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城市化背景下土地产权的实施和保护
演讲者:张曙光    时间:2007-09-06    阅读:646次   
长安讲坛 总第125期
 
城市化背景下土地产权的实施和保护
 
论坛成员、天则经济研究所学术委员会主席
张曙光
 
    大家下午好,今天讨论的土地问题是个大问题。从2006年年末到今年6月份,我们对这个问题进行了一些研究,形成了一个研究报告,大概有4万多字。今天的演讲只有1个小时,我们就讨论一些主要的问题。
    为什么说这个问题很重要?我觉得,中国革命被称为土地革命,靠的是农民,中国改革又是从农村首先取得突破,这些年中国经济的高速增长实际上又是靠农民和土地支撑的,否则不会出现今天的局面,所以土地问题是中国的一个大问题。土地问题与很多方面都有联系,因此我们要认真考虑这个问题。
    我们的报告有一个基本的看法,就是现在中国的土地制度是一个二元分割的权利体系,农村土地和城市土地、农业用地和建设用地是同地而不同权、不同价,政府垄断着农地的转用和土地的一级市场,农地转为建设用地要通过国家的批准,政府成为真正的地主,因而造成了今天的土地问题。我做这项研究的一个目的就是要给政府提供一些可供选择的办法,首先要能够被政府接受。所以,我们并不建议改变现在的两种土地公有制的制度,而是在坚持土地公有制的前提下,实现同地、同权、同价,放开农村建设用地市场,让它能够流传和交易,从而解决中国的土地问题。
    要发展土地市场和土地交易,首先在理论上和思想上存在一些障碍需要解决。这类障碍大概有三个方面:
    第一,有人认为,放开土地市场,让农村建设用地流转和交易,会导致土地集中,发生两极分化。这个问题和土地私有制是联系在一起的,在中国历史上没有出现过,在现实中也不可能出现。大家可以看一下赵冈和陈仲毅写的《中国土地制度史》,从历史来看,土地的集中,都有官员势力插手。从现实情况来看,在坚持两种土地公有的前提下,让农地的主体去进行土地的流转,这实际上是把农民的农地资产变成城市的物业资产,可以解决农民的长期保障问题。在这个过程中,政府还可以进行一定的管理,只要没有政府的权力支撑,价格机制就会抑制土地的过度集中。
    第二,有人认为,进行土地流转会造成土地浪费。这个观点也站不住脚。现在城市土地过度扩张和土地浪费现象,正是由于用征地代替了土地流转而造成的,取得土地的成本很低,出让土地的价格又很高,所以利益很大。在这样的激励下,地方自然热衷于土地的征用。现在的状况是,土地的稀缺性没有从价格机制里反映出来,这才是问题要害。不仅如此,市场功能不光是发现价格,还有规模经济性和网络外部性。其实,你可以看到城市扩展的正反馈状况,是由于人多而人多,对它的抑制有两个,一个是地价的上升,一个是拥挤,这两个因素就可能使得城市的过度扩张停止,所以,放开土地流转,发展土地市场,正好是使得土地节约的很重要的途径。
    第三,还有人认为,发展土地市场,进行土地的流转和交易,会危机粮食安全。我觉得从理论上来说,粮食安全问题是个伪问题,从实际来说,咱们现在还需要关注。这个原因不是由于中国的人多地少粮食不够,而是由于中国现在还没有一个比较有效的防止灾荒的机制。为什么这么说呢?我不知道你们读过阿玛亚蒂•森的书《以自由看待发展》,里面就讲了这个问题。他认为,按人均粮食的可供量来讨论灾荒问题,会陷入不可救药的泥坑,饥荒的发生是由于一部分人的经济权利被剥夺了。他提出来一个防止灾荒的经济学,主要内容有三:第一条就是要发展市场和价格机制,来促进产出(包括粮食)和收入的增长。第二条,扩大就业,让陷入饥荒的人成为防止饥荒的主体。第三条,发挥民主防护功能和保护作用。从这三条来看,我们现在还没有一个防治灾荒的有效机制,所以,粮食安全问题,我觉得从理论上来说是个伪问题,但是,现实中我们值得关注,因为没有这种机制,当然要考虑这个问题。中国确实人多地少是个事实,如果把中国的粮食问题完全局限于自给自足,这是错误的,中国必须发展粮食贸易,要进口粮食,这也是我们的基本政策。所以,我认为,讨论土地问题恐怕有这么三大理论问题是需要首先弄清楚的。
