城乡统筹发展是党中央提出的科学发展观的重要组成部分，是全面建设小康社会的重大任务。从根本意义上说，城乡统筹发展就是要把城市和农村的经济和社会发展作为一个整体来考虑，把解决“三农”问题放在优先位置，实行城乡统一筹划，更多地关注农村、关心农民、支持农业，使城乡经济社会协调发展，实现城乡人民的共同富裕。一方面，要把握城乡发展的整体性。把城市和乡村看作是一个相互依赖、相互促进、密不可分的整体，实现城乡的共同繁荣与共同发展；另一方面，要把握城乡发展的全面性。既要促进城乡经济繁荣，又要实现城乡社会的全面进步；第三，要把握城乡发展的协调性。在充分发挥城乡各自优势和独特作用的同时，使城乡经济社会都能获得相对均衡的发展。

  城乡统筹发展的过程，是一个城乡差距逐渐缩小、农村居民素质不断提高和农村居民非农化的过程。在这一转变过程中，农村劳动力向非农产业和城镇有效转移与农村居民文化素质逐渐提高是关键。而要实现这一转变，树立城乡统筹的教育发展观至关重要。

  城乡统筹教育发展观是城乡统筹发展观在教育领域中的具体体现。与以往重城市教育轻农村教育的倾向或就农村教育论农村教育的观点不同，城乡统筹教育发展观强调从城乡关系的整体来考虑国家的教育发展，改变城乡教育分割和城乡教育分治的做法，把城乡教育纳入统一的教育发展系统中。其目的在于改善城乡教育的功能和结构，协调城乡教育需求和利益，实现城乡教育资源的合理配置，逐步消除城乡教育差距，普遍提高城乡人口的现代化素质，尤其是提高农村人口的现代化素质，实现农村劳动力的良性转移，实现城乡经济社会的协调发展。

  城乡统筹教育发展观首先是一种整体、全面的发展观。要树立城乡教育整体发展的意识，把农村教育作为教育整体的一个重要组成部分，统筹城乡教育的发展规划、学校建设和师资配置。同时，高度重视城乡教育中的基础教育、职业教育与培训和高等教育各个环节，加速农村社会整体发展所需各类人才的培养与合理配置；城乡统筹教育发展观也是一种协调的发展观。要尽可能缩小城乡教育间的发展差距，使城市居民和农村居民都享有公共教育资源和公平教育的机会。同时，充分考虑城乡教育的差异和不同特点，以切实有效的手段，促进农村劳动力良性转移和农村居民素质的进一步提高；城乡统筹教育发展观还是一种多样化的发展观。教育个性化和办学特色化不仅是国际教育发展的大趋势，也是深化教育改革，全面推进素质教育的需要，更是高层次教育均衡发展的体现。城乡统筹教育发展观鼓励城乡不同学校、不同类型的教育根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现城乡教育的优势互补、特色发展和整体提升。

  当前，我国城乡教育发展的核心问题，就是在城乡教育资源有限的情况下，怎样使各类教育资源在城乡之间，在城乡社会不同生活形态的群体之间进行有效的分配与流通，实现城乡教育的均衡发展。可以说，城乡教育的均衡发展是城乡统筹教育发展的关键，是城乡统筹经济社会发展的基础和前提。

  教育均衡发展是现代教育的本质要求，也是社会发展的必然趋势。在其基本意义上，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育权利和义务,通过政策制定与调整和资源调配而提供相对均等的教育机会和条件, 以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。^[1]当前，对教育均衡发展论述较多的是基础教育尤其是义务教育的均衡发展。事实上，在城乡教育的整体发展上同样存在均衡发展问题。现阶段，基础教育特别是义务教育阶段的“均衡观”更为强调城乡教育机会的均等和教育资源配置的均衡，而职业教育与培训和高等教育阶段则更为强调教育效果和成功机会的相对均衡，强调城乡居民多样化、适合自己能力与特长的均衡发展。改革开放以来，党和政府以科学发展观为统领，不断扩大人民群众受教育的机会，把建立教育公平保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要内容，在普及九年义务教育方面取得了很大的成就。但在当前统筹城乡经济社会发展的重要转型时期，包括城乡义务教育在内的城乡教育不均衡发展问题仍较为突出。

  城乡教育机会的差别是城乡教育不均衡发展的突出体现。在校生中表现为学历层次越高，农村人口的比例越少。据东北师范大学自2002年开始至今，对辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、湖北等6省14县17所农村初中的调查表明，目前农村初中学生的平均辍学率超过40％，已大大超过3％的国家标准。从全国来看，有些偏远乡镇小学辍学率达到50％以上。^[2]近年来，高等教育大众化的趋势使全国城乡人口接受高等教育的机会普遍增加，城市考生与农村考生高考录取率的差距总体上也在逐渐缩小，由1996年最大差值的13.3%，逐渐缩小为2005年的5%左右。^[3]但不可忽视的是，城乡适龄青年报考比例存在着显著差别，高等教育大众化事实上潜存着高等教育机会城乡差别扩大的趋势。可以认为，在目前城乡基础教育条件差别巨大的现实下，在国家规定的学制时间内，农村学生要具备与城市学生同等的学业竞争能力，基本是不现实的。

