论坛成员、天则经济研究所学术委员会主席

 

    大家下午好，今天讨论的土地问题是个大问题。从2006年年末到今年6月份，我们对这个问题进行了一些研究，形成了一个研究报告，大概有4万多字。今天的演讲只有1个小时，我们就讨论一些主要的问题。

    为什么说这个问题很重要？我觉得，中国革命被称为土地革命，靠的是农民，中国改革又是从农村首先取得突破，这些年中国经济的高速增长实际上又是靠农民和土地支撑的，否则不会出现今天的局面，所以土地问题是中国的一个大问题。土地问题与很多方面都有联系，因此我们要认真考虑这个问题。

    我们的报告有一个基本的看法，就是现在中国的土地制度是一个二元分割的权利体系，农村土地和城市土地、农业用地和建设用地是同地而不同权、不同价，政府垄断着农地的转用和土地的一级市场，农地转为建设用地要通过国家的批准，政府成为真正的地主，因而造成了今天的土地问题。我做这项研究的一个目的就是要给政府提供一些可供选择的办法，首先要能够被政府接受。所以，我们并不建议改变现在的两种土地公有制的制度，而是在坚持土地公有制的前提下，实现同地、同权、同价，放开农村建设用地市场，让它能够流传和交易，从而解决中国的土地问题。

    要发展土地市场和土地交易，首先在理论上和思想上存在一些障碍需要解决。这类障碍大概有三个方面：

    第一，有人认为，放开土地市场，让农村建设用地流转和交易，会导致土地集中，发生两极分化。这个问题和土地私有制是联系在一起的，在中国历史上没有出现过，在现实中也不可能出现。大家可以看一下赵冈和陈仲毅写的《中国土地制度史》，从历史来看，土地的集中，都有官员势力插手。从现实情况来看，在坚持两种土地公有的前提下，让农地的主体去进行土地的流转，这实际上是把农民的农地资产变成城市的物业资产，可以解决农民的长期保障问题。在这个过程中，政府还可以进行一定的管理，只要没有政府的权力支撑，价格机制就会抑制土地的过度集中。

    第二，有人认为，进行土地流转会造成土地浪费。这个观点也站不住脚。现在城市土地过度扩张和土地浪费现象，正是由于用征地代替了土地流转而造成的，取得土地的成本很低，出让土地的价格又很高，所以利益很大。在这样的激励下，地方自然热衷于土地的征用。现在的状况是，土地的稀缺性没有从价格机制里反映出来，这才是问题要害。不仅如此，市场功能不光是发现价格，还有规模经济性和网络外部性。其实，你可以看到城市扩展的正反馈状况，是由于人多而人多，对它的抑制有两个，一个是地价的上升，一个是拥挤，这两个因素就可能使得城市的过度扩张停止，所以，放开土地流转，发展土地市场，正好是使得土地节约的很重要的途径。

    第三，还有人认为，发展土地市场，进行土地的流转和交易，会危机粮食安全。我觉得从理论上来说，粮食安全问题是个伪问题，从实际来说，咱们现在还需要关注。这个原因不是由于中国的人多地少粮食不够，而是由于中国现在还没有一个比较有效的防止灾荒的机制。为什么这么说呢？我不知道你们读过阿玛亚蒂•森的书《以自由看待发展》，里面就讲了这个问题。他认为，按人均粮食的可供量来讨论灾荒问题，会陷入不可救药的泥坑，饥荒的发生是由于一部分人的经济权利被剥夺了。他提出来一个防止灾荒的经济学，主要内容有三：第一条就是要发展市场和价格机制，来促进产出（包括粮食）和收入的增长。第二条，扩大就业，让陷入饥荒的人成为防止饥荒的主体。第三条，发挥民主防护功能和保护作用。从这三条来看，我们现在还没有一个防治灾荒的有效机制，所以，粮食安全问题，我觉得从理论上来说是个伪问题，但是，现实中我们值得关注，因为没有这种机制，当然要考虑这个问题。中国确实人多地少是个事实，如果把中国的粮食问题完全局限于自给自足，这是错误的，中国必须发展粮食贸易，要进口粮食，这也是我们的基本政策。所以，我认为，讨论土地问题恐怕有这么三大理论问题是需要首先弄清楚的。

