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建立现代农村金融制度*
作者:吴晓灵    发布:2008-12-23    阅读:9397次   
    当前我们的国家正处在经济转型的关键时期。在世界经济危机和经济下滑的形势下,中国着力于推进农村的改革和农村的建设,对于中国经济的转型和经济的可持续发展是非常关键的一个问题。我借此机会讲讲中国农村现代金融制度建设的问题。
    党的十七届三中全会提到要进一步推进农村的改革和新农村的建设,要加强制度性建设。具体提出了六个方面的制度性建设:一是稳定和完善农村的基本经营制度;二是健全严格规范的农村土地制度;三是完善农业支持保护制度;四是建立现代农村金融制度;五是建立促进城乡经济社会发展一体化的制度;六是健全农村民主管理制度。
    现代农村金融制度是农村发展的六项基本性制度之一。在这个问题上,我们有义不容辞的责任。作为金融教育基金会来说,我们也应该通过金融教育来促推这个制度的建设和完善。下面我就现代农村金融制度谈谈个人的观点。
   
     一、农村金融体系的总体要求
    十七届三中全会对农村的金融体系建设提出总的要求,就是要建立商业性金融、合作性金融与政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的金融体系。商业性、合作性和政策性金融我们过去都提过。只是对资本充足、功能健全、服务完善、运行安全提出了一定的要求。要想完善这个体系,有必要统一对商业性金融、合作性金融与政策性金融的认识。这个非常重要。因为很多同志对这个问题并没有一致的认识,在政策制定时会有些争论。
 
    二、统一对商业性金融、合作性金融与政策性金融的认识
    1、三类金融的共同点
    三类金融的共同点是,要做到财务上可持续,要完善治理结构,要控制风险。
    首先,不管是商业金融、合作金融,还是政策金融,财务上的可持续是必然的。财务上的可持续就是意味着你可持续发展,能够不亏损。如果是一个亏损的机构,亏到了一定程度,这个机构就不可能存在了。其次,要保证财务上的可持续,保证安全经营就必须有一个适当的治理结构。最后,在治理结构当中,核心点就是控制风险,各种治理结构设计、激励机制、惩罚机制都要围绕风险控制。金融业就是经营风险的行业,没有风险是不可能的,因此控制风险是金融业的核心。
    2、三类金融的不同点
    三类金融机构有几点不同。
    (1)追求的目标不同。商业金融追求的目标是在安全的前提下,实现股东利益的最大化,以追求利润为目标。但是前提条件是要安全的,如果没有安全,就没有最后的利润。而且金融业是一个外部性很强的行业,涉及到社会公众的利益,其安全格外重要。这就是为什么要对金融业加强监管的原因。
    政策金融的目标是在损失可控的前提下实现政策目标。既然叫做政策金融,目标就是实现国家所制定的政策。为什么国家要制定一个政策?就是因为在这个框架中商业利益是永远不可能得到满足的,会出现一定的亏损。因而国家要用公共财政对进行他一定的补贴,当然这个补贴是有限的。
    合作金融的核心是相互帮助,追求优质的服务。合作金融不以盈利为目标,但是必须要有盈利。有盈利目的不是了让大家更多地分红,而是为了有更大的抗风险能力。因此,合作金融,首先要覆盖成本,其次要有积累,有积累才能够增加抗风险的能力。这一切都是为了合作人群当中寻求最优质的服务。
    (2)风险分担的方式不同。商业金融覆盖风险的方式主要是利率覆盖风险。风险拨备是股东未分配权益,在进行经营的过程当中靠什么东西把风险给覆盖掉?就是利率。利率是怎样计算出来呢?最简单的就是:资金成本+管理成本+可预见的损失或者不可预见的损失+适度的利润,这四个部分构成了商业利率。商业利率有很复杂的计算公式,但是最简单的原理就是这四个部分。为了覆盖风险,对潜在风险要有风险拔备,这个风险拨备可列为附属资本,风险拨备是股东的未分配权益,要量化到各个股东身上。