    最近国务院出台了新的房地产政策,与原来的政策相比,把着眼点放在解决贫困人群的住房保障方面,这样的政策方向是对的。但是如果不解决一系列具体政策措施问题,这样的政策能不能落实,还成为很大的问题。从对城市征地条例的修改来看,这样的危险是存在的。
    对这三个理论问题作了说明以后,我下面就进一步来讲中国的土地问题。
    首先,我们现在的土地政策到底是怎么样的,是如何实施的,实施的效果怎么样?这是讨论土地问题的基础和前提。现在研究这个问题的很多,但是,到现在我看没有一篇文章,把中国的土地政策梳理得很清楚。咱们的土地政策尽管有很多文件,形成了一个很庞大的体系,但是,由于我前面讲的,我们实施的是一种二元分割的政策,我也就从两个方面来梳理,二元分割是农地和非农地,农村的土地和城市的土地,具有不同的权利安排,而且是由不同的部门按照不同的规则进行管理的,所以,我就把它分作两个方面,一个是中国的农地政策,一个是中国的农地转为建设用地的政策。
    大家看到,咱们的农地政策主要是由《土地承包法》来规范的,改革开放以来,尽管变化很多,但是有两条特征是基本没有变的,一个特征是集体所有和家庭承包,第二,农地只能用于农业,用于非农建设必须通过一定的转用手续。它的具体内容可能包括这样一些,第一,农地地权的属性,土地承包权原来作为使用权是债权,但是从承包法以后,逐渐向物权转化,到《物权法》出台,土地承包权是物权。第二,对土地承包的期限一再延长,现在30年,林地和草地有的是50-70年,这个在于鼓励农民对土地进行长期投资。第三,规定了土地的发包方和承包方的权利,这个主要在于限制发包方侵占承包方的权利。2005年最高法院出台了有关的司法解释,使得农民的承包权成为一个可以主张和受到法律保护的权利。第四,建立了一些有关地权的基础设施,进行土地的发证、登记等工作。第五,承认土地承包权的流转。这是农地制度的一系列的主要规定,从这些来看,农地制度的变迁过程,可以说基本的方向是对的。为什么说对呢?主要表现在地权属性物权化,权利主体个人化,而且排他性在加强,特别是使得承包权得到了法律上的保护,对于国家工作人员和其他人侵犯承包权利,农民可以去法院主张和要求维权。但是,对于农地转为非农地的限制,实际上在强化二元分割的格局。以上是对农地制度和政策所作的一个简单的梳理。
    农地转为非农地的政策比农地政策要复杂得多,而且,农地转为非农地政策,主要由土地管理方和实施条例规范,此外,还有国务院和国土资源部一系列的规定。国务院2004年的28号文件,2006年的31号文件,这都是关于土地问题很重要的文件。30年来尽管也有很多变化,但是,咱们可以看到,它的特点也很清楚,一是农地转为非农地,操控主体不是权利主体,而是政府部门,权利主体是被排除在权利实施之外的,这是一个很重要的特征;二是严格控制农地转为非农地。具体来说有这么几条,第一条,国家制定土地利用规划,规定保护耕地,对于农地转为非农建设用地,国家施行指令性计划管理。而且,31号文还规定了,要实行首长负责制。第二,政府加强土地转用的行政审批。这种审批权在国务院和省、市、自治区。第三,任何单位和个人要使用土地进行建设,必须使用国有土地,而这种国有土地,包括国家的土地和国家征用的农民集体土地。这条的问题是很大的,含义是说什么呢?就是借此来逐渐缩小集体所有制,而扩大土地的国有化。你要进行建设要使用土地,首先要进行土地“变性”,从集体所有变成国家所有,然后才能用于建设,而这个过程是要政府来操控的,这是《土地管理法》第43条第一款的规定。