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从利改税到收租交利--国企改革进一步分析
演讲者:张曙光    时间:2008-05-08    阅读:669次   
 
先收租,再分利,收租和减税并行
——国企改革的进一步分析
(长安讲坛 总第134期)
张曙光
论坛成员、北京天则经济研究所学术委员会主席
    大家上午好,非常高兴能够来新浪长安论坛,和大家一起讨论今天这个话题,从利改税到收租交利,有关国有经济进一步改革的一些讨论。
    首先,我想讲一下今天为什么要讨论这个题目?它和我们当前的关注的问题有些什么关系?一个问题是,今年是改革开放30年,大家都在回顾30年改革开放的经验和教训。我们30年确实取得了很大的成绩,在中国的市场化有了很大的发展,现在产品市场已经基本形成,产品价格已经放开。但是我们的要素市场到现在仍然没有形成,而且很多要素的价格仍然受到政府的管制。那么这个问题的要害在什么地方呢?就是今天我讲的关于租金问题。
    第二个,大家看到,去年国务院发了一个文件,就是关于建立国有资本的经营预算的一个通知。根据这个国务院的文件,财政部和国资委制定和颁发了一个中央国企资本收益上交的一个暂行办法,这个办法规定,从今年开始中央国有企业要向国家交利。这个文件我觉得有它的必要性,也反映了目前国有企业利润大幅增长的实际,被有关方面看作是国有企业进一步改革的一个文件。但是,这个文件存在着理论上的一些混淆,在实践上是不是一个前进,我觉得还值得讨论。
第三个问题,大家看到,中国制定了反垄断法,这是一个很大的前进。但是,这个反垄断法对于中国的反垄断问题,在一定程度上回避了它的要害问题。中国目前的垄断问题最根本的可以说是国家垄断,或者说是行政性的垄断,并不是一般的市场垄断。市场垄断主要发生在进入中国的某些跨国公司。行政性垄断的问题也和我今天讲的问题有关系,也和资源要素的租金问题有关系。
 
还有一个问题就是,最近的宏观经济情况确实大家都非常关注,从一季度的状况来看,出现了几个不一样的变化,比如说通货膨胀率在上升,而经济增长在下滑,与这个有关的是,出口在下滑,增长速度在放慢,而进口在加速,同时企业的利润增长在降低,而财政收入的增长在上升,还有就是在存贷款中,本币和外币的存贷款是一个反向变化,从存款来说是本币增加,外币下降,从贷款来说,是外币上升,本币下降。我觉得,这些问题确实牵扯到我们的宏观政策如何实施,一个基本的东西应该是货币政策减缩反通胀,而财政政策要保稳定,在一定程度上要进行扩张。这个政策操作也与我今天讲的问题有着密切的关系,所以我今天来讨论这样一个问题。
 