政策金融的风险分担主要是由政府出资承担部分或全部的风险。可以由专设机构承担金融业务,也可以补偿率招标后确定承办机构。也就是说可以由专门的承办机构开展政策业务,也可以一项业务由各类机构来做,但是对这个业务给予特定补贴。比如,助学贷款搞风险补偿率的招标。再比如,普惠类政策引导金融机构从事政策性金融业务,我们要扶持农业,农业是弱质行业,它的比较利益低于其他行业,政府可以实行一定量的投入,给予税收优惠或其他奖励等等。
    合作金融就是全体成员共同承担风险,强制公积金不会量化到社员,退社不带走。这应该是经典的合作社的财务结构。合作社也要搞公共积累,而且是在社规里强制按照利润的一定百分比作公共积累,这是最典型的合作制。但是,原来传统的合作社现在不再适合。随着经济的发展,很多合作制金融都向股份制发展。股份制和合作制的不同,其实是在管理方式、利益分配和目标上有明显不同。
    (3)管理方式不同。即商业金融按出资额分配权力。政策金融机构就根据机构的性质来管理,如果是一个专门的政府政策金融机构,政府是最大的出资人,就由政府来管理。合作金融应该是一人一票,民主管理,不管出资多少,出资的多少只表明对合作组织资金支持的态度。
    (4)利益分配不同。股份制和政策金融完全是按股权分配的,而合作制的利润分成三个部分:第一部分是强制公积金。强制公积金不量化到个人,除非整个组织解散后才有可能量化到个人;第二部分按照股金分配;第三部分按照所享受的服务来分配。《农村专业经济合作社法》就是按这个标准来制定的。但当前我国没有合作经济的理念,也没有合作金融的理念,现实中合作经济或合作金融都走偏了。
 
    三、健全农村金融机构面临的问题
    1、政府政策扶持要到位
    农业是一个弱质产业,需要政府特殊的扶持。农业的弱质有两个原因造成:一是很大程度上受天灾影响;二是形成的价格体系中,农产品价格很低。在我们国家更是如此,工农业的剪刀差很多。面对这样的状况,就应该采用一定的政策扶持。
    (1)实行普惠式的优惠政策。因为农业利益比较低,商业机构要进行利率覆盖风险,必然要有比较高的利率才能持续经营;而对于农业来说,它又难以承受这么高的利息。要使商业银行获得的目标利润适当降低,就要在税收给予优惠。比如说,在城里制定目标利润是3%,农村要有税收减半的优惠,那目标利润就可以是1.5%或者2%。
    (2)担保机制要正向激励。如国家提供基金,目的就是帮助农业分担部分风险。农业风险降低了,金融机构才敢进来,预期损失可以适当降低一些。我认为正向激励的担保机制最好以担保基金的方式而不是以担保机构的方式。因为担保机构有盖房子、买车、养人的问题,而且这个机构希望长期存在,就会希望这个基金持续保持增值。另一个激励就是向特困人群或农业发放贷款的收回率的问题,如何用贷款收回率作为手段进行激励等。
    (3)风险补偿额要事先确定。我们国家从94年设立的三个政策性金融机构到现在没有很成功地运行,一个重要的原因是在风险额没有事先确定好。这样就出现两极分化,一是要么就是不敢放款,不知道自己要承担多大风险。二是要么就是敝口放款,反正多大风险都是财政担着。
    (4)要建立存款保险制度。
    (5)存款准备金制度与利率政策。当资金按国家的要求投向农村之后,应该在利率政策上给予一定的优惠,这个政策是指中央银行再贷款的政策,不过如果有财政政策的话,最好不用这个政策。尽管效果一样,但给人的印象是不一样的。
    2、农村金融机构的规模效益与风险控制
    三中全会的公报上讲到很多机构,我们考虑应该设立怎样的机构时要考虑考虑农村金融机构的规模效益与风险控制。
    (1)吸收存款的机构规模越大抗风险的能力越强,但做三农业务需要贴近客户才能降低征信成本,这是一对矛盾。吸收存款,怎样才能降低风险?是资产运用越分散越好,而且是量越大越好。但是做客户服务的时候,一个大的银行的管理,使得很多信贷员难以深入到客户那了解客户。所以这是一对矛盾。