  此外，当前农民的致富、经济增长与教育投入之间的相关程度较弱，农村职业教育与农民工技能培训工作还存在认识不到位、激励政策不足以及培训资金缺乏、培训手段亟待加强和培训资源缺乏整合等问题，与城市职业教育和下岗职工再就业培训的受重视与支持程度相比相差甚远，严重影响了农村劳动力转移与就业结构的优化。

  教育资源配置是教育均衡发展的基本条件和关键所在。城乡教育发展的均衡首先表现为城乡教育资源配置的均衡，即教育资源在城乡各级各类教育之间、各级各类学校之间是否实现了合理而有效的分配。

  教育投入是教育资源配置的重要方面，也是影响教育均衡发展的最重要因素之一。目前，我国公共教育经费投入总量不足，与法律要求和实际需要还有相当大的差距，且有限的投入也主要集中于城市教育和高等教育。“以县为主”的农村义务教育管理体制由于县级财力的不足和中央转移支付的有限，农村教育经费匮乏的局面不仅没有改变，甚至每况愈下。2002年，全社会的各项教育投入是5800多亿元。其中，用于城市的占77%，占总人口60%的农村人口只获得23%的教育投入。2001年占全国人口大多数的农村，只享受全国义务教育经费的31. 2%。农村初中、小学基建基金支出仅占全国财政预算内教育基建支出的1. 9% 和3. 6%，农村义务教育人均预算内公共经费仅为城市平均水平的三成。^[4]巨大的教育投入差距揭示着城乡教育在教育条件和教育机会上的严重不均等待遇。

  城乡教育资源投入不足的同时，有限的教育资源也未能得以有效利用。突出的表现是城乡教师资源的配置不尽合理，分布不平衡却又无法合理调剂，城乡师资在数量、质量、稳定性方面差距较大，导致农村教师有效需求严重不足，总体利用率不高。从城乡教师的编制情况看，城镇超编和农村缺编现象均较严重，农村义务教育教师的数量和结构在一定程度上存在双重短缺的问题；从学历层次看，农村教师学历达标率远低于城市，且农村教师合格学历中很大一部分是通过在职进修获得的后学历，其中一部分学用脱节，学非所用；从实际水平看，全面实施素质教育和全面提高教育质量的要求使得农村教师教学水平问题进一步凸显，一些农村老师没有经过系统的教师职业训练，在职培训不足，知识老化问题、教学能力不适应问题都比较突出。^[5]

  城乡教育的差异，除地域性差异外，更多表现为一种制度设计上的等级落差。长期以来，我国实行的是二元经济社会发展策略，体现在教育政策和教育制度的设计上，形成了强烈的“城市偏向”价值取向，人为地加大了城乡之间教育资源配置的不公和失衡，加剧了城乡教育的分化，有学者把城乡教育的制度性落差称为变相的“双轨制”。^[6]这种双轨制将城市教育置于优先发展的中心，农村教育处于附属和次要的位置，城乡教育在目标、地位和体制保证上存在明显的差异，在办学条件和师资待遇上执行着不同的标准，农村教育缺乏有效的体制保障，享受不到应有的国民待遇。这不仅违背公共制度安排的基本伦理精神，也不符合社会主义和谐社会发展的基本方向。

  积极实施城乡教育均衡互动的发展战略，处理好统筹与分类、兼顾与扶持、发展与公平的关系，实现城乡教育的协调发展。一方面，要树立城乡教育统筹发展的理念。统筹规划城乡教育发展的规模、结构、布局，建立一个能够打破按照城乡、行政级别、所有制、就业状态来规划的体制，促进城乡教育的平等；^[7]另一方面，优先考虑和满足农村教育发展的需要。采取向农村教育倾斜的“补偿性原则”，为农村教育的发展提供各种专项扶助，努力缩小城乡之间在教育资源、办学条件上的差距，使国民教育成为社会公平的重要体现；第三，促进城乡各类教育的协调发展。基础教育作为国民素质教育和各级各类专门教育的基础，对于提高广大劳动者素质和促进农村劳动力的转移具有广泛而深远的意义，要优先保证城乡基础教育特别是义务教育的均衡发展，同时扩大农村基础教育资源服务功能，使农村中小学真正成为农村社区教育、科技、文化的中心。^[8]职业教育和教育培训是实现农村劳动力转移的重要方式，要合理配置城乡职业教育特别是中等职业教育资源，加大对农民工培训的资金投入和相关激励政策的制定，采用灵活多样的教育培训形式，满足多样的教育需求，不断增强农民自我发展能力和脱贫致富能力，实现农村劳动力的有效转移。高校特别是地方高校要积极探索高等教育服务农村的新途径、新方法，努力将人才优势转化为促进农村全面发展的智力资源，提高与农村经济社会发展直接相关的科技成果的转化率，以先进思想文化引导农村社区文化的发展，实现高等教育资源在城乡之间的互动和共享。