    最近国务院出台了新的房地产政策，与原来的政策相比，把着眼点放在解决贫困人群的住房保障方面，这样的政策方向是对的。但是如果不解决一系列具体政策措施问题，这样的政策能不能落实，还成为很大的问题。从对城市征地条例的修改来看，这样的危险是存在的。

    对这三个理论问题作了说明以后，我下面就进一步来讲中国的土地问题。

    首先，我们现在的土地政策到底是怎么样的，是如何实施的，实施的效果怎么样？这是讨论土地问题的基础和前提。现在研究这个问题的很多，但是，到现在我看没有一篇文章，把中国的土地政策梳理得很清楚。咱们的土地政策尽管有很多文件，形成了一个很庞大的体系，但是，由于我前面讲的，我们实施的是一种二元分割的政策，我也就从两个方面来梳理，二元分割是农地和非农地，农村的土地和城市的土地，具有不同的权利安排，而且是由不同的部门按照不同的规则进行管理的，所以，我就把它分作两个方面，一个是中国的农地政策，一个是中国的农地转为建设用地的政策。

    大家看到，咱们的农地政策主要是由《土地承包法》来规范的，改革开放以来，尽管变化很多，但是有两条特征是基本没有变的，一个特征是集体所有和家庭承包，第二，农地只能用于农业，用于非农建设必须通过一定的转用手续。它的具体内容可能包括这样一些，第一，农地地权的属性，土地承包权原来作为使用权是债权，但是从承包法以后，逐渐向物权转化，到《物权法》出台，土地承包权是物权。第二，对土地承包的期限一再延长，现在30年，林地和草地有的是50－70年，这个在于鼓励农民对土地进行长期投资。第三，规定了土地的发包方和承包方的权利，这个主要在于限制发包方侵占承包方的权利。2005年最高法院出台了有关的司法解释，使得农民的承包权成为一个可以主张和受到法律保护的权利。第四，建立了一些有关地权的基础设施，进行土地的发证、登记等工作。第五，承认土地承包权的流转。这是农地制度的一系列的主要规定，从这些来看，农地制度的变迁过程，可以说基本的方向是对的。为什么说对呢？主要表现在地权属性物权化，权利主体个人化，而且排他性在加强，特别是使得承包权得到了法律上的保护，对于国家工作人员和其他人侵犯承包权利，农民可以去法院主张和要求维权。但是，对于农地转为非农地的限制，实际上在强化二元分割的格局。以上是对农地制度和政策所作的一个简单的梳理。

