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政府与法治
作者:钱颖一    发布:2008-08-26    阅读:2934次   
    “政府与法治”是“市场与法治”的延伸。政府可以说是市场与法治相互关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻,深入地在理论上探讨法治、市场、政府这三者之间的关系,推动政府角色在市场和法治的背景下的转变,不仅是学者关心的问题,也是中国面临的现实问题。

    市场经济有好坏之分

  “好的市场经济和坏的市场经济”这一概念在2000年初提出是缘于我国当时的环境转变。自20世纪70年代末的改革开放一直到90年代初,理论界的注意力集中在计划与市场之争,因为这是在当时经济现实中的主要矛盾。因此,那时候要论证的是为什么市场经济比计划经济在整体上具有优势。当时比较经济学所比较的主要是计划与市场这两种经济体制的优劣。

  90年代情况发生了变化。计划经济在全世界的范围内基本结束。苏联东欧各国全面向市场经济转轨,中国也在1992年10月正式确定要建立“社会主义市场经济”。但是在90年代,人们对市场经济的认知还是比较含混的。对于经济中出现的问题,当时流行的是归结到改革不彻底,市场经济体制不完善。事实上,这样的说法回避了较深一层的理论问题和现实问题。如果看一看世界范围内的市场经济,就会发现市场经济有好坏之分,虽然好的市场经济表明了市场经济体制的优越性,但有许多市场经济搞得并不好。因此,我们不能仅仅停留在改革不彻底这个层次上了,需要进一步来研究不同市场经济的差别。这时候比较经济学所比较的对象是不同类型的市场经济的优劣。

  人们对“好的市场经济和坏的市场经济”这一概念没有争议,而且都希望建立一个好的市场经济。但是究竟哪些因素决定好的市场经济和坏的市场经济呢?经典的经济增长模型预测穷国的增长速度会高于富国,最终所有国家的收入水平会趋同。但事实并非如此。经济增长的源泉,可以分为两个层次。根据新古典的增长理论,经济增长的直接源泉是资本和劳动的投入以及“其他因素”,后者包括技术进步。最初的有关增长的经验实证研究都是把经济增长率对资本增长率和劳动增长率做回归,其中的“剩余”便归功于技术进步。这是我们认识经济增长的有用的第一个层次。但它没有回答深一层的问题,比如什么因素决定资本和劳动的投入以及技术进步?除了技术进步还有什么因素包含在“其他因素”中?经济学家现在把潜在决定经济增长的第二层次的因素概括为三类:地理、开放和制度。

  第一,地理因素。一个国家或地区的地理位置会影响它的经济发展。纬度决定气候,气候又影响生产环境和人的生产力;地理条件决定资源储备;地理位置(离出海口的距离)还决定运输成本。因此,地理与经济发展有密切关系。地理因素在很大程度上是人无法改变的,但也不完全如此,比如国家疆界的变动会改变是否有出海口的状况,又比如技术进步会改变气候对经济发展的影响力,像空调的发明就极大地提高了热带地区的人的生产力。

  第二,开放因素。国际贸易和投资与经济发展有关系,开放不仅使现有资源得到有效配置,而且促进新思想的交流,引入新产品和竞争。开放既与政府的政策有关,也与地理有关。开放的实际效果又受到国内制度的制约。比如同样实行开放政策的国家,有的就能吸引外资,有的就不能,其原因在很大程度上是国内的制度环境的不同。

  第三,制度因素。广义的制度包括正式的和非正式的规则,这些规则约束人的行为,决定人的激励,影响资源配置的效率,从而与经济发展相关。制度与地理和开放也都有关联。比如,当地理环境使经济回报较高时,一个有利经济发展的制度就更可能建立;而开放使得制度变化更有可能朝国际通行的方向发展。虽然制度不是决定经济发展的唯一因素,但是,它是一个非常重要的因素,也是分析好的市场经济和坏的市场经济的焦点。

  观察政府与经济人的三种视角

  在讨论制度如何决定市场经济好与坏之前,我们首先要认识政府与经济人的行为,形象的说法就是认识“市长”与“厂长”的行为。根据观察问题的出发点不同,经济学家大致对此有三种视角。