    下面就来讨论今天的问题。大家都说,咱们的国有企业改革是从放权让利开始的,这个话对不对呢?我觉得是有道理的,但是要清楚,分权化并不等于市场化,分权化也不必然导致市场化。一个很简单的道理,大家看为什么78年以前我们也曾经实施过分权,而没有导致市场经济的发展,相反导致了计划经济的强化,而1978年以后的放权让利导致了市场经济的发展。一个很重要的原因就是,不管是国家向国有企业分权,还是中央政府向地方政府分权,都是在计划经济和国有制的范围内进行的。也正因为如此,它导致了计划经济的加强,而不能引向市场经济。
    中国改革最重要的实质,实际上是打破国有经济的垄断,放松政府对非国有部门的管制,在国有经济的旁边生长出来一个强大的非国有经济,这才是中国改革的实质。其实,打破国家的垄断和放松对非国有部门的管制,实际上是一个问题的两个方面,我们现在这两个方面的问题也没有完成。正因为这个任务没有完成,所以市场化的过程也没有完成。
    就国有企业改革来说,我觉得有两个非常重要的方面,一个就是产权和治理结构改革,一个就是国家和国有企业的利益分配关系的改革。在这两个方面来看,我们30年都有很多前进,同时也存在着很多问题,有很多地方还需要进一步推进。
    从产权改革来看,我觉得它真正的突破和成绩在两个方面,一个方面,就是咱们搞的抓大放小和国有企业的民营化。改革开放初期,咱们国有企业的体制僵化,在竞争中失败,国有企业的亏损增加,负担加重,特别是在这个情况之下,那些大的国有企业相对可能还好一点,最困难的是中小型国有企业,它的竞争力更差,因而可以说更困难。而这些中小型的国有企业又是地方企业,由于这些企业的亏损,地方的负担在加重,地方为了缓解它的财政负担,于是就寻求突破。从九十年代中期开始,很多地方纷纷来实施把一部分国有企业卖掉,而最有名的就是山东的诸城,由于这些国有企业大一部分都是竞争性领域的企业,把这些国有企业卖掉以后,也就使得一部分国有经济从竞争性领域退出,也由于把一大批国有企业变成非国有企业,也使得中国市场化的基础得到了扩大,市场经济得到了发展。在这个基础之上,中央在1995年把抓大放小作为国有经济重组的战略方针确定下来,进一步推动了在全国的抓大放小和国有企业民营化的改革。
    另外一个很重要的突破就是实行股份化,股份化的问题理论上提出的很早,在实践上来看,一些外资企业,一些民营企业的股份制也不少,但是国有企业的股份制改革是在抓大放小的后期推进的。我觉得,这里所讲的股份化主要的还不是国有企业之间的互相参股,而是让民营资本和外国资本进入国有独资企业,把原来的国有独资企业变成了一种公众公司。咱们这方面的改革是从原来的制造业开始,逐渐推进到服务业领域,现在已经发展到比如金融保险这样一些领域。
    这是我们走过来的路程,也正因为把原来的国有企业变成一个公众公司,也扩大了市场经济的基础,推进了市场化的发展。当然了,这个改革的过程中间也存在一些问题,比如说,到现在国有企业的治理结构问题和政企分开的问题还没有解决,在这个过程中间也发生了一些贱卖国有企业的事情,也就是大家说的国有资产流失的问题。这些问题可能都是存在的,但是总体来看,我觉得国有企业改革的方向是正确的,成绩是明显的,如果说没有这样一系列的改革,大家可以设想,我们的市场经济能够有今天的规模吗?我们的经济发展能有今天的状况吗?人民的生活能够有今天这样的改善吗?我想恐怕是不可能的。
当然了,这些问题我觉得是需要重视的,是不是由于这样一些问题形成了我们今天看到的一些利益集团?我觉得应当把问题区分清楚,到底今天的这些问题是由于国有企业民营化过程中的问题形成的,还是由于国有企业本身的垄断造成的?到底哪一个是主要的?我觉得是值得我们思考和讨论的,因为这些问题有可能成为我们今后改革的主要问题。这是我就国有企业产权改革问题做这样一个简单的回顾。
 
    国有企业改革的第二个方面,就是国家和国有企业之间的利益分配关系,这个是和产权改革密切联系在一起的。大家知道这个问题牵扯到经济学上的三个基本的概念,一个就是租金,一个就是税收,一个就是利润。
   
    租金是资源要素的价格,税收是公共服务的报酬,利润是资本投资的收益。在国有企业里边这三个概念对应着国家的三重身份,一重身份就是国家是资源的所有者,一重身份,国家是公共管理者,第三重身份,就是国家是国有企业的资本投资者。这么三重身份对应着这样三个范畴,租金、税收、利润之和,等于企业的总收入扣除成本以后的毛收入。
所以在国有企业产权改革的背后,都是围绕着这个收入的分配进行的,就是说在企业的这些收入里边,到底国家和企业各分多少?怎么个分法?以及分的先后次序怎么样?大家可以看到,咱们的改革过程中都存在这个问题,改革初期的放权让利,一个基本的办法就是利润分成,涉及到这个问题,后来的利改税,分税制,也涉及到利和税的分合问题,暂免交利,也涉及到这个问题。现在国资委和财政部发出的这个文件,要中央国有企业上缴利润,也涉及到这个问题。所以这个问题是我们整个改革里边避免不了的问题。
    大家再看咱们原来的国有企业,改革以前国有企业的管理体制实行的是统收统支的管理办法,就是利润全部上缴,支出全部下拨,在这种情况之下,租金、税收、利润三个东西是混在一起的,煮成一锅粥,没有分开。
    到了改革以后,咱们可以看到先是放权让利,紧接着从1983年到1986年实行了两部利改税,到了1994年实行了分税制,这个结果就把利润和税收两个东西分开了。尽管我们在实行利改税和分税制的过程中,由于国有企业大量亏损,暂免交利,只交税收,表面上看似乎是利税合一,它实际上是把这两个东西分开了。为什么这么说呢?我想这里边有这么几个道理。
    第一个,就是不管是国有企业还是非国有企业,都必须向国家上缴营业税和所得税。这样就结束了原来国有企业不向国家纳税的历史。
    第二个,大家知道咱们在改革过程中间实行了一项办法,就是拨改贷。由于实行拨改贷,国家财政不像过去那样给企业投资,而是让企业到银行贷款进行投资,然后拿利润去还贷。这种用贷款和利润投资生成的资产是属于国有资产。
第三个,我想就是1994年国家在实行分税制的财政体制改革那个文件,有一个非常明确的规定,就是作为过渡措施,对于1993年以前成立的全资国有企业,暂免交利,微利企业上交的利润也不退库。这个规定不是说国有企业永远宵向国家交利润,而是暂时不上交利润。
 