在这一条里有一个例外条款也很重要,农村要搞乡镇企业,农民要盖房,要搞农村的公共设施,可以使用集体土地。但是,这条尽管很重要,本身是有违法理的。为什么呢?大家想一想,既然土地是我自己的,我要使用,我还得经过审批,依什么法?谁来审批?在这个意义上说,咱们的《土地管理法》实际上是一个侵权法,这是农地非农转化很重要的政策。第四,农地转为非农地要通过政府征地,征地明令要补偿,那么补偿的标准是什么,原则是什么呢?《土地管理法》规定按土地原来用途进行补偿,土地的增值利益,土地的地权主体是得不到的,而是被征地主体拿走了,而且这里有明确的规定,征地补多少,地上建筑物和青苗补多少,安置费是多少。但是,问题关键在于按原用途补偿,而原用途补偿价值和最后的升值之间的差距很大,这也是导致出现土地问题的很重要源由。第五,征地以后,政府怎么样去用呢?一个是划拨,一个是出让。搞公共的基础设施建设,是用划拨土地,搞商业开发采用出让土地方式。要知道,划拨按原用途补偿,实际上是要农民来承担一部分基础设施建设成本;出让尽管数量不大,但价格很高,实际上把农民排除在土地出让的交易之外,不能分享出让的收益。所以,这样的政策也是有问题的。第六,出让土地的收入,包括土地出让金和有关的税收,收来的钱怎么办呢?中央和地方分享。由于招商引资中出现的问题,政府把出让价格也提高了一倍。这就加剧了中央和地方的利益争夺。咱们农地转为非农地政策问题大致有这么多。通过这些梳理,大家可以看到,农地的非农转用首先要“变性”,由政府征用,然后由政府去划拨和出让,在这个过程中,土地权利的主体完全被排除在外,国家通过土地征用,政府真正变成了地主,而且占有土地全部收益。这样的政策,是造成今天中国农地问题的根源。这是我对现有土地政策所作的一个梳理。
    为了实施这个政策咱们有两套法律,一套是《土地承包法》和中央所谓的1号文件,一个是《土地管理法》以及实施细则以及中央的文件。《土地承包法》只能管农地,对农地转用没有效力;《土地管理法》也只管农地转用和农村宅基地,并不对农地承包发生效力。由于是一个二元分割的权利格局,也有两套行政系统,一套是农业部以及地方的厅、局、办,一套就是国土资源部及其地方各级的厅、局、办。至于说农业用地的管理部门有农业部和林业部,建设用地的管理也有国土资源部和建设部,不管是一个部门管还是两个部门管都是一样的,实际上增加了各个部门围绕土地问题的权利争夺。这是咱们现在土地政策实施组织架构。这种安排也固化了土地政策的二元分割。
    土地政策实施的结果是个关键的问题,大家也看到了实施的结果并不好。至少有三大结果:1、直接侵犯了农民的利益。2、造成了中央和地方围绕土地所进行的争夺。3、造成了城市的扩张和土地的浪费及其保护耕地的冲突。我们一个一个讨论。
首先看侵犯农民的利益。农民最主要的财产就是土地,有了土地,他才能把自己的劳动与土地相结合,才有了劳动权。征地以后,农民没有了土地财产,也没有了劳动的对象和手段,变成既失地又失业的农民,剥夺了他的生计。咱们现在失地的农民几千万,其中很大一部分是既失地又失业。从这个问题上来说,咱们侵犯了农民的权利,劳动权没有了,财产权也没有了,从这个角度上来说,《土地管理法》可以说是一个剥夺农民的法律。有人会说了,征地不是给补偿吗,从这个意义上不能说是剥夺。这个话有一定的道理。但是大家想,顾名思义,补偿是损失的对价,没有包括农民的生存和发展权利,而且补偿的标准是国家规定的,最高30倍,合计起来很多地方不过3万多块钱;补偿标准是国家规定,而不是同农民进行市场谈判和讨价还价的结果,这也不是一个权利主体的自愿的行为,而是一种强加的和被迫的行为,从这个意义上来说,也侵犯了农民的权利。这种侵权的表现主要在于,补偿太少,使得农民不能分享城市化的好处。剥夺的情况怎么样呢?上海社科院有一个资料,征地从农民那拿一公顷土地大概是35万-45万,一亩地3万块钱,国家征过去以后,一级市场变成200多万一公顷,到了二级、三级市场上2000多万,也就是说,本应该相当于50倍给农民的东西,农民只拿到地价的1/50,剩下的49全部被征地者和其他主体拿走了。从这点上来说,土地问题直接牵扯到的是广大农民的利益,直接涉及到中国社会的稳定,这是一个结果。
