不少国内外传媒将中国政府对这次汶川地震的神速反应，归咎为有了更多的人文关怀，其实并不全面。中国共产党作为一个从战争中走出来的执政党，本来就有着应对突发事件和紧急情况的看家本领。战争就是一个随时都会突然出现意外和危险的情境，战争胜败以小时计。

 

　　对于一个社会来说，“救灾”是一种公共物品，因为在灾难的紧急情况下不可能讨价还价，这使市场在救灾领域失灵。因此政府这种制度形式更适于救灾。另外，中国目前仍是一种行政部门较强的政治结构。对于突发事件和紧急情况，行政手段擅长在短时间内集中大量资源投入到既定目标的特点，使我国在救灾阶段还是成绩斐然，世人瞩目。

 

　　重建阶段则不然。较之救灾阶段，重建阶段在时间上应更从容，容得人们讨价还价，因而市场就能发挥作用；整个社会在性质上更接近于常规状态。这时政府及其行政部门的优势就会减弱，市场的，企业的，非政府民间组织的优势逐渐突显。市场会对灾区重建的需求结构作出正确反应，企业会跟着市场信号走，非营利机构也会在常规的政府和市场的边界之间找到自己的位置。在这时，政府不应因在救灾阶段的成绩就认为继续直接全面介入重建也会同样有效，政府就应该适时地从第一线撤回，让市场、企业和民间非营利组织发挥更大的作用。

 

　　灾区重建不仅是修建新的建筑，而是要重建社会。而社会，是一个复杂系统。任何一个人或一个机构的智慧都不足以穷尽有关的知识。这时就像需要志愿者的热情一样，也需要将千万人的智慧集中起来。如果将某人或某机构指定为四川灾区重建的总规划师，就不太妥当。因为如上所述，灾区重建的规划涉及复杂系统的方方面面，远不是一个机构所能承担。并且在规则之前，要有在对灾区从经济、政治、社会、文化和自然等各个领域的信息梳理和分析的基础上，形成的一个社会发展战略。在此基础上，才能做好规划。

 

　　因此，要做好重建工作，最重要的是建立一个有关重建的制度框架。总体而言，这一制度框架应是一种“公私合作伙伴关系”（Public-private partnership）。这是一种自上世纪八、九十年代出现的市政基础设施和公用事业的投资与运营模式，我国在近年来也引进并发展了这一模式，以替代传统的政府全部包揽的模式。其基本思想，就是将具有自然垄断性质和准公共物品性质的市政项目，经一系列制度创设，克服其市场失灵的方面，改变为可利用市场机制的项目，再引进企业和非营利机构参预。这一模式可以扩展到城市或地区发展的更大领域中。将这一模式用于重建中，政府要扮演的角色就是，重建基本原则的提炼者，重建战略和规则方案和论证的招标者和组织者，重建工程的发包人和公用事业特许经营权的招标人，和工程质量、安全、环保和文化遗产保护的监管者。剩下的事情由市场、企业和非营利组织来做。

 

　　所谓“重建基本原则的提炼者”，就是说这些原则并非产生于政府，但政府可以将中华传统智慧，其它文明的宝贵经验，自然科学、社会科学和人文研究的各学科的相关知识，世界地震多发带的相关制度，和我国现代以来尤其是改革开放以来的优良传统汇集起来，从中提炼出重建基本原则，并作为此后的社会发展战略和重建规划的基础。例如中华文化中的“天人合一”思想，强调人类社会要与自然天道和谐一致，也许就是灾区重建的重要原则之一。在重建规划中尊重本地居民的文化传统，也应是一条重要原则。目前国务院已经发布了《重建条例》，尽管还是侧重于基本安排和技术层面，但是可以此为基础，广泛征集专家和民众，尤其是灾区民众意见，形成一个比较全面的原则框架。

 

　　所谓“重建战略与规划方案的招标者和论证的组织者”，就是说，灾区社会的重建与发展战略的制定可由政府招标，由国内外多家机构投标，提出多种战略方案，最后由政府组织另外一些专家进行论证，择优选用，或综合各家之长，形成一个新的方案。在此基础上，再对重建规划方案进行招标，集中国和世界之智力，提出多种竞争性方案，再由政府组织专家论证和民众评价，选择出最佳方案。

 

　　所谓“重建工程的发包人和公用事业特许经营权的招标人”就比较清楚了。灾区重建工程首先是城市和乡村的基础设施，如道路桥梁和市政管道，以及各种公用事业。这些都是政府的职责范围内的事情。然而，即使如此，政府也可将一部分公用事业和基础设施设计成可盈利的项目，通过授予特许经营权吸引民间资金和管理进入。即使是纯公共物品，完全没有可能设计成盈利项目，也可以用政府采购的形式与民间合作。

 

　　所谓“工程质量、安全、环保和文化遗产保护的监管者”，就是说，归根结底，这些市政项目仍具有自然垄断和准公共物品的性质，缺少竞争的压力和多次重复的压力。所以政府还要对某些市场失灵的点加以监管。这些点包括工程质量，安全，环保和文化遗产保护等。即使在监管工作中，政府也可以把操作性和技术性的工作交给非营利的技术性组织或环保组织，政府买单并做最后评价。

 

　　这种重建的制度框架的好处是，第一，可以将全世界华人和国际友人的救灾热情转变为灾区重建的冷静思考；第二，可以获得更优秀的重建战略和规划方案；第三，可以通过对重建战略和规划方案的关注和参预进一步凝聚中华文明的人心；第四，可以提高重建质量和降低重建成本；第五，可以吸引民间资金用于灾区重建；第六，可以避免因政府参预过多而导致的低效率和腐败问题。

 

　　实际上，我国曾经有过成功的建设纯公共物品的公私合作伙伴关系的先例。这就是中山陵的建设。当时国民政府向社会招标中山陵的设计方案，并由专家和民众对各个方案进行评价，结果是一个名不见经传的设计师吕彦直中标。中山陵的工程也是由民营企业承包，尽管承包的企业因此亏损，也高质量地完成了建设。直到今天，中山陵仍是令中国建筑界骄傲的建筑群（详见我的一篇文章“中山陵程序”）。

 

　　我国改革开放以来，在城市建设领域逐渐地走向了公私合作伙伴关系，相关的制度建设已初具规模。我国已经颁布了《招标法》，《政府采购法》，相关政府部门和地方政府也发布了有关公用事业特许经营的行政条例。市政公用事业领域的公私合作伙伴关系已经探索了多年，城市规划的招标已有成例，发展战略方案或改革方案也出现过多家竞争的局面。在这样的制度环境基础上，建立上述重建的制度框架只是向前迈了一小步，但却有着超越本次重建的重大的制度含义。

 

　　2008年6月5日于京畿道