    农地转为非农地的政策比农地政策要复杂得多，而且，农地转为非农地政策，主要由土地管理方和实施条例规范，此外，还有国务院和国土资源部一系列的规定。国务院2004年的28号文件，2006年的31号文件，这都是关于土地问题很重要的文件。30年来尽管也有很多变化，但是，咱们可以看到，它的特点也很清楚，一是农地转为非农地，操控主体不是权利主体，而是政府部门，权利主体是被排除在权利实施之外的，这是一个很重要的特征；二是严格控制农地转为非农地。具体来说有这么几条，第一条，国家制定土地利用规划，规定保护耕地，对于农地转为非农建设用地，国家施行指令性计划管理。而且，31号文还规定了，要实行首长负责制。第二，政府加强土地转用的行政审批。这种审批权在国务院和省、市、自治区。第三，任何单位和个人要使用土地进行建设，必须使用国有土地，而这种国有土地，包括国家的土地和国家征用的农民集体土地。这条的问题是很大的，含义是说什么呢？就是借此来逐渐缩小集体所有制，而扩大土地的国有化。你要进行建设要使用土地，首先要进行土地“变性”，从集体所有变成国家所有，然后才能用于建设，而这个过程是要政府来操控的，这是《土地管理法》第43条第一款的规定。在这一条里有一个例外条款也很重要，农村要搞乡镇企业，农民要盖房，要搞农村的公共设施，可以使用集体土地。但是，这条尽管很重要，本身是有违法理的。为什么呢？大家想一想，既然土地是我自己的，我要使用，我还得经过审批，依什么法？谁来审批？在这个意义上说，咱们的《土地管理法》实际上是一个侵权法，这是农地非农转化很重要的政策。第四，农地转为非农地要通过政府征地，征地明令要补偿，那么补偿的标准是什么，原则是什么呢？《土地管理法》规定按土地原来用途进行补偿，土地的增值利益，土地的地权主体是得不到的，而是被征地主体拿走了，而且这里有明确的规定，征地补多少，地上建筑物和青苗补多少，安置费是多少。但是，问题关键在于按原用途补偿，而原用途补偿价值和最后的升值之间的差距很大，这也是导致出现土地问题的很重要源由。第五，征地以后，政府怎么样去用呢？一个是划拨，一个是出让。搞公共的基础设施建设，是用划拨土地，搞商业开发采用出让土地方式。要知道，划拨按原用途补偿，实际上是要农民来承担一部分基础设施建设成本；出让尽管数量不大，但价格很高，实际上把农民排除在土地出让的交易之外，不能分享出让的收益。所以，这样的政策也是有问题的。第六，出让土地的收入，包括土地出让金和有关的税收，收来的钱怎么办呢？中央和地方分享。由于招商引资中出现的问题，政府把出让价格也提高了一倍。这就加剧了中央和地方的利益争夺。咱们农地转为非农地政策问题大致有这么多。通过这些梳理，大家可以看到，农地的非农转用首先要“变性”，由政府征用，然后由政府去划拨和出让，在这个过程中，土地权利的主体完全被排除在外，国家通过土地征用，政府真正变成了地主，而且占有土地全部收益。这样的政策，是造成今天中国农地问题的根源。这是我对现有土地政策所作的一个梳理。

    为了实施这个政策咱们有两套法律，一套是《土地承包法》和中央所谓的1号文件，一个是《土地管理法》以及实施细则以及中央的文件。《土地承包法》只能管农地，对农地转用没有效力；《土地管理法》也只管农地转用和农村宅基地，并不对农地承包发生效力。由于是一个二元分割的权利格局，也有两套行政系统，一套是农业部以及地方的厅、局、办，一套就是国土资源部及其地方各级的厅、局、办。至于说农业用地的管理部门有农业部和林业部，建设用地的管理也有国土资源部和建设部，不管是一个部门管还是两个部门管都是一样的，实际上增加了各个部门围绕土地问题的权利争夺。这是咱们现在土地政策实施组织架构。这种安排也固化了土地政策的二元分割。

    土地政策实施的结果是个关键的问题，大家也看到了实施的结果并不好。至少有三大结果：1、直接侵犯了农民的利益。2、造成了中央和地方围绕土地所进行的争夺。3、造成了城市的扩张和土地的浪费及其保护耕地的冲突。我们一个一个讨论。

首先看侵犯农民的利益。农民最主要的财产就是土地，有了土地，他才能把自己的劳动与土地相结合，才有了劳动权。征地以后，农民没有了土地财产，也没有了劳动的对象和手段，变成既失地又失业的农民，剥夺了他的生计。咱们现在失地的农民几千万，其中很大一部分是既失地又失业。从这个问题上来说，咱们侵犯了农民的权利，劳动权没有了，财产权也没有了，从这个角度上来说，《土地管理法》可以说是一个剥夺农民的法律。有人会说了，征地不是给补偿吗，从这个意义上不能说是剥夺。这个话有一定的道理。但是大家想，顾名思义，补偿是损失的对价，没有包括农民的生存和发展权利，而且补偿的标准是国家规定的，最高30倍，合计起来很多地方不过3万多块钱；补偿标准是国家规定，而不是同农民进行市场谈判和讨价还价的结果，这也不是一个权利主体的自愿的行为，而是一种强加的和被迫的行为，从这个意义上来说，也侵犯了农民的权利。这种侵权的表现主要在于，补偿太少，使得农民不能分享城市化的好处。剥夺的情况怎么样呢？上海社科院有一个资料，征地从农民那拿一公顷土地大概是35万－45万，一亩地3万块钱，国家征过去以后，一级市场变成200多万一公顷，到了二级、三级市场上2000多万，也就是说，本应该相当于50倍给农民的东西，农民只拿到地价的1/50，剩下的49全部被征地者和其他主体拿走了。从这点上来说，土地问题直接牵扯到的是广大农民的利益，直接涉及到中国社会的稳定，这是一个结果。