  首先，统筹城乡教育投资规模和教育资产配置的结构与布局。建立能使教育资产集约配置、多部门共享，能够有效整合与调配，促进城乡之间资产转移的城乡教育资产管理体制，保证教育资产在城乡教育之间的合理配置。^[7]同时，调整城乡基础教育、职业教育与培训和高等教育的投资比例，优先保证基础教育特别是农村义务教育经费配置的重心地位。同时，重点向农村教育特别是农村义务教育倾斜，减小由于历史原因和城乡地域差异而形成的城乡教育资源分配不公平；其次，统筹城乡教育人事资源配置的结构与布局。实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度，建立一个使城乡之间、学校之间人员充分流动的、城市有效支援农村的教师管理体制，^[7]在努力实现教师收入“同城同酬”的同时，逐步向农村教师倾斜，切实解决农村教师数量不足，水平不高，骨干教师短缺的问题，促进城乡师资的协调配置与合理流动；第三，建立和完善农村信息传播体系。大力发展农村信息技术教育和远程教育，利用现代信息网络建立丰富的教育资源信息库，实现县域、市域、省域内优质教育资源的共享，在更大的范围内促进城乡教育的均衡发展，提高农村劳动力素质。

  在当前的现实条件下，促进城乡教育公平，关键是要通过多方面的制度设计，减少城乡教育的制度性落差，建立起完善的城乡教育服务体系。首先，建立和完善与公共财政体制相适应的国家教育财政投入机制。明确中央和省级政府对农村教育特别是义务教育投资主体的责任，建立中央和地方各级政府分工合理、职责明确、运行规范、稳定长效的教育经费保障机制，完善教育经费转移支付制度与资助扶持政策，强化政府的公共服务职能，使农村教育成为国家财政向农村提供公共服务的重要方面。同时，以政府贴息、专项资助等多种形式，鼓励社会资金向农村流动，逐步建立多元化的农村教育投融资机制；其次，制定均衡教育资源配置的地方相关制度和政策。从各级各类学校的设置、师资配备等各方面谋求城乡教育特别是义务教育学校间的均衡发展，保证农村教育的办学条件和城乡教育资源的合理流动；第三，强化教育督导与评估。加强对城乡教育均衡发展状况的督导与评估，把城乡教育特别是义务教育、职业教育和农民工教育培训情况作为督导评估政府工作的主要内容之一。同时，变城乡教育发展以升学为导向的单一评价方式为多样化的评价方式，创造适合学生发展的教育机会和条件，使教育发展切实转变到为统筹城乡经济和社会发展培养多样化的人才上来。

  从世界各国的教育发展经验看，教育立法是促进教育均衡发展的制度保证。对教育政策来说，最重要的，还是要上升到法律层面，以法律的形式建立和完善均衡化的城乡教育发展体系，以法律的力量来保证城乡教育的均衡发展。

 

[1] 于建福.教育均衡发展—种有待普遍确立的教育理念[J] .教育研究, 2002 , (2)

[2] 江玉娥.林国兵.农村中小学辍学问题现状及对策[J].现代教育科学，2007，（4）

[3] 苟人民.高考公平的实证考察及认识[N].《中国教育报》，2006-5-24（5）

[4] 吕庆春.伍爱华.社会转型期教育的阻隔倾斜、缺失与对策—基于城乡“二元”结构体制的视角[J]. 辽宁教育研究，2007，（4）

[5] 教育部师范司司长管培俊谈我国教师队伍发展现状http://211.151.94.131/xwzx/gnjy/bwxx/t20070911_111763.htm 20080509，2008-5-18

[6] 王本陆.消除双轨制:我国农村教育改革的伦理诉求[J] .北京师范大学学报（社会科学版），2004，（5）

[7] 王元京.建立城乡统筹教育发展长效机制的思考[J] .中国教育学刊，2006，（3）

[8] 彭智勇.加快城乡统筹 共享和谐教育[N] .《光明日报》，2007-6-27（11）

 

作者简介：

屠火明（1963—），男，成都大学党委书记；成都大学城乡协调发展研究中心 教授

屈  陆（1970—），男，成都大学城乡协调发展研究中心 讲师 硕士

有祥君（1975—），男，电子科技大学 讲师 西南财经大学经济学院博士生

 

(Research Center of Coordinated Development of the Urban-Rural Areas, Chengdu University, Sichuan Chengdu 610106, China)

Abstract: the view of  urban and rural education integration emphasizes on considering our country's education development from the comprehensive relationship of the two areas, i.e. integrating urban and rural education into a unified education development system, gradually eliminating the development gap between urban and rural areas, improving the modernized quality of all the people in these two areas, realizing the sound transference of rural labors. There is the problem of unbalanced development in our country's urban and rural education, which is mainly exemplified in the differences of their educational opportunities, resources allocation and systems. To achieve this goal, we must insist on the common development of education in these two areas, allocate educational resources reasonably, and adjust our educational policies, and try to realize educational fairness.

Key words:  the view of urban and rural education integration  Balanced Development of Education  problems  countermeasures