    (2)培育贷款零售商。面对这个矛盾,我个人认为应该培育贷款零销商。大的银行的抗风险能力强,但是所有的事情都要规则化,而且特别是大的银行机构要专门为小客户去服务,成本太高。因为小额贷款业务是劳动密集型的业务,大客户可以以标准的财务报表来分析状况。但是到现在为止,我们发现很多大客户仅凭财务报表很难准确判断风险。尤其是现在的会计制度,有的时候会计上一作假帐,财务报表上难以准确了解客户。所以要求信贷员贷前检查、贷后跟踪,应该实际去考察一个企业。对大企业尚且如此,对小客户来说,更要贴身了解他们。比如个体农户、个体工商户和小企业,都很难有规范的资产负债表,而且他们更需要有机构帮助他们发现内在发展的潜力。这些都需要信贷员和客户群密切接触,用自己的爱心、责任心了解客户,去挖掘未来的增长点。这些特点决定了做大银行业务的和作小客户的人力资本要求是不一样的。
    现在大银行采取了事业部的办法,农业银行的改革方法中就成立了小额贷款的事业部。事业部直接管理到县支行。邮储也设计了管理方法,靠计算机网络来集中进行管理。这是大银行作小额贷款业务的一种方法。现在也在培育各类小额信贷组织,到现在为止我们国家一共有四种。一个是银监会的新型农村金融机构里的贷款公司,是银行全资附属的贷款公司;二是银监会和人民银行共同推行的小额贷款公司,是社会化的股东组织的贷款公司,三是银监会推行的资金互助组织;四是非政府的小额信贷组织。从93年以来,有很多的国际组织捐款在中国成立了的小额信贷组织,最高峰的时候有300多个,现在活动的还有百余家,大多数依附商务部、全国妇联、总工会、共青团等等,都是国际组织捐给这些组织,让他们发放贷款。
    现在比较一下这四个组织的特点。这四个组织都是培育贷款零销商,除了银监会允许基金互助组织吸收存款之外,其它三个组织是不允许吸收存款的,所以他们就作贷款零售的业务。我个人认为,培育贷款零销商是解决大机构作小业务的很好的探索。一个大银行设立全资附属的贷款公司有什么必要?我以前不觉得,但最近我到浙江做了调查,观察了乡镇银行的运作和贷款公司。我做了下比较,觉得银监会推出的商业银行的全资附属的贷款公司有存在的必要。因为,如果农村开分行,要吸收存款的话,一是竞争成本非常高;二是安全保障、设施设备的成本也高;三是作为大银行的组织的分行,工资水平不能相差太大,这样留不住人,而且进人标准也不能相差太大。采取事业部的方法也存在这个问题。而出资成立一个全资附属的独立法人就能解决这个问题。它有二个优点,一是进人标准可以按小额信贷的标准来订,这样降低人力成本。二是基本上从总行批发资金,吸收资金的成本也会降低,就是银行间拆借利率。三是可以享受母行的风险理念等。所以,我主张大银行做农村业务时采取全资附属贷款公司的形式。
    第二,小额贷款公司和银行全资附属的贷款公司区别在哪。它是社会资金办的金融机构,最大的好处是让民间金融通过正规的渠道浮出水面。只要他们用自己的资金放贷,可以作为一个普通的企业来看待,是企业法人或自然人的财产权力。那么,帮助他们从外面吸收资金的时候,批发资金的人应该对资金负责任。从风险的概率来说,批发给小额贷款公司的风险未必高于给一个大企业贷款的风险。但为了慎重起见,只允许小额贷款公司资本金的50%对外融资,如果放贷人条例通过之后很可能是资本金的2倍,也就是自有资本为30%。
    第三,资金互助组织。我国目前没有真正的合作制金融。我们国家缺的是合作金融,我们国家现在的信用社已经不能退回到标准的合作制,而且银监会已经把信用社的改革方向定为股份制。我个人认为,不能由太大的法人来作这种小业务。美国这么先进的体系,有将近9000家银行,大家真正知道的大银行不过是十多家,大量是为社区服务的小银行。所以,中国不缺全国性的大银行,缺的是在社区为县域经济服务的县域银行。如果说信用社向股份制转移的话,他们变成合作股份制之后,应该把合作这两个字让出来,让给真正的合作金融。在中国目前的情况下,要成立一个基层的合作体系已经无望,因为我们国家现在的现实的情况要让农信社退回到标准的合作制是不可能的,应该把合作金融真正让给农民。现在银监会资金互助组织的条例是比照商业银行写的,我认为这不适合,应该按标准的合作制来设这个组织。如果这样的话,就不允许他吸收非会员的存款,如果想吸收非会员的存款就申请乡镇银行。合作制可以作为贷款的零销商,主体是资金互助社,可以到外面批发资金,然后相互之间分配贷款。这样互助社起到了贷款零销商的作用,是实体联保。而现在信用社的联保是信用联保。所以我认为,应该把资金互助组织建成一个标准的资金互助社。