    第二个结果，就是形成了中央和地方在土地问题上的博弈。我认为，在土地问题上，中央的目标有三个：1、保护耕地，保障粮食安全。2、保护农民利益，维护社会稳定。3、供应一定的建设用地，保持经济的稳定增长。这三个目标有一致的地方，但是也有矛盾的地方。大家看，保障粮食安全，既不是地方的目标，也不是农民的目标，你说照顾农民的利益，不让他分享土地增值的收益，把农民排除在城市化的进程外，不能分享城市化成果，这是保护农民利益吗？从这点上来看，中央的目标实际上是有问题的。地方的目标有两个：1、增加地方的建设用地，来扩大地方的工业和经济发展，就是经济增长目标和官员的政绩目标。2、地方的财政目标和融资目标，扩大耕地可以取得土地的出让金，可以取得税收的收入，可以抵押融资，而且地方这两个目标是高度一致的。土地增加了，经济可以发展增长，财政也可以增收，融资也可以扩大。

    所以，如果不是从目标的合理性，而是从目标的可行性来看，地方的目标优于中央目标，地方目标能够达到，而中央的目标就会落空。咱们再看，如果说土地政策目标地方强于中央，政策手段也是地方强于中央。中央的手段是什么？加强计划管理、执法检查、土地控制，但是你想一想，这些办法都是要靠地方来实施的，所以，除了目标合理性以外，就有一个中央的权威和地方的忠诚问题。如果说在计划经济条件下，中央的权威是很大的，地方忠诚度也比较高，那么在现在的市场化和分权化条件下，这几个条件都不能满足。既然不能满足，在政策实施的博弈中，失败的是中央，而赢家是地方，这是这几年大家看到现实的结果。所以，尽管中央在加强控制，但是结果出现的是耕地占用在不断扩大，现在的城市面积超过了3万平方公里，比原来扩大了50％。另外，现在各个城市搞的开发区最多的时候是6500多个，规划占地面积相当于现在城市面积，这是现实的状况。尽管中央的管制办法一个接一个出台，但地方可以谎报军情也好，先斩后奏也好，阳奉阴违也好，采取各种各样的办法，总之是与中央斗智斗法。对于地方的这种行为，尽管我们批评说有问题，但是我觉得可以理解。为什么呢？1994年分税制以后，财权上收，事权下放，中央财政收入增长的很快，省市还可以，再到下面日子很难过，又要干事，钱哪来？所以，尽管你可以批评他，我觉得可以理解。在中央和地方的这种博弈中，中央失败还有一个原因，中央只有一家，你要面对30个省、70多个大中城市、644个城市，再加上乡镇，你能斗得过吗？即使加上中央各个部门，先不管他们一心不一心，单是信息不对称就无法应对。于是形成这样一种状况：中央加强管制，管制制造管制，由于管制而增加管制。也就是说，中央管制以后，地方更多的片地，再加强管制，他再加强征地，造成恶性循环。地方为什么这么做？即在征地的事情上，地方的利益在什么地方呢？大家看，我征了地，我可以用低地价再去招商。据浙江土地局的调查，所有开发区的土地出让，价格都在开发的成本之下，可以以此来扩大工业，这是一个利益。再一个利益，我用征地发展和改善基础设施，我也可以扩大招商，改善我的发展条件。还有，土地出让金，尽管出让的数量不多，但是价格很高，收益很大，大到什么程度呢？地方财政的预算外收入相当于预算收入，而预算外收入的60％左右来自于土地出让金，有了土地可以发展房地产和建筑业。而这两个部门的税收，在很多发达的地方，占到预算内收入的40％左右。我最近经常在讲，土地问题一头连着财政，一头连着金融（银行），为什么这么说呢？地方的城市发展，基础设施项目，一个小城市投资几亿、十几亿，大中城市几百亿，特大城市几千亿，钱哪来？据各个地方估算的结果，财政收入投资占10％，土地出让金占30％，另外60％全部是土地抵押贷款，各个地方都有土地储备中心，都有开发区的管委会，以这两个机构的名义，把土地拿到银行进行抵押贷款，然后再进行投资，这是有危险的。由于土地管制和政府垄断，造成的借土地进行贪污受贿，这类违法案件多了，这是大家都知道的事情。