  第一种视角的出发点是“善政府,恶经济人”。即政府的动机是秉公的,目的是为了使社会福利最大化,但经济人的动机不仅是利己的,而且为了达到利己的目的不顾他人甚至不惜损人,经济人在做决策时是机会主义的。这种视角往往对市场持怀疑态度,对政府行为却比较乐观,相信政府的行为在本质上是好的。具有这种视角的人倾向于应该如何大力发挥政府在经济中的作用。

  第二种视角的出发点是“恶政府,善经济人”。虽然经济人有利己动机,但他们的机会主义行为会被神奇的市场规范好,从而达到好的结果。政府失灵是普遍的。这种视角往往对政府行为很悲观,但对政府远离市场后的市场很乐观。持这种视角的人通常坚持政府撤出后市场会自然地进入美好状态。

  第三种视角的出发点是“恶政府,恶经济人”。即政府的行为和经济人的行为本质上都可以是机会主义的。因此,如果没有某种约束,政府的行为会是恶行为,同样,经济人的行为也会是恶行为。政府和经济人的行为会表现为善的行为,是因为受到了某种约束。在看待政府行为方面,第三种视角比第一种视角要悲观,因为它不自动假定政府是善的。在看待经济人的行为方面,第三种视角比第二种视角要悲观,因为它不自动假定抛开政府后市场自然就会进入美好状态。

  与现实相对照,第一种视角对政府的动机和行为的假设在很多情况下显得过于乐观了。这种视角较难解释大量存在的政府失灵的现实。第二种视角虽然对市场的信任在很多情况下是正确的,但它没有追究市场之所以运行的原因,也就较难解释为什么市场在另一些情况下运作不好。第三种视角更为接近现实。如果说政府表现出为人民,我们要理解其中的条件。如果说市场会规范经济人的行为,我们也要理解其中的条件。

  制度所要解决的市场经济的两大问题

  根据第三种视角来分析,政府的行为和经济人的行为从本质上来说都可以是利己的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为,才能使他们的行为达到好的结果。

  市场经济的基础是分散决策,经济人根据自己掌握的信息,为了自己的利益作出决策。把个人的自利行为化为共同的社会福利,并不是显而易见和自然形成的。亚当·斯密把市场形容为一只“看不见的手”,指的是市场可以把个人的自利行为化为共同的社会福利的奇妙结果。当我们进一步研究时,就发现市场并不是总能实现这一结果的。实现市场的“看不见的手”的效果需要条件。用第三种视角,可以分析出市场这只“看不见的手”的形成条件。

  首先,经济人的天性是机会主义的:只要有可能,总想扩大自己的利益,即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚,抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚,守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗?不一定,因为竞争可以提高福利,也可以减少福利,后者就是经济学家描述的“寻租”现象。

  因此,为了实现市场的“看不见的手”的功能,市场经济需要解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容:产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些,经济人的行为不受约束,市场就是无秩序的,经济人的为自己利益的努力将互相伤害,而不是互相有利。

  由谁来约束经济人?一种可能是经济人自己,经济人为了自己的利益也许会遵守秩序,比如他在乎自己的“声誉”,如果短期的利益小于长期带来的损失,经济人基于声誉的考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式的习俗,比如“诚信”。在现代市场经济中,虽然个人声誉和社会诚信起很大作用,但它们对维持大量的、复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者。这个第三者便是政府。为了维持市场秩序,引入政府是必然的。

  人们习惯对政府的“守夜人”职责轻描淡写,实际上,政府要做到使市场有秩序是非常不容易的。它要保护产权不受强势的侵害;还要保障合同的公正地实施;还要做适当监管,保障竞争的秩序。经济史学家认为,历史上大多数国家——今天还有许多国家的政府完成不了守夜人应该完成的任务,为此,经济付出了沉重的代价。因此,并不是把政府推到一边,市场经济就自然是好经济了。经济人,如果没有制度的约束,都是机会主义者。并不是企业家天生就是伟大和高尚的,企业家只有在一系列制度的约束下,才能使得他们的行为在自己利益的驱动下,客观上却是对社会负责任的。

  但是,引进一个强大的政府马上引入另一个问题:当这个政府用它的权力去保护产权,实施合同,并做有利于市场的监管时,这个政府也可以用它的权力破坏产权,不公正地实施合同,做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。一是政府的垄断性强制权力。本来,赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本,但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。第二,政府并不是由一个人组成的,而是一个庞大的组织,即使有些官员是为了公共利益的,却不能保证所有官员都这样。

