长安讲坛 -> 2007年长安讲坛
反贫困是经济社会发展的战略问题
演讲者:马晓河(论坛特邀专家、国家发改委宏观经济研究院副院长)    时间:2007-06-21    阅读:650次   
 
 
长安讲坛 总第121
减少贫困是中国经济社会发展的战略问题
马晓河 研究员
  论坛特邀专家、国家发改委宏观经济研究院副院长
 
 
 
  一、穷人陷入贫困的因素与抗争方式
 
  目前,世界上还有9.85亿人生活在极度贫困中,他们每天生活在只有一美元以下的水平上。这些人的生活没有保障,衣、食、住、行最基本的生理需求难以得到满足。贫困只有轻重之分,但没有国界之分,亘古通今,在任何国家或地区都会有穷人,在任何经济发展阶段也都会产生穷人。按照人性心理学之父马斯洛的需求等级层次学说,人的需求活动分为生理、安全、交往、受尊敬和自我实现,如果一个人连基本的生理需求(包括生存、饥饿、干渴等)都无法保证时,那他(她)就是绝对贫困者,如果一个人虽然解决了生存问题,但他(她)的生存状况仍处于社会最底层,其收入水平和消费水平还远远低于社会认可的平均水平,这种人则是我们通常所说的相对贫困者。从世界各国的案例分析,穷人陷入贫困的原因是多种多样的,有以下因素导致他们贫困:一是穷人没有文化和生存技能,在就业竞争中是弱者,往往难以找到体面的工作;二是许多穷人本来不穷,但由于家人或自身“飞来横祸”因病致贫,也有的是由于子女上学,高昂的学费导致因学致贫;三是恶劣的自然环境,使得一些人缺乏生存所需要的最基本资源条件,在没有外力帮助下他们只能陷入贫困绝境;四是一些心身不健全者缺乏自我控制力,自暴自弃、吸毒、赌博、酗酒、借高利贷等使自己身无分文。另外,还有一些穷人,他们原来的生活既不富裕也不贫困,但后来在经济社会结构变迁中,离婚形成单亲家庭,或某些强势集团非法掠夺他们的生存资源(土地、房屋和其他资产),使他们被迫陷入贫困陷阱。陷入贫困的穷人往往很脆弱,他们缺乏自信,漠视社会,容易绝望。但他们从内心的深处常常要求社会关注他们,一旦社会忽视甚至抛弃他们,穷人们常常会走极端,给社会带来不稳定。
  就像富人一样,穷人也厌恶贫困,他们比一般人更憎恨贫困,因为他们对贫困体会最深,几乎没有人愿意“享受”贫困生活。为了改变贫困状况,穷人一直在与贫困抗争,去做临时工、当家仆、全身工、拣垃圾、做乞丐、卖血,甚至出卖自己的器官以换取维持生存的条件。另外,有远见的穷人为了让下一代脱离“苦海”,还千方百计地将子女送入学堂,以求将来获得一份体面的工作。但是,实践证明,单靠穷人自身是难以摆脱贫困的,需要社会和政府关注并帮助他们。多年来,无论发达国家还是发展中国家,为了反对贫困进行了不懈的努力,这些国家将反贫困当作公共产品进行大量投资,改善贫困地区的公共投资环境,对穷人进行技能培训,给他们设立小额金融信贷资金,鼓励和扶持中小企业发展,同时还为穷人建立不同水平的生活保障制度,向穷人直接提供救助。通过各国政府的不断努力,反对贫困斗争在世界范围内取得了巨大的成果。然而,贫困的发生是动态的,它就像田间的杂草一样,不断消亡又不断再生,当旧的贫困还未彻底治理之前,新的贫困又发生了。此外,世界上许多国家为了推进本国的经济发展,过度迷信和依赖于市场,尤其是发展中国家在陶醉于由市场制度带来的经济繁荣中,常常简单地支持工业化和城市化,而有意或无意地弱化政府的反贫困作用,结果是由市场力量引起的资源配置和结构转换,还把穷人一再推向经济社会发展的边缘,使他们的生存环境进一步恶化了。各国经济发展的历史一再表明,市场经济可以有效地配置资源,能更快地推进经济发展,但市场经济却不能解决公平问题,更不能解决贫困问题,甚至还会加剧贫困。
