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放宽准入以释放内需潜力
作者:刘世锦    发布:2008-12-08    阅读:3752次   
    政府投资带动社会投资,既扩大内需,也有助于提高效率
 
    这次中央出台的扩大内需十项措施,重点包括基础设施建设、改善民生的公用事业发展、促进自主创新和结构调整、加快灾后重建等,从行业角度看,主要涉及基础产业和服务业。与此同时,强调以中央投资带动地方和社会投资。从过去的历史经验看,中央投资与地方、社会投资的比例大体上是1:3。年内中央投资1000亿,加上提前安排的灾后重建投资200亿,将带动4000亿左右的地方和社会投资。今后两年增加的4万亿投资,也需要上万亿的中央投资。如何以一定数量的中央投资吸引尽可能多的地方投资,特别是社会投资,而且这些投资有效率,对长期发展有重要意义,是此次扩大内需中的一个基本问题。这样,进一步放宽准入,尤其是在基础产业和服务业领域放宽准入,就成为很有现实意义的一个紧迫问题。
    当经济进入下行阶段,预期悲观,前景很不确定时,即使货币政策放松,作用也相当有限。面对经营状况变差的企业,银行的风险控制事实上更为严格。企业看不准盈利前景,也不愿意多贷款,以免将来日子更不好过。相比而言,以扩大支出为特征的积极财政政策可以快速、直接地增加需求,可以有效防止短期内经济下滑过快。政府财政投资更多地考虑“外部性”问题,着眼于全局和长期利益,可以不以短期明确的投资回报为依据。这一点与社会资本的商业性投资有重要区别。即便如此,政府投资的“有效性”仍然是一个重要问题,努力提高政府投资效率仍然一个应当且必须追求的目标(至少在“社会效益”上应当提出这样的要求,大量投资在“经济效益”和具体项目收益上也是可考核的)。通常社会资本是以追求“直接经济效益”为目的,如果能以较少的政府投资与较多的社会资本构成 “投资组合”,则总体的投资效益可望比没有社会资本加入或加入较少时要好。其中可以有多种组合,既可以是政府投资拉动社会投资,也可以是政府投资“搭便车”,借用社会资本的机制以提高效率。所以,当我们说到以政府投资带动社会投资时,当有两层含义,一是政府投资吸引社会投资,使内需较多得以“扩大”;二是借助社会资本的加入提高政府投资和整体投资的效率。
 
    放宽准入不仅是对民营资本,也包括“行业外”的国有资
    改革开放三十年来的一条重要经验,就是市场开放、充分竞争有效推动了产业进步。大量事实证明,发展快、竞争力强的产业,基本上都是开放度高、竞争充分展开的产业;反之,发展慢、竞争力弱的产业,大都与行政性垄断有关。基础产业和服务业有发展、有进步,但在不少领域滞后,大家不满意,一个重要原因是市场开放不够,竞争不足。在此次扩大内需中,通过放宽准入,鼓励竞争,破除或减少垄断,在基础产业和服务业就可以释放出可观的增长潜力。
    这方面的典型例子是铁路建设。经过多年发展,中国几乎所有产品都供求平衡或供过于求,但铁路是一个例外。每当节假日时,火车站排队买票、票贩子倒票的情景又使人们的记忆回到30年前。客观地说,铁路部门这些年也付出了很大努力,几次大提速,运输技术跨越式发展,铁路运输密度达到世界先进水平,如此等等,成就不少,但仍不能满足经济发展和人民出行的需求。现在修铁路所需要的沙石、水泥、钢材、设备、人才、技术、资金,那样都不缺,为什么供给上不去?确实值得深思。形成对比的是中国高速公路建设。在过去的20年间,高速公路从无到有,发展到目前的5万多公里。原因是调动了中央、地方、社会投资者几个积极性,并形成了有吸引力的投资回报机制。民航运输也大体如此。如果只有交通和民航主管部门一家来搞,高速公路和民航运输的情况大概不会比铁路好多少。这次铁路部门提出了大规模的投资计划,也在积极与地方政府合作,通过上市公司吸引社会资金,如果在放宽准入上多想一些办法,机制再灵活一些,中国铁路一定会迎来新的大发展时期,扔掉长期“短缺”的帽子。
    由此引出的一个观点是,放宽准入,不仅是对民间资本而言,也是对“行业外”的资本,其中也包括国有资本而言的。在某些特定行业,不搞独家垄断,多几家国有资本,有一点竞争,活力就会增加。一些年来,随着技术和制度进步,原来认为属于自然垄断的环节和领域,可竞争性也大大增加了,如广播通讯领域“三网合一”后,依托不同技术路线的信息产品可以进入同一家庭相互竞争。即使在仍属自然垄断的领域,在进入环节进行特许经营权的竞争也相当有效,门口有一个潜在的替代者,里面在位的经营者就不大敢怠慢。
    除了上面提到的几个交通运输行业外,石油、电力、通讯、邮政、城市基础设施建设等基础产业,文化、教育、医疗卫生、金融等服务业,都有不同程度放宽准入、拉动需求的空间。              
 