  因此,为了实现市场的“看不见的手”的功能,市场经济必须解决的另一大问题是政府必须被约束。如果政府不受到约束,它就容易用自己的权力换取利益,它所做的事情就会对社会不利。通过制度的方式来约束政府,是现代社会的创新。解决这两大问题是不容易的,它往往反映了两难。

  法治造就有限政府与有效政府

  什么制度可以较好地解决这一两难问题呢?既约束经济人,又发挥政府的作用,但同时又约束政府呢?没有完美的制度,但目前人类发明的最好的制度叫做法治。从历史上看,这是英国的制度创新,对全世界做的贡献。从1215年的自由大宪章起,经过四百多年,中间有很多反复,最终法治的框架基本形成。所谓法治,就是经济人和政府都置身于法治的框架之下,都受到法律的约束。法律通过政府保护产权,实施合同,维持市场秩序,但同时法律也约束政府。法治造就一个有限与有效的政府。法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。在法治下,政府与经济是一种“保持距离型”的关系。

  目前,研究一国的法律制度对经济的影响和政府的治理结构问题是国际上比较经济学的热门题目。这与国内的研究热点的转移有所呼应。国内对企业的研究,20世纪80年代初的热点是“管理问题”。80年代末开始转为“产权问题”,到了90年代又进一步为“体制问题”,现在又上升为“法律问题”。这说明问题在深入。过去,正确处理政府与企业的关系总是处于两难,不是政府对企业干预太多,就是企业没有约束。在法律和法治的框架下来讨论问题,就有新思路,那就是一个有限和有效政府作为不偏向的第三方发挥支持市场的作用,这是实现政府职能转变的关键所在。

  法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围,建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式,政府受到约束。当然,法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。民主的基本原则是49%的人服从51%的人。因此民主本身不能防止5l%的人要求平调49%的人的财产,它可能是会破坏产权的。这就是为什么哈耶克非常强调法治,他认为单纯的民主原则,即多数人原则,是会侵害产权的。法治确定什么东西是不能用民主过程来做,这是很重要的。比如公司治理结构中法律要保护小股东的利益,就是说即使是多数人也不能侵犯少数人的利益。所谓保护小股东,就是保护弱势者的权利。法治的重要内容之一是保护弱势群体免受强势群体的侵犯。因此,民主需要同法治结合在一起,对产权的保护和对经济的发展才有效。

  在三种约束政府的机制——法治、公民社会和民主中,我们特别强调法治建设,并不是否认公民社会和民主的作用,而是指出制度建设中的一种适当顺序。在我国目前的经济发展阶段,法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好的市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的方式。

  违背有限政府的两类情况

  法治下的政府是有限政府,法治的一个重要的作用是约束政府。为什么要把约束政府放在首要位置,这跟我国的历史和现状有关。因为我们的历史是从计划经济走过来的,我们的现状是一个发展中的国家。在职能和体制上来讲,政府习惯的是无所不包,而且我们的历史上又没有有限政府的概念,没有政府行为要受到约束的概念,所以约束政府应该作为法治建设的重点。在现实中,违背法治的突出表现正是法治没能约束政府,即政府没有能成为真正的有限政府。这里有两类情况,需要分别讨论。

  第一类情况是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多。有法律的国家并不一定是法治国家,立法多并不意味着是法治国家。事实证明,众多的限制经济人活动的法律,往往是造成了很多坏的市场经济的主要原因。以法律的形式约束、窒息经济的发展,是坏的市场经济的一大原因。在其他的发展中国家,早已发生了这种情况,非常值得我们借鉴和警惕,比如所谓的“拉美病”和“印度病”。同中国相比,拉美各国和印度不能不说是法律“健全”,但是我们不认为它们是法治国家。有法律的国家不等于法治国家,关键是看法律是否有利于经济发展。现在我国的情况是,一些政府部门学会了以法律或法规作为自己的工具来捆绑别人,规制别人,把别人捆绑起来,自己的权力就大了。以法律为工具来扩大政府的权力,符合以前的惯性,又是与现在一些政府部门的利益相一致,因此是非常值得警惕的倾向。