  二、中国也有大量穷人和严峻的贫困问题
  1978年以来,中国依靠市场取向的改革取得了巨大的经济发展成就,大大减少了贫困人口。从1978年到2006年,我国年均国内生产总值增长了9.7%,人均国内生产总值由379元增加到15973元,按可比价格计算增长了8.7倍。受经济快速发展的带动,我国贫困人口以及贫困发生率不断下降。仅以农村为例,1978年我国农村有绝对贫困人口25000万人,贫困发生率30.7%,到2006年全国绝对贫困人口已减少到2148万人,贫困发生率仅为2.3%。在反贫困中,我国不仅仅是依靠经济发展来减少贫困人口,政府在帮助穷人、减少贫困方面也起了富有成效的作用。比如,在城镇建立基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障制度,为此国家财政每年拿出数以百亿计的资金支持各项保险和保障制度;对于农村的贫困问题,国家一方面用以工代赈和扶贫贴息贷款方式支持全国592个重点贫困县脱贫致富,另一方面在农村建立社会救助制度,对贫困人口实行救济。与此同时,进入21世纪后,政府还实行了大规模的税费改革,取消农业税,向农民提供直接和间接补贴,对全国农村学生实行免除学杂费、书本费和补助住宿生活费,另外还在全国推行农村新型合作医疗制度,并所有农村地区实行最低生活保障制度等等。在与贫困进行斗争中,正是有了各级政府的深度介入,我国的反贫困才取得了举世瞩目的成就。
  由此可见,我国的经济快速发展为穷人摆脱贫困提供了历史性机遇,政府的支持和帮助也为穷人改变自身状况创造了难得的条件。但是,就像世界发达国家和发展中国家一样,我国仍然有穷人,而且穷人的贫困问题依然很严重。 2006年,按照国家贫困线标准,我国还有农村贫困人口5698万人,其中绝对贫困人口2148万人,低收入人口3550万。处于最低生活保障线下的城镇居民尚有2000多万人。在我国贫困人口有五大特征:一是群体特征。当前,我国贫困人口的群体最具代表性有四类群体,农村绝对贫困人口、城镇失业者和下岗职工、城市化和工业化过程中失去土地的三无农民、进入城市的农民工。二是空间特征。农村贫困人口主要分布在西部、山区和少数民族地区,城镇贫困人口主要分布在中西部特别是中小城镇,呈现明显的地缘性特征,这里贫困群体脆弱性强,返贫情况严重。三是素质特征。文化水平普遍偏低,人力资本质量低下,这是贫困人口产生和存在的重要特征之一。四是收入特征。贫困人口收入增长缓慢、水平低,与富人差距越来越大。2000-2006年,20%的农村低收入人口人均收入由802元增到1182元,年名义增长6.7%,仅增加380元,而20%高收入人口由5190元增到8475元,年名义增长8.5%,增加3280元。高收入者增加的收入是低收入者的8.65倍。同期,20%的城镇低收入者人均收入由3121元增到4567.1元,增加了1446.1元,年名义增长6.5%,而20%高收入者由11299元增到25410.8元,增加了14111.8元,年名义增长14.5%,高收入者增加的收入是低收入者9.76倍。五是消费特征。贫困人口往往入不敷出,消费倾向高于富人。从 2000年以来,20%的农村低收入人口人均消费年年高于收入水平,消费倾向2006年为137.5%,当年农村高收入人口消费倾向为62.27%。 2000年以来,约5%的城镇困难户人均消费年年高于收入水平,消费倾向2005年为106.4%,当年城镇高收入人口消费倾向为68%。可见穷人靠举债过日,富人将1/3的收入用来储蓄。
  在经济快速发展时期,为什么我国还会产生穷人、并发生新的贫困问题呢?