    第二个结果,就是形成了中央和地方在土地问题上的博弈。我认为,在土地问题上,中央的目标有三个:1、保护耕地,保障粮食安全。2、保护农民利益,维护社会稳定。3、供应一定的建设用地,保持经济的稳定增长。这三个目标有一致的地方,但是也有矛盾的地方。大家看,保障粮食安全,既不是地方的目标,也不是农民的目标,你说照顾农民的利益,不让他分享土地增值的收益,把农民排除在城市化的进程外,不能分享城市化成果,这是保护农民利益吗?从这点上来看,中央的目标实际上是有问题的。地方的目标有两个:1、增加地方的建设用地,来扩大地方的工业和经济发展,就是经济增长目标和官员的政绩目标。2、地方的财政目标和融资目标,扩大耕地可以取得土地的出让金,可以取得税收的收入,可以抵押融资,而且地方这两个目标是高度一致的。土地增加了,经济可以发展增长,财政也可以增收,融资也可以扩大。
    所以,如果不是从目标的合理性,而是从目标的可行性来看,地方的目标优于中央目标,地方目标能够达到,而中央的目标就会落空。咱们再看,如果说土地政策目标地方强于中央,政策手段也是地方强于中央。中央的手段是什么?加强计划管理、执法检查、土地控制,但是你想一想,这些办法都是要靠地方来实施的,所以,除了目标合理性以外,就有一个中央的权威和地方的忠诚问题。如果说在计划经济条件下,中央的权威是很大的,地方忠诚度也比较高,那么在现在的市场化和分权化条件下,这几个条件都不能满足。既然不能满足,在政策实施的博弈中,失败的是中央,而赢家是地方,这是这几年大家看到现实的结果。所以,尽管中央在加强控制,但是结果出现的是耕地占用在不断扩大,现在的城市面积超过了3万平方公里,比原来扩大了50%。另外,现在各个城市搞的开发区最多的时候是6500多个,规划占地面积相当于现在城市面积,这是现实的状况。尽管中央的管制办法一个接一个出台,但地方可以谎报军情也好,先斩后奏也好,阳奉阴违也好,采取各种各样的办法,总之是与中央斗智斗法。对于地方的这种行为,尽管我们批评说有问题,但是我觉得可以理解。为什么呢?1994年分税制以后,财权上收,事权下放,中央财政收入增长的很快,省市还可以,再到下面日子很难过,又要干事,钱哪来?所以,尽管你可以批评他,我觉得可以理解。在中央和地方的这种博弈中,中央失败还有一个原因,中央只有一家,你要面对30个省、70多个大中城市、644个城市,再加上乡镇,你能斗得过吗?即使加上中央各个部门,先不管他们一心不一心,单是信息不对称就无法应对。于是形成这样一种状况:中央加强管制,管制制造管制,由于管制而增加管制。也就是说,中央管制以后,地方更多的片地,再加强管制,他再加强征地,造成恶性循环。地方为什么这么做?即在征地的事情上,地方的利益在什么地方呢?大家看,我征了地,我可以用低地价再去招商。据浙江土地局的调查,所有开发区的土地出让,价格都在开发的成本之下,可以以此来扩大工业,这是一个利益。再一个利益,我用征地发展和改善基础设施,我也可以扩大招商,改善我的发展条件。还有,土地出让金,尽管出让的数量不多,但是价格很高,收益很大,大到什么程度呢?地方财政的预算外收入相当于预算收入,而预算外收入的60%左右来自于土地出让金,有了土地可以发展房地产和建筑业。而这两个部门的税收,在很多发达的地方,占到预算内收入的40%左右。我最近经常在讲,土地问题一头连着财政,一头连着金融(银行),为什么这么说呢?地方的城市发展,基础设施项目,一个小城市投资几亿、十几亿,大中城市几百亿,特大城市几千亿,钱哪来?据各个地方估算的结果,财政收入投资占10%,土地出让金占30%,另外60%全部是土地抵押贷款,各个地方都有土地储备中心,都有开发区的管委会,以这两个机构的名义,把土地拿到银行进行抵押贷款,然后再进行投资,这是有危险的。由于土地管制和政府垄断,造成的借土地进行贪污受贿,这类违法案件多了,这是大家都知道的事情。