    所以通过这个分析可以看到,我们现在提出来让国有企业来交利润,只是改变了1994年的管理文件暂不交利的规定,现在要重新上交利润。我觉得现在这个办法有它的道理,因为国有企业是国家投资的,也符合我们现在的实际情况,为什么呢?因为改革初期,由于体制僵化,国有企业竞争中间失败,但是由于改革的结果,由于咱们前边讲的抓大放小,国有企业民营化,股份制改造,以及随着整个经济形势的变化,国有企业从原来的亏损而变为盈利,而且近几年的盈利还增长得很快,去年增长了30%,国有企业的利润一万五千亿,今年一季度增长了16.5%,所以现在提出来交利,我觉得是有这个道理的。
    但是这个文件在一定程度上把利润和租金两个概念混在一起,正因为混淆了这样两个概念,所以它在实施上,在次序上也存在问题。所以我说这个文件在理论上是一个混淆,在实践上不见得是一个前进。为什么会得出这么一个结论来呢?我想有这么几个道理:
    关键就是这几个概念是有原则区别的,在实践上是有不同的处理办法的。大家知道租金是资金要素的价格,而不是投资资本的收益,现在要国有企业交利,实际上是在这两个概念没有分开和国有企业把租金当作利润的情况下实施的。其实,不论是国有企业还是非国有企业,只要使用国家的资源要素都得向国家缴纳租金。
    第二个问题,地租有绝对地租和级差地租之分,绝对地租完全归土地所有者,而级差地租则并不如此。比如说,修了一条公路,而这个路两旁的地价升值了,这个升值部分就是级差地租,除土地所有者以外,国家也可参与分享,咱们现在国家要对土地增值收益征税变是这个道理。
    第三个道理,就是收租的方式只能是通过税收的办法来收,而不能通过分利的办法来分。既然如此,在利润和租金没有分开的情况下,我觉得现在这个文件,实际上把这两个东西混淆起来了。也许文件的制定者会提出反驳来,说我们考虑了这个问题,所以把中央国企上缴利润的比例分为三等,垄断国企上缴10%,一般性的国有企业上缴5%,一些军工和一些科研企业暂时免上交。
    我觉得,这个说法也不能解决这个问题,因为这里边有一个很重要的区别就在于,作为资源要素的所有者国家,和作为资本投资者的国家,虽然是同一个国家,但是具有不同的身份。国资委作为国有资产的投资者,并没有赋予他作为资源要素所有者的权利和资格,所以他也没有收租的权利。而收取资源的租金是资源所有者的行为。
    我想这点恐怕不是中国的特色,而是一个普遍的原则,我们只有遵守的义务和责任,而没有违背它的权利,而且违背了这个东西必然会造成很多问题出来。不仅如此,由于目前国家的三重身份,资源所有者、公共管理者、资本投资者,这三种身份拿的东西不一样,拿的办法也不一样,公共管理者收税,资源所有者收租,资本投资者是取利,而且拿的先后次序也不一样,先拿的应该是收租,其次拿的是收税,最后才是分利。为什么呢?因为在一定程度上,租金是资源要素的价格,是成本的一个重要构成部分,只有先扣除掉,你才能收税,收完税才能分利。所以这里边你可以看到,它们的分配次序之所以不一样,是因为收租和交税是事前决定的,是没有讨价还价的余地的,不管你有没有利润,你都得交租,都得交税。而分利实际上是所有者和经营者,股东和经理讨价还价的一个结果,如果没有利润,就没有什么东西可分,也就没有分的必要。所以这些概念的差异也规定了一个实际操作上的先后次序,而我们现在的办法是没有收租,先来分利,所以,我觉得现行办法存在着很大的毛病和缺陷。
所以,我觉得国有企业上交利润的现行办法,在理论上是混淆的,在实际上可能也没有前进。如果说这就是分利,10%也是利,5%也是利,没有租金的概念,那么,即使如此,颠倒了分配次序本身就是有问题的。
 