  首先,在工业化进程中,我国正经历一个收入分配不平等的快速上升时期,不断上升的不平等必然会使一部分人富有,另一部分人陷入贫困。按照著名经济学家库兹涅茨的倒U字形曲线假说,当人均收入增长时,收入不平等程度在发展的早期阶段会加重;在中等收入水平阶段时,不平等程度达到了顶峰,即最为严重;当收入水平具有了发达经济阶段特征时,不平等才开始下降。以此衡量,国际上一些学者计算出西欧和北美在人均2000美元(1972年价格)左右时,不平等程度达到倒U字形曲线顶峰,亚洲国家或地区收入不平等阶段要来得早,倒U字形曲线形成的也比较陡峭。目前我国人均国内生产总值已经达到1280美元,收入不平等程度正处于从加重阶段向最为严重阶段演变。面对这个演变过程,我国城乡内部以及城乡之间居民的收入差距呈现出一种迅速扩大趋势,其中一部分人变得越来越富有,而另一部分人则陷入生活困境之中。根据统计资料计算,过去13年里(1990-2003年),城市有17%的高收入人口获得的收入占城市总收入的比重,从26.8%上升到37.2%,而22%的低收入人口获得的收入占城市总收入的比重从14.3%下降到8.8%;同期内,在农村有近1/4的人口获得的纯收入占农村总收入的比重达到50%以上,而22%的人口获得的纯收入所占比重不足8%。在城乡内部收入急剧分化的同时,城乡之间的收入差距也在扩大,1990年城乡居民收入之比为2.2:1,2006年上升到3.28:1。因此,在社会财富既定的情况下,收入向高收入人群集中,势必会使低收入人群在分享经济社会发展成果时处于极为不利的地位。毫无疑问,今后随着人均国内生产总值的增加,不同人群间的收入差距还将继续扩大,由此我国还会产生新的贫困人口。
  其次,90年代以来我国产业结构的调整和不断升级,使得工业吸纳劳动力的能力变弱,造成部分人群就业被边缘化。增加就业是减少贫困的最佳途径,采用劳动密集型的产业技术促进经济高速发展,会使经济体就业弹性提高,社会就业量最大化。就国情而言,我国是一个劳动力大量剩余而自然资源高度稀缺的国家,按常理,在经济发展中我们应该鼓励劳动密集型产业技术的应用,以此能让经济增长带来更多的就业岗位。但是,20世纪90年代以来,我国工业发展纷纷选择了一条用资本替代劳动的技术路线,大多数企业都通过引进资本技术对企业改造和产业升级。结果是,技术引进和企业改造排斥了劳动就业,加剧了全社会的劳动力过剩矛盾。从1990年到2006年,我国第二产业和工业增加值年均分别增长了12.6%、12.85%,但同期内第二产业劳动就业年均增长只有2.07%,就业增长大大落后于经济增长。由于企业纷纷采用高资本密集型技术发展工业,使得我国第二产业的就业弹性在明显下降,20世纪80年代第二产业的就业弹性为0.64, 2001年到2006年进一步降到0.29。90年代以来,工业企业的技术改造以及改制,造成大量下岗、待岗、内退人员,使得一大批城镇职工失去工作岗位和收入来源,变成了穷人。在失去正规工作岗位后,一些城镇下岗职工只好进入服务业领域,从事没有技术含量的非正规职业。但是,由于我国城乡劳动力无限供给,在工业不断以资本技术排斥劳动过程中,大量剩余劳动力涌进第三产业中,造成劳动力供给过剩,由此引起服务行业收益率急剧递减,在该行业就业的职工收入增长率越来越低,甚至还出现了绝对收入的下降。工业用资本技术替代劳动力,还加大了农村劳动力进入非农产业就业的阻力,延缓了农民依靠打工脱贫致富的步伐。当城镇和非农产业领域就业压力增大时,各地政府以多种方式实施了“先本地、后外地,先市民、后农民”的就业政策,将外来劳动力排挤在就业市场的边缘地位。因此,在经济结构调整和产业升级过程中,政府和企业偏好高资本、高技术应用,对劳动就业产生了很大的挤出效应,这显然对穷人是不利的。
