和联邦税从哪个州征收没有关系。而中国的中央税则不同,中央税分配给地方和中央税从哪个省征收很有关系。比如消费税是中央税,在不同的地方征收,按规定必须给征收地点所在的地方一部分返还。因此,虽然是中央税,但征收地点的不同,使得各地方政府之间获得的收入不同。再比如交通运输的税源是运输量和运输距离,当运输劳务发生在跨地区的时候,本来税源在每个地区都有产生,但由于实行注册地交税的原则,跨地区交通运输产生的税收都交给了公司注册地地方政府。这些都会引起收入从一个地方向另一个地方转移的问题。
  还有企业所得税,新企业所得税法吸收了市场经济国家的一些经验,包括鼓励企业集中纳税。旧税法以核算单位为纳税人,新税法则规定凡是符合条件的,就可以集中纳税。集中纳税的好处是,盈的分支机构和亏的分支机构可以相互冲抵,这样可以减轻企业税收负担,有利于企业做大做强,是符合市场经济要求的。但是这种办法会造成一部分地方分支机构创造的利润所形成的税收集中到总部所在地交纳,而所得税又是中央地方分享的,相当于一些分支机构所在地的地方政府就拿不到分成比例里属于自己的那一部分利润所创造的税收了。
  据研究,不仅仅是营业税、企业所得税,还包括增值税、消费税、个人所得税,都存在着不同程度的税收与税源背离的问题,这五个主要税种占整个收入的92%。这和我们所了解的市场经济国家是不同的,比如美国各州企业所得税不是在哪注册就在哪交税,而是按照企业各分支机构资本金、销售收入、工资总额的比例将税收在各个州之间进行分配。欧盟最近实施增值税改革,今后对欧盟范围内的电子商务、卫星电视和网络电话等商业活动将不再由服务商所在国征税,而改由发生实际服务消费的国家征收。再比如南美的一些国家像阿根廷、巴西,他们的增值税在各个地方间也要按公式进行分配。所以在市场经济国家,包括像南美这样市场经济还不太发达的国家,已经从税制基本要素上解决了税收与税源背离的问题,而我们中国还没有解决这个问题。
 
  税收归属税源地有利于缩小事实的地区差距
  这个问题带来什么后果呢?我们目前没有发达地区和落后地区税源比例统计数字,但可以肯定地说低于1:3。假设税源在发达地区和落后地区比例是1:2.5,但由于我们的制度缺陷,收入差距变成了1:3。一部分地方政府得到了一些不属于它自己的税源,即不是其GDP和税基创造的收入,而另外一些地方却丧失了这部分税收,这对地方政府的公共服务能力造成了损害。中央财政拿钱来解决这个问题,通过一般财力转移支付和专项转移支付,使得收入差距的比例降到了1:1.7。
  大家知道,我们现在地区差距是在拉大,而不是在缩小。我们的结论是,如果在税收理论上接受税收归属税源地的原则,在税法有关规定中明确税收与税源保持一致并按照这个原则重新调整我们的税收制度,弥补这个缺陷的话,那么现在事实上中国的地区收入差距就没有那么大。这样的话,如果中央财政还拿出同样的财力调整,结果就不是1:1.7,而可能是1:1.5或1:1.3,效果将更好;同样,如果目标是1:1.7的话,中央财政可以少拿一点资源。
   总而言之,税制的缺陷先人为地拉大了地区间的差距,然后再通过转移支付缩小这个差距。但如果税制本身就按照市场经济国家惯例,解决好税收与税源的一致性问题,那么地区财政收入差距就会大幅度缩小,这样就会大大改善各地政府给自己所服务的居民提供公共服务的能力,这对于我们国家政治经济生活一定有很好的作用。