    土地政策实施的第三个结果是，造成了城市发展用地和保护耕地之间的冲突。咱们处在城市化和工业化的进程中，一方面要扩大城市的用地，另一方面，中国人多地少，又要保护耕地。我们现行的土地政策有三个支柱，一个是中央政府管制，一个是地方政府征地，再一个是作为地权主体的农民的无权。在这种情况下，这两个目的都达不到。

    先说耕地保护吧，现在每年1000多万亩耕地在流失，这是很清楚的事情。那么，这个速度现在并没有减慢。各地都超过中央的计划指标征地。从1997－2010年，中央给南方某省的用地指标是100万亩，该省从2000－2004年每年征地50万亩，西部某省会城市的计划指标是13万亩，从2000－2004年用地17万亩。

    再看城市的无限扩张，更进一步造成了土地的浪费。很清楚，咱们这些年城市快速扩张的结果，据全国644个城市的统计，现在咱们城市人均占地面积133平方米，超过国家的控制数33平方米。美国是多少呢？130－150平方米，美国的土地是咱们人均量的10倍，欧洲的发达国家是多少呢？82平方米。咱们的城市化水平与人家相差一、二十个百分点。咱们的城市容积率只有0.2%，人家将近2%。所以，我们的土地浪费是非常大的。据很多城市调查，大概有1/4的土地闲置在那的。甚至很多城市不管是大是小，都有非常大的广场、绿地，一些县城也搞6车道、8车道，很多县城非常漂亮，就郑州惠济区征地250亩，投资几千万，盖的白宫式办公大楼，全国很多县、乡政府办公的地方都相当漂亮，面积相当大，可以说是一个很好的旅游点，可想而知，我们的土地浪费是多大。以上结果是由现行的土地政策造成的。所以，咱们现在的土地政策已经走到死胡同里了。如果我们不解决这个问题，我看现在房地产的问题也解决不了，而且这个问题恐怕影响不是短期的，而是长期的。

    但是，这个问题我觉得还有另外一个方面值得考虑。现在，农地转为非农地，并不是一条办法，而是两种办法，一种是我们前面讲的政府征地，从集体土地变成国有土地，依据的是《土地管理法》43条的前半段，这是主要的，而且是矛盾最尖锐、冲突最大的，因为这样做侵犯了农民的利益，农民要维权。从现在全国的集体维权状况看，农民维权占到30％，其中，因土地问题占农民维权的70％。这些问题越是在各个城市的郊区越尖锐，包括大小县城在内，这是一条主要的渠道。与此同时有另一条渠道，那就是基层和农民的土地制度创新，依据的是《土地管理法》43条的例外条款，农民按照自己对这条的理解和解释来做的，而且全国好多地方大规模地做，包括现在的小产权房在内。我觉得尽管现在做法有合法和非法的两种情况，我们一下还分不清楚，但是它确实代表了中国土地制度和政策改革的方向。农民制度创新之所以能够存在和发展，我觉得与地方政府的态度有很大关系，所以，在土地问题上，前一点我们是批评地方政府的，后一点应该为地方政府说好话。农民能够做，是在地方政府的默许、支持、保护之下的，没有地方的默许和支持，农民不可能做，你动手一做马上就会来找你。从这点上说，我觉得地方是有功的，我们问题的复杂性也在这个地方。