  第二类情况是限制政府任意权力的法律太少。在计划经济时代,政府说什么就是什么,政府的任意权力是无限的。现在虽然强调法治了,但是限制政府任意权力的法律还远远不够。政府的任意权力反映在各个方面。比如企业建起来以后,各种骚扰、摊派、赞助等就蜂拥而至,没有法律约束政府的这些权力。又比如执法是运动式的,像查偷税漏税,是搞运动式的,没有法律程序约束这种执法。再以2002年底中国电信调价为例。先是突然调高海外接入价格,然后迫于压力又调低价格。它说明政府监管部门的电信定价没有程序上的约束,政府任意权过大,想干嘛就干嘛。实际上的结果是政府的监管部门被电信公司“俘获”,企业的目标成为了政府的目标,又没有法律约束政府的任意权力,结果政府的调价决定造成了市场的无序。

  政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变,非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境,就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格,调整时就需要举行听证会,就会有公众的声音,并不仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制,政府做事的时候必须遵循一定的规则,不能随便行事。但是,目前我国限制政府任意权力的法律欠缺,比如,迄今为止尚未出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》。因此,调查程序、听证程序和决策程序都无法可依。

  这两类情况,一个是政府给经济人加过多的约束,一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现,不利于好的市场经济的形成。将这两类问题区分开来是有意义的,因为它们的表现形式不一样。但是都反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少,因此,就有一种自然倾向,似乎法律越多越好。事实上,这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多国家市场经济发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险,从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。

  法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面,虽然表现形式不同,但是都反映了同一种根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具,即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的。因此,只有彻底改变法律的政府工具论的观念,才能使政府成为真正的有限政府,才能建成真正的法治。

  有效政府与政府监管

  在法治国家,政府的行为受到法律的约束。在此条件下,政府如何成为有效政府,是能否建立一个好的市场经济的重要因素。

  产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外,对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”,则有不同声音。“Regulation”这个词中文有多种译法——规制、监管、管制、控制、干预等等。在产品市场的场合(比如电信),常翻译成“规制”;在金融市场的场合,常用“监管”;在劳动力市场上,常用“管制”。“控制”和“干预”也是常用的翻译。

  对要不要监管这一问题,三种观察政府和经济人的视角有三种不同的回答和建议。依照“善政府,恶经济人”的视角,对市场中的经济人的行为政府要大力监管,监管会提高社会福利。而具有“恶政府,善经济人”视角的人则持相对立的看法,认为政府监管是为了制造障碍以便向经济人索取好处,即“寻租”的表现。出于自利而非为公的动机,政府总是倾向于过度监管。但实际结果却是无效监管,政府被监管者“俘获”,并不是提高社会福利。相反,没有政府出面约束,市场自然会令经济人自己做到行为规范。因此,他们的建议通常都是政府监管越少越好,甚至不要监管。

  第三种视角“恶政府,恶经济人”认为,有些时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如,在产品市场中,维持竞争秩序和保护消费者权益需要对生产者有所约束。在金融市场上,保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。在这种情形下政府监管有潜在的收益。在这一点上,第三种视角与第一种视角有相同之处。另一方面,第三种视角与第二种视角也有共同之处,那就是对政府行为出发点的怀疑。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此具有这种视角的人并不建议监管越多越好,主张具体情况区别对待。只有当监管的成本小于监管的收益时,监管才有意义。因此,对政府要有约束,有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。

  第一和第二种视角的共同性是不区别市场和情况,一概提倡大力加强监管或削弱监管。第三种视角则不同,主张适当监管,而监管内容在不同市场针对不同问题。在产品市场上,监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序,比如在电信、航空等产业。起初,人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规制”的说法上有一个转变,因为规制很容易让人误解为干预,而且这样的说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法,更多强调的是促进市场竞争。

  金融市场的监管情况又不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构(后者包括银行、基金、券商、保险公司)的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非有其他的制约,不然都这样,全世界都一样。对金融市场的经验研究表明,在没有政府监管的情况下,金融市场的发展并不成功。

  在现实中,政府监管在任何国家都不是或者是零或者是一。即使在发达国家,在两者之间也在不断作出微调,“钟摆”在一个时期向加强监管摆动,另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代,钟摆向放松监管的方向摆动,这是因为70年代的政府管制过头了,压抑了经济的发展。进入21世纪后,钟摆又有点往回摆了,原因在于发现了一系列的问题,包括公司治理结构的问题,会计问题,电力市场问题,等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后市场就可以自动解决问题,一个有效且有限的政府在此至关重要。