  再次,不当的城市化发展模式选择,造成一些穷人失去了就业空间,缺乏改变生存状况的必要机会。快速的城市化进程和适当的城市化模式可以将农民变成市民,为穷人改变身份提供难得的机会。但是,20世纪90年代以来全国各地兴起的城市化浪潮给穷人特别是急需改变身份的农民带来的积极影响不大,甚至还使他们的生存状况恶化了。比如,多年来我国在没有改变城乡二元户籍制度的条件下,将数以亿计的土地用行政手段、以低廉价格强制从农村转向城镇和非农产业,却使数以千万计的农民永远失去了赖以生存的土地。这些农民在得到少得可怜的土地补偿金之后,变成了典型的“三无”农民,即无地、无业、无保障。还有,我国的城市化发展方向明显走偏,城镇建设和发展并不是将增加社会就业和吸引农村剩余劳动力进城作为主要目标,而是将大量资金、土地等资源投向城市基础设施和房地产建设方面,刻意追求大气、洋气、新气,超越经济发展阶段搞道路硬化、墙面白化、环境绿化和城市洋化。城市“四化”大大改善了现有城市居民的就业状况和生活环境。然而,城市“大门”紧闭,农民并没有享受到城市化的成果,相反他们却因城镇“四化”陷入了生活困境。
  最后,体制改革和政策安排重视效益忽视了公平,产生了新的不平等和贫困问题。20世纪90年代以来,我国推出了一系列的体制改革措施和政策安排,他们在提高社会经济效率、促进经济发展方面起到了积极作用。但是,这些改革措施和政策安排对穷人利益考虑不够,政策支持力度不足。比如,在国有企业改革过程中,我们对转换体制、提高效率考虑得比较多,而对待岗、内退、下岗分流的职工后顾之忧缺乏周到安排;在社会福利制度改革过程中,我们对减轻各级财政负担、剥离单位办社会事业考虑比较多,而对实行住房商品化、教育产业化和养老、医疗等福利保障社会化后,在地区之间、人群之间产生的社会福利不平等考虑不够,特别是社会福利制度改革,还使一些处在社会边缘的人群增加了生存和发展的成本。还有,在工业化和城市化过程中,一些地方政府和个别决策者思想中存在着严重的错误发展观,总以为推动经济发展必然要有一部分人做出牺牲。在此思想指导下,他们无视弱势群体的利益,有意或无意地向穷人转嫁社会转型和经济发展的成本,动用公共权利,强制拆迁民房、低价剥夺农民土地,甚至采取行政办法进行非法集资摊派,上项目、搞达标和建现代化城市。结果是政绩出来了,一些弱势群体却变得更穷了。
  总之,现阶段经济发展本来会使收入分配差距扩大化,这直接减少了经济发展成果转化为贫困人口的收入,但是,体制改革偏差和政策安排不当还使穷人的收入和生活状况改善缓慢甚至更加困难。
三、政府和社会要为穷人提供帮助
  尽管穷人导致贫困的原因各有不同,但他们对改变自身生存状况都有着强烈的欲望,但由于他们在经济社会发展中处于弱势地位,在关键性资源要素获得上不具备比较优势,这使得他们缺乏竞争力,需要社会提供帮助。帮助穷人走出贫困是政府的一种责任,政府既有责任推进经济发展,更有责任解决公平问题,因为反对贫困实质上是一种公共品,它有明显的正外部效应,通过政府和社会帮助,穷人摆脱贫困不但解决了社会公平问题,而且还维护了社会稳定,这为进一步工业化和经济发展创造了不可多得的条件。因此,在经济发展中,从公共财政里抽取足够的资源去支持穷人,并不只是发达经济体才有的事情,发展中经济体也十分必要。
  在中国,关注穷人和帮助穷人不仅仅是为了解决社会公平和维护社会稳定问题,而且还是扩大内需刺激消费的需要。目前,我国工业消费品大量积压,形成了在经济不发达情况下的“过剩型出口”。这种过剩型出口,并不是真正意义上的过剩,而是由于高收入者不消费和低收入者没有能力消费造成的,是一种典型的相对过剩。从理论上讲,收入过度向富人集中不利于社会消费总量的扩大,因为高收入者的边际消费倾向低,随着收入的不断增加他们将越来越多的资金用于储蓄;低收入者则不同,收入增加后他们将绝大部分收入用于消费。2006年,我国城镇20%的高收入者的边际消费倾向为 58.8%,就是说当年城镇高收入群体每增加一个单位的收入,用于不消费的份额达到41.2%;同期内,我国城镇20%的低收入者的边际消费倾向为71.7%,这意味着低收入群体每增加一个单位的收入,用于不消费的份额仅28.3%,而这一年,农民的边际消费倾向为82.4%。就是说,假定全社会增加1000亿元收入,若增加给城镇高收入者,他们只将588亿元用于消费;若增加给城镇低收入者,他们则将717亿元用于消费;若给农民,他们则将824亿元用于消费。显然,帮助穷人,让穷人增加收入,有利于拉动内需扩大社会消费总量,缓解内需不足与外需过旺的矛盾。现在,关键问题是,像中国这样一个发展中大国,穷人来自不同地区、不同社会群体,他们致贫的方式各种各样,如何把经济增长带来的好处传递给穷人,使他们也能和其他人群一样享受到经济发展的成果,这是政府和社会要给予高度关注的问题。