    我觉得更重要的问题就是,国有企业的利润是怎么来的。现在国有企业的利润增长得很快,而增长最快的是国有垄断部门,从去年的情况来看,国有垄断部门的利润占到国有企业利润的绝大部分。那么垄断部门的利润是怎么来的?我觉得这是需要我们进一步讨论的。
    实际上,关于垄断部门的利润现在有两个解释,一个是一般都用现代产业经济学或者管制经济学的理论来解释的,这个解释能解释一部分中国的问题,但是不能完全解释中国的问题。为什么这么说呢?大家看下面的供求曲线图,这是经济学里边最基本的一个东西,横轴表示产量Q,同表示价格P。
图1:经济性垄断的效应

    由于垄断部门是价格的决定者,它可以把价格定在均衡价格之上。大家看图中的三角形,这是由于产量减少造成的效率损失,构成垄断的一部分社会成本。图中上半部分的方形原来是消费者剩余,现在由于价格提高以后,转换成生产者的剩余,变成垄断企业的超额利润。所以这两部分就是垄断的社会成本。这是现代产业经济学对这个问题的解释,这个问题在中国存在不存在呢?普遍存在,因为垄断部门可以定高价,很明显,为什么咱们的电信收费那么高?为什么有那些多人们说不清的套餐?就是因为电信垄断,尽管搞了一些听证会,大家要求降价,但是结果还是没有降,问题就在于他是价格的垄断制定者。
中国的问题和发达国家的状况不一样,中国的问题还有另外一个问题,就是中国还存在着大量的行政性垄断,垄断部门的垄断利润不光是由于它可以制定垄断高价,而且还有另外一个来源,就是资源要素的低价格,国家把很多资源无偿地给了这些垄断部门。我们再看另一个图。
图2:行政性垄断的效应


    这是很重要的一个问题,我刚才开始讲的,说我们改革到了现在,产品价格形成了,要素市场没有形成,资源要素价格是管制的,那么这个问题就出现了,另一条供给曲线就说明了这个问题。大家看,产量扩大了,但是由于资源要素低价,它的成本降低了,下面的长方形代表了垄断部门的新的垄断利润。这部分垄断利润是国家白白送给垄断部门的。这个问题现代产业经济学根本没有讨论,因为发达市场国家的要素市场是一个竞争性市场和供求均衡价格,不存在我们的市场管制和价格管制。
    所以中国垄断部门垄断利润的第二个来源,就是奖状要素低价产生的租金,这是我今天讲这个问题的关键。我可以给大家提供几个数据大家分析这个问题,因为咱们的资源要素是低价格,租金国家没有拿,现在全国农垦系统有2000多个国营农场,占地面积是5.88亿亩,全国的大中型国有矿山企业占地是0.113亿亩,这些土地均没有向国家交地租。还有,咱们的矿产资源是属于国家的,咱们的矿产资源法里边居然连租金这个概念都没有,国家把这些资源授予国有垄断企业,而只象征性地收取非常少的资源税或者资源的使用费,收多少呢?大概在1998年以前每一吨矿产资源收8到24块钱,到了98年以后提高到30块钱。你想想,30块钱一吨矿石,各种各样的矿,包括煤炭、石油、铁矿石、有色金属。到了2006年,因为石油价格涨得很快,所以国家对石油企业收取特别收益金,每桶40美元以上的部分征收20%到40%,还有很多资源,你比如说广播电视、通信频道,基本上是无偿使用的。
正因为资源要素的租金没有收取,留在了企业,所以就大大低估了垄断部门的成本,扩大了垄断部门的利润。总体来看,垄断部门国有企业的高额利润是由两个部分构成的,一个是垄断高价的超额利润,一个是资源要素低价的垄断租金,这才是中国问题特殊的地方。有人做了一个估计,测算了一下,如果把国有农场和国有大中型矿山企业占用的土地租金,加上煤炭、石油的资源租金,是多少呢?是3796亿。如果再把电视、通信频道的资源、人文资源、其他的矿产资源和城市的土地资源全部加起来,估计租金上万亿,这是多么大的一笔财富和收入。
 