    土地政策实施的第三个结果是,造成了城市发展用地和保护耕地之间的冲突。咱们处在城市化和工业化的进程中,一方面要扩大城市的用地,另一方面,中国人多地少,又要保护耕地。我们现行的土地政策有三个支柱,一个是中央政府管制,一个是地方政府征地,再一个是作为地权主体的农民的无权。在这种情况下,这两个目的都达不到。
    先说耕地保护吧,现在每年1000多万亩耕地在流失,这是很清楚的事情。那么,这个速度现在并没有减慢。各地都超过中央的计划指标征地。从1997-2010年,中央给南方某省的用地指标是100万亩,该省从2000-2004年每年征地50万亩,西部某省会城市的计划指标是13万亩,从2000-2004年用地17万亩。
    再看城市的无限扩张,更进一步造成了土地的浪费。很清楚,咱们这些年城市快速扩张的结果,据全国644个城市的统计,现在咱们城市人均占地面积133平方米,超过国家的控制数33平方米。美国是多少呢?130-150平方米,美国的土地是咱们人均量的10倍,欧洲的发达国家是多少呢?82平方米。咱们的城市化水平与人家相差一、二十个百分点。咱们的城市容积率只有0.2%,人家将近2%。所以,我们的土地浪费是非常大的。据很多城市调查,大概有1/4的土地闲置在那的。甚至很多城市不管是大是小,都有非常大的广场、绿地,一些县城也搞6车道、8车道,很多县城非常漂亮,就郑州惠济区征地250亩,投资几千万,盖的白宫式办公大楼,全国很多县、乡政府办公的地方都相当漂亮,面积相当大,可以说是一个很好的旅游点,可想而知,我们的土地浪费是多大。以上结果是由现行的土地政策造成的。所以,咱们现在的土地政策已经走到死胡同里了。如果我们不解决这个问题,我看现在房地产的问题也解决不了,而且这个问题恐怕影响不是短期的,而是长期的。
    但是,这个问题我觉得还有另外一个方面值得考虑。现在,农地转为非农地,并不是一条办法,而是两种办法,一种是我们前面讲的政府征地,从集体土地变成国有土地,依据的是《土地管理法》43条的前半段,这是主要的,而且是矛盾最尖锐、冲突最大的,因为这样做侵犯了农民的利益,农民要维权。从现在全国的集体维权状况看,农民维权占到30%,其中,因土地问题占农民维权的70%。这些问题越是在各个城市的郊区越尖锐,包括大小县城在内,这是一条主要的渠道。与此同时有另一条渠道,那就是基层和农民的土地制度创新,依据的是《土地管理法》43条的例外条款,农民按照自己对这条的理解和解释来做的,而且全国好多地方大规模地做,包括现在的小产权房在内。我觉得尽管现在做法有合法和非法的两种情况,我们一下还分不清楚,但是它确实代表了中国土地制度和政策改革的方向。农民制度创新之所以能够存在和发展,我觉得与地方政府的态度有很大关系,所以,在土地问题上,前一点我们是批评地方政府的,后一点应该为地方政府说好话。农民能够做,是在地方政府的默许、支持、保护之下的,没有地方的默许和支持,农民不可能做,你动手一做马上就会来找你。从这点上说,我觉得地方是有功的,我们问题的复杂性也在这个地方。