    我们有4个案例来说明基层和农民的制度创新，这里有一个很重要的问题，我觉得需要说一下。改革开放前，咱们实施的是一种国家单独的工业化模式，改革开放以来，农民参与工业化和城市化的进程，创造了四种新的模式：1、大规模的人口流动，农民进城以自己的劳动力参与了城市的发展，可以说这是“劳力参与型”模式。2、农村乡镇企业的发展，农民参与了工业化的进程，可以说是“产业发展型”模式。3、城郊一些地方的农民，把自己的土地变成城市的物业资产，这种“城郊辐射型”模式。4、农村远离城市的农民，参与了市场化，虽然没有改变农业生产，但是以新的方式参加市场化和国际化的过程，可以称作“乡村自主型”模式。咱们可以看到，这样四种模式中，前两种可以说是上世纪90年代中期就出现的，现在还在持续，后两种是上世纪90年代中期以后发展起来的，这四个案例主要是讲后面两种模式。我不可能展开讲，只能给大家作一个简单的介绍。

    案例一，广东南海县农民的土地合作社，做的比较早，从1992年就已经开始。在当时的情况下，大量的外商进来，需要大量的工业厂房，再加上农民工流到那个地方，需要大量的打工楼。在这种情况下，一方面是政府征地来做，另一方面，征地的同时给农民留下一些地。而且，当时农民的果园、自留地等都变成建设用地了，但没有去政府登记，政府也是睁一只眼闭一只眼。到现在，地方50％以上的土地，是农民自己开发的建设用地，农民集体把这些土地变成工业厂房和打工楼，然后出租收钱，变成永久的物业，成为农民收入很重要的部分。这些农民一方面收土地的租金，另一方面，参与了社会的一系列劳动，租金占着相当大的部分，而且这些地方的农民也都很富裕。这种做法，当地政府是默许的，比如南海市场的一个区，转成建设用地以后农民不愿意报，土地局登记的建设用土地大概只有2000多亩，实际是这个的3倍以上。你可以看到，转化过程实际是通过股份化的方式，把个人承包的土地折股量化到个人，集体用股权交换了农民的土地使用权，现在的土地使用权是在集体手里，这个过程是很有意思的。这样的产权交易，确实是一种创新。当然这里不是没有问题，股权的流动和资本的配置问题没有解决，且股权在福利化，大家都只关心利益分配，这是进一步发展要解决的问题。

    案例二，山东德州开发区，这个案例是深圳开发研究院做的，但是请我去参与考察和评估的。德州做的很妙，每一步都是合法的。1992年开始开办开发区，1998年开发区才进入快速发展道路。他们征了农民的地，按30倍补偿的，征地的钱给了集体，但是集体不能用。同时每征10亩地给农民留下1亩，留下的都是被称作“金角银边”的商业地。接着他们搞了旧村改造，这时如果按照征地拆迁条例补偿，一户农民只能买30平方米的房子，但是以前搞地农村规划，每家有一个宅院，最后是按院补偿，一户补偿15万，然后让农民上楼盖房，按成本价把楼房卖给农民。15万能买多少呢？大概一户120平方米的房子买两套，农民大都是这样，一套自己住，一套出租。这样，开始的补偿不足，后来就补齐了。妙还妙在，钱给了农民集体不准你用，开发区用于基础设施投资，并按银行贷款利率付给利息。开发区发展起来以后，给农民留下的那些地，这个时候让农民开发，把这个钱给农民开发物业。这时，开发区发展起来了，企业也进来了，开发区管委会帮助农民去招商，村集体和招商进来的企业鉴定合同，按照企业的设计规划来盖工业厂房。所以，农民在集体土地上盖的厂房和开发区盖的没有任何差别，一平方米一年的租金是60块钱，金角银边的商业物业资产每月一平方米120块钱左右。如果农民本身的房子出租，再加上物业的出租，这样，就把农民的土地资产变成城市的物业资产，这个资产的置换过程，实际上是一个产权的交易过程，这里有一系列的问题都值得很好的研究。