  首先,调整宏观收入分配政策,增强政府的扶贫能力。当前,政府为穷人提供帮助遇到的最大问题是财力严重不足,给穷人转移支付的能力低。要解决这个问题,除了努力发展经济不断做大“蛋糕”外,还要调整宏观收入分配政策,筹集帮助穷人所需要的财力。一是在财政资金中,每年应不断增加对穷人的转移支付资金,提高政府在这方面的财政支出份额。二是要增强对高收入者的税收调控能力,以增加政府的税源。今后,一方面要加强对高收入单位和个人的税收征管制度,并重点清理工资外不合法、不合理的收入,将其纳入到税收征管范围之内;另一方面要调整个人所得税税率结构,将税基提高到能维持人们生存和发展需要的平均综合成本之上,降低月收入在3000元以下的个人所得税税率,按梯次提高3000元以上的个人所得税税率。
  其次,为穷人提供公共品,帮助他们降低生存成本。穷人需要帮助的首先是改善生存条件。当高收入者开豪华车、住别墅、吃无公害食品的时候,那些处于经济社会发展边缘的穷人,他们面临着吃饭难、饮水难、行路难、看病难、上学难、养老难等等问题。对此,在贫困人口相对集中的地区,政府应该继续通过财政转移支付的方式,重点解决当地居民的饮水、交通、燃料、校舍、卫生院(所)等建设问题,这些公共物品的提供,不能只强调到县到乡(镇),今后还必须强调要到村到户。还有,政府应该扩大社会保障范围,将处于体制边缘的弱势群体纳入到国家社会保障制度之中,划转必要的财政资金,按照“低水平、广覆盖、有保障、可持续”的原则,帮助穷人建立最基本的大病医疗保障、养老保险和最低生活保障制度,消费他们的后顾之忧。同时,要加大对穷人子女教育的支持力度,应全部免除城乡低收入者子女在九年制义务教育期间的学杂费、书本费,并对他们在校食宿给予补助。
  再次,给穷人提供较好的培训机会,提高他们的竞争能力。与其他人群相比,穷人变穷关键原因是他们文化素质低,自身竞争能力太弱,缺乏生存和发展的技能。今后,各级政府应增加财政支出,加大对城乡弱势群体职业培训力度,有步骤地扩大培训范围,采取委托代理制或者发放培训卷的方式,重点对穷人开展培训工作,通过培训使他们能有一技之长,在就业中更具竞争力。
  最后,改变工业化和城市化发展方式,为穷人创造更多的就业岗位。中国的贫富差距扩大,核心问题不是富人太富、也不是富人太多,而是穷人太穷。解决穷人贫困问题,关键是要通过经济发展,通过工业化和城市化,为穷人提供越来越多的谋生手段和就业岗位。城市化不仅仅是让城镇更加美丽漂亮,也不仅仅是让现有市民生活更加富裕、舒适;更重要的是我国城市化应该进一步开放“城门”,提高吸纳劳动力就业和外来流动人口的能力,通过加强和完善城镇基础设施,不断增强城镇的承载力和辐射力;通过制度创新,打破城乡二元结构制度,改变传统经济体制下遗留的“市民”和“农民”的身份地位,让更多的农民能够自由地进入城镇,像市民一样参加就业竞争。同城市化一样,中国的工业化既要增加社会财富和增强国力,也要充分考虑就业目标。一味地提高资本的有机构成去大量替代劳动力,并不符合我国的国情。今后,我国的工业化道路选择,一是要处理好资本、技术密集型产业和劳动密集型产业的发展关系,资本、技术密集型产业的发展不应损害劳动就业,劳动密集型产业改造升级也不应以减少劳动就业为目标;二是我国应该重点发展技术密集和劳动密集相结合的产业,通过这些产业的发展增加社会就业量;三是将工业化和城市化推进结合起来,鼓励产业集聚和集群,以此创造服务业特别是生产性服务业的需求。总之,只有全社会劳动需求总量增加了,穷人就业的机会才会相应增加;只有穷人不断增加了就业,我国的贫困问题才能不断缓解。
 


陈长源、华飞等编:《当代外国著名经济学家》第398页至405页,中国社会科学出版社1988年5月版。
吉利斯、波金斯、罗默、斯诺德格拉斯:《发展经济学》,中国人民大学出版社,1998年版,第76页。
速水佑次郎:《发展经济学—从贫困到富裕》,社会科学文献出版社,2003年版,第215页。
根据1991年、2006年《中国统计年鉴》和2007年《中国统计摘要》计算。
根据2007年《中国统计摘要》计算。
道路硬化是指改造城市道路,将路面拓宽并用水泥浇注;墙面白化是指许多楼房外墙用白瓷砖贴面,环境绿化是指用大量土地空间种草坪、植大树。
根据2007年《中国统计摘要》提供的数据计算。