    我们有4个案例来说明基层和农民的制度创新,这里有一个很重要的问题,我觉得需要说一下。改革开放前,咱们实施的是一种国家单独的工业化模式,改革开放以来,农民参与工业化和城市化的进程,创造了四种新的模式:1、大规模的人口流动,农民进城以自己的劳动力参与了城市的发展,可以说这是“劳力参与型”模式。2、农村乡镇企业的发展,农民参与了工业化的进程,可以说是“产业发展型”模式。3、城郊一些地方的农民,把自己的土地变成城市的物业资产,这种“城郊辐射型”模式。4、农村远离城市的农民,参与了市场化,虽然没有改变农业生产,但是以新的方式参加市场化和国际化的过程,可以称作“乡村自主型”模式。咱们可以看到,这样四种模式中,前两种可以说是上世纪90年代中期就出现的,现在还在持续,后两种是上世纪90年代中期以后发展起来的,这四个案例主要是讲后面两种模式。我不可能展开讲,只能给大家作一个简单的介绍。
    案例一,广东南海县农民的土地合作社,做的比较早,从1992年就已经开始。在当时的情况下,大量的外商进来,需要大量的工业厂房,再加上农民工流到那个地方,需要大量的打工楼。在这种情况下,一方面是政府征地来做,另一方面,征地的同时给农民留下一些地。而且,当时农民的果园、自留地等都变成建设用地了,但没有去政府登记,政府也是睁一只眼闭一只眼。到现在,地方50%以上的土地,是农民自己开发的建设用地,农民集体把这些土地变成工业厂房和打工楼,然后出租收钱,变成永久的物业,成为农民收入很重要的部分。这些农民一方面收土地的租金,另一方面,参与了社会的一系列劳动,租金占着相当大的部分,而且这些地方的农民也都很富裕。这种做法,当地政府是默许的,比如南海市场的一个区,转成建设用地以后农民不愿意报,土地局登记的建设用土地大概只有2000多亩,实际是这个的3倍以上。你可以看到,转化过程实际是通过股份化的方式,把个人承包的土地折股量化到个人,集体用股权交换了农民的土地使用权,现在的土地使用权是在集体手里,这个过程是很有意思的。这样的产权交易,确实是一种创新。当然这里不是没有问题,股权的流动和资本的配置问题没有解决,且股权在福利化,大家都只关心利益分配,这是进一步发展要解决的问题。
    案例二,山东德州开发区,这个案例是深圳开发研究院做的,但是请我去参与考察和评估的。德州做的很妙,每一步都是合法的。1992年开始开办开发区,1998年开发区才进入快速发展道路。他们征了农民的地,按30倍补偿的,征地的钱给了集体,但是集体不能用。同时每征10亩地给农民留下1亩,留下的都是被称作“金角银边”的商业地。接着他们搞了旧村改造,这时如果按照征地拆迁条例补偿,一户农民只能买30平方米的房子,但是以前搞地农村规划,每家有一个宅院,最后是按院补偿,一户补偿15万,然后让农民上楼盖房,按成本价把楼房卖给农民。15万能买多少呢?大概一户120平方米的房子买两套,农民大都是这样,一套自己住,一套出租。这样,开始的补偿不足,后来就补齐了。妙还妙在,钱给了农民集体不准你用,开发区用于基础设施投资,并按银行贷款利率付给利息。开发区发展起来以后,给农民留下的那些地,这个时候让农民开发,把这个钱给农民开发物业。这时,开发区发展起来了,企业也进来了,开发区管委会帮助农民去招商,村集体和招商进来的企业鉴定合同,按照企业的设计规划来盖工业厂房。所以,农民在集体土地上盖的厂房和开发区盖的没有任何差别,一平方米一年的租金是60块钱,金角银边的商业物业资产每月一平方米120块钱左右。如果农民本身的房子出租,再加上物业的出租,这样,就把农民的土地资产变成城市的物业资产,这个资产的置换过程,实际上是一个产权的交易过程,这里有一系列的问题都值得很好的研究。
    案例三,昆山的三种土地合作社,城市的、城郊的、远郊的,三种不同的合作社,就是以土地入股,而且是集体经济的一种形式,我不讲了,大家可能知道。