    加快要素价格改革,鼓励“公私合作”
 
    放宽准入是市场竞争的必要条件,但不意味着必然会有充分竞争。另一个重要条件是价格要有足够的灵活性,真实反映市场供求状况,能放开的要放开,不能放开的(如垄断定价或公用事业产品定价)则应与资源稀缺程度和供求状况保持必要关联。前面提到的铁路部门也曾试图吸引社会投资,但运输价格动不了,加上其他行业管制,无法形成可预期的盈利模式,对外部投资者缺少吸引力,局面难以打开。放宽准入与必要的价格改革相配套,吸引社会投资、拉动内需方能明显见效。
    经济回调为部分要素价格特别是能源价格改革提供了重要机遇。国际原油价格从7月份的每桶147美元跌至近日的50美元以下。中长期看,一旦国际经济走稳并回升,包括原油在内的能源价格再次上升将不可避免。目前是国内成品油价税改革难得的“时间之窗”。僵持已久的煤电价格关系也到了理顺的有利时机。通常所说的“抓住机遇”在能源价格改革上已经有了具体、确定的含义。这方面改革取得突破性进展,对建设资源节约型、环境友好型社会有基础性意义,在拉动社会投资上也将有增大投资规模、提高投资效率双重作用。
    PPP(Public-Private Partnerships),即公私合作模式或伙伴关系,是国际上在基础设施建设领域日益增多采用的一种方式。欧盟委员会对其的解释是“公共机构和商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、更新、管理与维护或服务提供而进行的合作形式”。伦敦地铁是采用PPP模式的典型案例。地铁的融资、建设、运营、维护等业务,都通过特许经营权分包等机制分配到各种商业性专业机构,机构之间分工很细,合约设计和执行有很多创新。其结果是政府财政支出显著降低,公共服务的质量和效率得到改善。香港地铁也发展出“地铁+物业”的建设和运营模式。此次扩大内需,城市轨道交通是一个热点。经验表明,地铁本身是难以直接盈利的(香港地铁是一个例外),地方政府的财务压力不仅来自地铁建设过程,更多地来自建成后的运营过程。如何学习、借鉴PPP模式,使更多的社会资金和专业机构加入进来,减轻政府在轨道交通建设和运营中的财务负担,提高资金使用效率,是值得关注和重视的一个问题。在其他基础设施和公共服务领域,这一模式也将会有所作为。
    中国正处在一个特定的发展阶段:在需求方面,还有很多事情要做,如农民进城,盖房子,买汽车,修公路、铁路、机场、轨道交通,产业升级,等等;在供给方面,资金充裕,一定意义上说存在过剩,搞建设所需的各种物资供给充足,生产规模庞大,人才和技术有一定储备,制度和政策环境不断改善。关键是如何将需求与供给有效地连结起来。在这一点上,中国与发达经济体和尚未进入快速增长期的欠发达国家都是有区别的。在发达经济体,现有技术可能性范围内能做的事情基本上做完了,很难找到大的新增长点;而在尚未进入快速增长期的欠发达国家,虽然要做的事情很多,但供给方面的要素条件还有系统形成。中国的独到优势在于,它正处于有事情可做、同时也能力做事的阶段。金融风暴冲击下中国难以独善其身,但完全有可能走出相对独立的发展路径。
(作者工作单位:国务院发展研究中心)