    第四,非政府的小额信贷组织。过去把贷款作为金融的专营业务,而他们靠捐赠来过日子,现在既然放开了小额贷款公司,应该对非政府的小额信贷组织改造成为小额贷款公司。这其中有治理结构的问题。因为现在非政府的小额信贷组织的人员都是国家工作人员,要变成专营的小额贷款公司的话,一是要解决资产权属的问题;二是人员的身份要进行转换。当然这不是很容易的事情,所以遇到了很多思想障碍和制度障碍。但是,获得合法的地位,转变成小额贷款公司是它们唯一的前途。
    (3)农村信用社改革和农村合作金融。到目前的情况下,农村信用社的改革不是走合作金融的道路,而是走股份制道路,那么,应该重新培育合作金融。
    (4)农业发展银行和农村资金批发机构。农发行在改革设计时很明确规定,是作基础设施和开发性建设贷款的,但是由于特定的历史条件,成了农产品收购贷款银行。这是不必要的,当农产品收购市场化之后,价格体系理顺后,农产品收购贷款并不是一个问题,农发行应该以开发型的贷款为主。但是我个人认为,既然农发行有这么大的分支机构在县域,是不是也可以承担市场化的小额贷款组织的资金批发者。因为,如果我们今后实行普惠制税收政策的话,国家应该规定,所有的金融机构必须有一定比例的资产运用到国家规定的“三农”上去。如果有这么多的就可以享受税收优惠,如果没有这么多,应该购买半农村业务的金融机构的债券,由农发行出一种债券,专门为农村金融机构发放农业贷款的时候批发资金的,债券利率可以比市场的低一些,这就让那些不办农村业务的组织也要出点力,共同来建设农村的金融。
    3、农村保险业的发展。另一个是发展农村的保险。包括财险和寿险,这是正常的商业业务,财险和寿险的商业运作的余地是很大的,保监会已在全国推行小额的农村寿险和财险业务,这是很重要的。再一个是政策性的农业保险和再保险。
    新型的合作医疗保险和商业化管理。新型合作医疗设立专门机构来管,实际上管理成本很高。可以考虑把新型的合作医疗资金交给商业机构去办。因为商业机构也作人身险和医疗保险,是一套人马作两件事,这样有利于培育专业人士。现在有的省是交给保险公司代办,管理办法由政府制定,商业化运作,这是有效利用资源的方式。
    4、要发展期货市场和定单农业。如果没有农产品期货市场,定单农业很难做下去,我们现在搞公司+农户,他们在签订订单的价格是怎么定的?没有期货的价格发现功能不可能有合适的价格。这就要靠期货市场的价格来指导农业订单的价格。
5、合作经济和合作金融。如果我们国家要发展合作金融,最好是生产合作、消费合作和金融合作集一起。十七届三中全会中提到,对有条件的经济专业经济合作社是可以办信用合作的。可以考虑把供销合作总社改造成为合作经济的监管部门,专业经济合作就要生产合作、销售合作、金融合作。
 
    四、普及农村金融教育,发展农村信用体系
    一是应该建立农村的信贷登记系统,通过信贷登记不断积累人员的信用。如果有了小额贷款信用记录后,那么金融机构就可以给他发放更大的贷款。二是建立对农村借款人的综合培训制度,包括法制教育、科技知识教育、信用理念教育。三是建立农村信贷从业人员培训制度。
    因此,教育基金会今后在全国要开展的活动,一是应该推动各家金融机构对从业人员进行资格培训,这是一种资质培训;二是应该对所有的客户(借款人或消费者)进行培训,这样金融资产才能安全;三是对国民进行金融知识的教育,金融知识应该进国民教育体系。
中国金融教育基金会过去在金融系统内部起了很大的作用,在推动岗位培训、人员教育方面得到各家银行支持,也作了共同的努力,起到了很大的作用。但是,作为一个公益性的基金,要对全社会作出贡献的话,应该立足于对客户(借款人或低端市场)的培训、国民金融知识教育的培训。我们现在开启一个“金惠工程”即金融惠民工程,对中西部省国定贫困县的信用社员工和做小额贷款的工作人员进行培训,另一个是对客户进行培训,通过这种义务教育来普及金融知识,提高大家的金融意识,使农村金融发展奠定一个良好的教育基础。

2008年11月22日

* 本文根据吴晓灵女士在中国金融教育发展基金会举办的“2008金融教育回顾与展望”座谈会上的讲话整理而成。