    案例三，昆山的三种土地合作社，城市的、城郊的、远郊的，三种不同的合作社，就是以土地入股，而且是集体经济的一种形式，我不讲了，大家可能知道。

    案例四，辽宁海城东三道村，这是一个山区，我主编的《中国制度变迁案例研究》第四集里有这个案例，但是那里只有一半，后一半是这次增加的。由于村里的一把手有眼光，2002年港商和沈阳附近的村庄合作种菜供应香港，结果到了收获季节菜价一高农民不给人家了。后来港商听到东三道村的信誉好，书记能干，就到这里来了。这个书记和港商签约，搞了3000亩的蔬菜，种西兰花、奶白菜。由于土地已经承包到户，书记做了大量工作，村里划了一片地，每亩地的保底收入260块钱，你愿意合起来给你260块钱的报酬，不愿意在别处给你另划一块同样的地给你，农民都愿意，因为不光有土地的股权收入，种菜需要大量劳动力，你还可以做农工挣工资。有关基础设施，比如水利、化肥，甚至从深圳请种菜专家，技术上的事情都是村里管。村里找了12个能人承包做二老板，只管承包的地和招聘农工，农工一年钱也不少，一个月1000块钱左右，农民年人均纯收入8000多块钱。这样做也是集体干活，但是没有公社化时的偷懒和磨洋工现象，都是一个村里的人，今天你偷懒，明天就可能不再雇你，损失的就是长期合约，所以劳动效率很好。这样搞成功了以后，2005年村里又和韩国商人合作搞了5000亩种辣椒生意。这时自己村的土地不够了，就到海城和其它地方去租地，也是同样的办法管理。这个案例表明，虽然远离城市，虽然是农业生产，同样可以参与市场化和国际分工的过程。

    我讲这些问题，大家可以看到，只要我们在政策上对头，农民会有各种各样的创造，这是一条。另一条，我讲的四个案例里都有一个基本办法，就是集体经济的发展，没有搞私有化。咱们现在私有化是“禁区”，也正因为如此，农民在参与城市化和工业化的过程中，如果不是以集体的方式马上就会被禁止，而上述案例都是农民通过集体、合作的方式，参与了土地的议价过程。我为什么在前面讲坚持两种公有制不变，既是现在政府可以接受，也是实际可以行得通的方式。如果搞私有制的话，理论上讲可能有效率，实际状况来看，可能带来的问题更大。因此，我觉得我们还是应该按照基层和农民的创造来解决这个问题，只要尊重群众的创造，我想中国的问题不难解决。

    根据我前面的分析，根据以上的这些案例，我想对现在的政策如何完善，法律如何修改，提出一系列具体建议：1、坚持宪法关于两种土地公有制的规定，实行同地、同权、同价，有了这个基础，就能够改变现在政府征地的方式，阻止现在土地国有化的进程。2、要想办法把基层的创造上升为国家的法律。我刚才讲这些案例，各个地方的都有经验，比如广东，制定了集体建设用地流转的规定，而规定确实相当不错，我们应该总结这个东西使之上升到国家法律，集体建设用地和国有建设用地，同地、同价、同权，就是从这来的，这样做很好。既然我们承认两种公有制，都是社会主义性质的，为什么同样的地不是同样的权利呢？从这个角度来说，其本身就是不符合宪法精神。这个改变也不需要花太大的力气，宪法不要改，由人大做一个法律解释就可以了，一切不变就可以做，多好的事情啊。把这些地方法规上升成国家法律，让集体建设用地能够交易和流转，让农民能够分享城市化的收益，参与城市化的进程，这才是真正的城市化。现在政府征地是官员的城市化，哪是农村的城市化啊。3，这里有关键的一条，就是要解决地方的利益问题，就是要改变现在的税制，这是根本的东西。地方之所以征地，就是征地有利益，怎么能把地方和征地的利益切断，使得地方有一个固定收入，这是关键的。要改变现在的税制，把土地财产税为一项重要的税收全部给地方，把现在乱七八糟的与土地有关的税费合起来，变成土地占用税，土地的使用税，土地交易税，这个税全部给地方，地方有征收的积极性，也能征上来，中央就不要分享了。而且这个税使得地方能够满足地方公共产品的融资需要，这个问题解决了，地方政府的土地行为就可以得到校正，我看很多问题都可以解决。不改变现在的税制，很多问题都无法解决，就拿住房保障来说，地方现在是靠房地产收钱，你让地方掏钱，他能掏吗？全国现在用于廉租房的投资，到2006年累计只有70.08亿，财政拿钱是多少呢？32.1亿，占到当年财政支出的0.1％。不解决这个问题，想解决住房保障问题不可能。

    我就讲这些，谢谢大家。