    所以大家可以看到,既然租金这么多,我们现在不去收租,而是用交利来代替收租,掩盖咱们现在行政性垄断的实质,所以我觉得这个文件是有问题的。问题就在于这样一个结果有两个非常荒唐的现象出来,一个现象是什么呢?由于混淆了利润和租金,所以这些垄断部门就把全体人民的租金变成了自己企业的利润,似乎这国有垄断企业的利润多,是由于他的经营者能力强,经营得好。这就为国有垄断企业的经营者侵吞国家和全体人民的资产打开了方便之门。咱们可以看到,好多国有垄断部门的经营者,一年的收入有的是几百万,几千万,哪儿来的?不是他们经营得好,利润多,而是把一部分租金变成了他的利润,所以他才分得了那么多。所以这个问题是一个非常重要的问题。
    第二个问题,我觉得也是一个很重要的问题,由于这些国有垄断部门侵吞了大量的资源要素租金,所以咱们租金养肥了一个既得利益集团,这些利益集团的形成就为我们进一步改革的巨大障碍,因为现在要收租,就必然和这些人的利益发生冲突。不仅如此,利益集团坐大以后,还会对国家进行要挟。你看一看,前一段发生油荒时两大垄断集团的行为,现在是这个样,以后的情况可想而知。我想这个问题是一个非常明显的事情。
    所以今天讨论这个问题涉及到中国的进一步改革,涉及到我们如何能够打破这些行政性垄断的问题。我想还有一个很重要的问题是需要讨论的,就是刚才我们说租金那么大,国家收租会增加国家的收入,现在国家的税收增长很快,去年是51000亿,今年一季度增长了33%,再加上收租,国家的钱越来越多了,而国家掌握的资源多了,虽然国家政府的日子好过,但是对于中国来说,我看不是好事。因为政府的钱多了,会出现另外一个问题,就是这个花钱的效率会更低,不仅花钱的效率更低,而且咱们可以看到,改革的推进往往是在日子过不下去的时候,而又没有力量来解决这个问题。
    现在政府的钱很多,经济增长的很快,财政收入增长的很快,另一方面,钱多,哪儿有问题给你点儿钱就解决了,不一定要去改革现在的不合理的制度。所以政府的资源多了,市场的分配资源就少了,对于市场化是没有好处的。所以这里我想提出另一个重要的问题,就是先收租,后交利,收租和减税并行。这是一个非常重要的改革方向和政策矫正的目标。为什么这么说?
大家知道,收租主要是从国有垄断部门收,因为它占用着大量的资源要素,而减税是对于整个社会来实施的。这样做调整的利益关系不一样,对整个来说,它的作用也不一样。你想一想,我们目前的经济情况是通货膨胀上升,经济增长下滑,那是需要财政上采取一定的扩张办法,增加转移支付,实行减税政策。当然减税可以从多方面去操作,比如说个人所得税,咱们搞了几次,今年从1600提到2000,为什么不能提到3000、5000呢?再比如说刚才有人问我利息税,你现在实际利率都是负值的,你还要收利息税,这有合理性吗?可以设想,如果光叫国家减税,可能很难,政府是收钱容易,但是让他掏钱是比较困难的。为什么咱们的房地产叫了这么多年,宏观调控了这么多年,房价并没有出现下滑的状况?就是因为很多政府要从房地产那里收钱,而让他掏钱去搞廉租房,这是很难的。
 
    正因为如此,咱们得找到另外一个途径,政府从收租中增加收入,然后再减税,所以收租给减税提供了一个很重要的条件,所以收租和减税并行。我觉得,这个政策配合不光是一个利益关系的调整,而且是宏观政策上的一个很好的配合。如果这样,咱们从垄断部门收了租,抑制了垄断部门进一步的发展,同时又使得整个社会受益。你可以看到,其实美国的几次经济繁荣都同减税有关,咱们的状况大家也可以看到,你两税合一是减税,咱们经过几年的讨论最后总算解决了,咱们的增值税并轨转型,也是减税,如果这个转型能够实施,对于企业来说是一个很重要的激励。
所以我觉得首先收租,再分利,然后把收租和减税能够同时来实施,这对于中国今后的发展会在各个方面开辟出一个新的前景。
好,我想就这个问题讲这么多,谢谢大家。