    案例四,辽宁海城东三道村,这是一个山区,我主编的《中国制度变迁案例研究》第四集里有这个案例,但是那里只有一半,后一半是这次增加的。由于村里的一把手有眼光,2002年港商和沈阳附近的村庄合作种菜供应香港,结果到了收获季节菜价一高农民不给人家了。后来港商听到东三道村的信誉好,书记能干,就到这里来了。这个书记和港商签约,搞了3000亩的蔬菜,种西兰花、奶白菜。由于土地已经承包到户,书记做了大量工作,村里划了一片地,每亩地的保底收入260块钱,你愿意合起来给你260块钱的报酬,不愿意在别处给你另划一块同样的地给你,农民都愿意,因为不光有土地的股权收入,种菜需要大量劳动力,你还可以做农工挣工资。有关基础设施,比如水利、化肥,甚至从深圳请种菜专家,技术上的事情都是村里管。村里找了12个能人承包做二老板,只管承包的地和招聘农工,农工一年钱也不少,一个月1000块钱左右,农民年人均纯收入8000多块钱。这样做也是集体干活,但是没有公社化时的偷懒和磨洋工现象,都是一个村里的人,今天你偷懒,明天就可能不再雇你,损失的就是长期合约,所以劳动效率很好。这样搞成功了以后,2005年村里又和韩国商人合作搞了5000亩种辣椒生意。这时自己村的土地不够了,就到海城和其它地方去租地,也是同样的办法管理。这个案例表明,虽然远离城市,虽然是农业生产,同样可以参与市场化和国际分工的过程。
    我讲这些问题,大家可以看到,只要我们在政策上对头,农民会有各种各样的创造,这是一条。另一条,我讲的四个案例里都有一个基本办法,就是集体经济的发展,没有搞私有化。咱们现在私有化是“禁区”,也正因为如此,农民在参与城市化和工业化的过程中,如果不是以集体的方式马上就会被禁止,而上述案例都是农民通过集体、合作的方式,参与了土地的议价过程。我为什么在前面讲坚持两种公有制不变,既是现在政府可以接受,也是实际可以行得通的方式。如果搞私有制的话,理论上讲可能有效率,实际状况来看,可能带来的问题更大。因此,我觉得我们还是应该按照基层和农民的创造来解决这个问题,只要尊重群众的创造,我想中国的问题不难解决。
    根据我前面的分析,根据以上的这些案例,我想对现在的政策如何完善,法律如何修改,提出一系列具体建议:1、坚持宪法关于两种土地公有制的规定,实行同地、同权、同价,有了这个基础,就能够改变现在政府征地的方式,阻止现在土地国有化的进程。2、要想办法把基层的创造上升为国家的法律。我刚才讲这些案例,各个地方的都有经验,比如广东,制定了集体建设用地流转的规定,而规定确实相当不错,我们应该总结这个东西使之上升到国家法律,集体建设用地和国有建设用地,同地、同价、同权,就是从这来的,这样做很好。既然我们承认两种公有制,都是社会主义性质的,为什么同样的地不是同样的权利呢?从这个角度来说,其本身就是不符合宪法精神。这个改变也不需要花太大的力气,宪法不要改,由人大做一个法律解释就可以了,一切不变就可以做,多好的事情啊。把这些地方法规上升成国家法律,让集体建设用地能够交易和流转,让农民能够分享城市化的收益,参与城市化的进程,这才是真正的城市化。现在政府征地是官员的城市化,哪是农村的城市化啊。3,这里有关键的一条,就是要解决地方的利益问题,就是要改变现在的税制,这是根本的东西。地方之所以征地,就是征地有利益,怎么能把地方和征地的利益切断,使得地方有一个固定收入,这是关键的。要改变现在的税制,把土地财产税为一项重要的税收全部给地方,把现在乱七八糟的与土地有关的税费合起来,变成土地占用税,土地的使用税,土地交易税,这个税全部给地方,地方有征收的积极性,也能征上来,中央就不要分享了。而且这个税使得地方能够满足地方公共产品的融资需要,这个问题解决了,地方政府的土地行为就可以得到校正,我看很多问题都可以解决。不改变现在的税制,很多问题都无法解决,就拿住房保障来说,地方现在是靠房地产收钱,你让地方掏钱,他能掏吗?全国现在用于廉租房的投资,到2006年累计只有70.08亿,财政拿钱是多少呢?32.1亿,占到当年财政支出的0.1%。不解决这个问题,想解决住房保障问题不可能。
    我就讲这些,谢谢大家。