编者序：30年改革中经过实践检验的3个思考[1]

 

    虽然人们几乎都知道中国改革始于1978年，但却很少知道具有改革号角意义兼开启“思想解放运动”的标志性事件，是经过当时执政党总书记胡耀邦先生精心组织的党政军群中央机关报刊五总编联合行动、发表被大幅删改过的理论文章“实践是检验真理的唯一标准”[2]。

    现在，无论这个被改作标题的理论观点是否至今被人争论[3]，希望了解中国经验的人对中国当代起于青萍之末并延续了30年的农村改革，还是有必要按照“实践检验真理”这个中国执政党十一届三中全会一致通过的改革理念，正视其对改革自身的检验——为什么中国传统农业地区的农村大部分长期陷入困境，为什么“三农问题”在中国步入新千年之际成为“重中之重”——进而，各级从事实际政策研究的人就可以顺畅地理解执政党在十七大在重申“三农问题重中之重”的同时，首次提出“生态文明”理念，只有坚持这个理念之下的理论创新和体制创新，才能深化农村改革，实现可持续发展。

 

    **思考一：股份合作制——农村产权改革和城市改革的差别何在？

    鉴于，中国执政党已经把长期存在的“城乡二元结构体制矛盾”写入了十六大政治报告，我们得以据此作城乡改革异同的分析。

    早期的农村改革是多数人受益的改革。而在叙述早期的改革经验时，人们总要以“统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制”这个至今没有说清楚的故事开头。实际上，“家庭联产承包责任制”只有部分地区在1978-1982年执行过4年；是在当时财政危机压力下“甩包袱”的结果。此后则是经过了重大调整的政府和农民在1982-1984年有机地结合起来，把文件上的 “家庭联产承包责任制”搞成“大包干（包干到户）”，结果是对几千年传统农业社会以“土地均分制+定额租”的生产关系来达成社会长期稳态特征的复归。

    我之所以坚持把中国农村经济基础的复杂现象归纳为“三农问题”，是由于多年以来就认为大包干所造成的农村经济基础，不外乎是传统的“小农经济+村社制”，这种改革所形成的、后来在如此强烈的剥夺下仍然创造了稳定中国达30年之久的奇迹的财产和分配关系的实质，则主要是这种历史上就利于稳定的“均分制加定额租”[4]。

    大包干在产权制度上有积极意义的变迁，在于把过去以人民公社的名义、但实际是国家资本控制农村土地占有收益的这种中国特色的工业化原始积累时期最为基础的财产制度，短期内变成了近两亿农户依据社区内部的“成员权”平均占有本村的土地和资产[5]。其实，这恰恰是做到了每个单位内部都“起点公平”[6]。如同早年的土改一样，是使当时占中国人口80%的农民都得到好处的一种财产关系重构。

    农村改革的问题在于，政府让农民家庭承包土地的同时也得到了“制度变迁收益”，实际上把农村的公共开支，连同教育医疗和福利保障一并压在土地上了。但是在城乡二元结构体制矛盾约束下，这部分急于“离土离乡”的财政供养人口就必然要求城里人的待遇，遂造成政府让渡给三农的高成本的农村上层建筑开支不断增加，成了进入90年代之后农民负担不断加重的一个根源。

    因此，我在上上下下都逐渐接受了“三农问题”的概念后认为，这只是接受了我对农村经济基础的归纳；需要进一步理解的是与地方治理有关的“三治问题”，那是我对包括村治、乡治和县治的百年困扰国家制度建设的农村上层建筑问题的归纳。

    对当代改革造成更大的代价可能是一种误解。当年胡耀邦总书记在强调农村改革经验的时候，曾经主张“包”字进城，但那时政策界并没有谁敢于明确指出农村改革其实是对土地财产进行重新分配。因此，实行所谓“承包制”的城市企业改革很多借机演变成少数人获取企业资产收益的“权力承包”。

    1998年为了表达对改革20年的纪念，我曾在《工人日报》上发表文章明确指出：农村改革之所以成功，就在于这种改革是把土地财产平均分给每个农民，形成农村和谐社会内涵的公平公正是由财产占有关系的一次分配来体现的，因此，这是一个让大多数农民和国家都得好处的改革。城市改革之所以至今延宕不前，是因为并没有把财产权益分配给工人，没有让大多数工人得好处。这也就是说，城市改革是大多数工人群众失去财产的改革。搞了这种改革之后，城市群体的福利保障功能本来应该是由政府的二次分配来体现，但接着却是连教育和医疗这些公共部门也被推向市场了。看来，错用了农村改革经验可能是城市改革自从提出以来到现在仍然不断造成社会代价的一个更真实的原因。

    事实上，企业的改制完全可以参照农村一次分配就实现了公平公正的做法。从上世纪80年代后期到90年代初期，乡镇企业改革就参照了农村大包干的经验。中国第一个股份合作制企业不出现在城市，而是在1984年全面推进大包干的城郊——山东省淄博市周村区长行村。这个城郊村当年就有几百万工业固定资产，村干部带领全村百姓讨论决定：根据劳动农民的年龄、贡献、职务作股。就像各村的农民按每户人口平均分地一样，集体企业的固定资产折股到每一个社员头上，就是“股份合作制”。后来，在我们从事农村改革试验区研究的那10年，很多集体化社区和乡镇集体企业都这样操作，成为当时很成功的普遍经验。1996年，广东省曾发出文件，在全省农村推进产生于南海市的“以土地为中心的社区股份合作制”改革，也是把土地和企业资产全部折股到户；2007年我们在山西的调查表明，直到2003年还仍然有这种把几亿资产全部折股到户的农村改制，形成了内部化的产权和收益分配制度。这些不断发生的改革成果表明，只要实行这样多数人得好处的改革，就能达到构建和谐社会的目的。

    大量试验和调查证明，上世纪80年代农村股份合作制改革试验推进的时候，反对者根本不是乡镇企业职工，不是技术人员，不是企业骨干，甚至不是企业的实际管理者，而主要是基层政府的干部。为什么呢？如果不改制，主管部门职员和当地领导干部最大的好处就是权利可以直接受益，而且，连相关部门的无权者也可以攀缘利用甚至创造权利获益的机制。一旦实行多数人有股权时，特别是当我们在改革试验区只保留很少的集体股，先把70%、后把85%以上的股份直接分配给劳动群众以后，干部再想安排亲信、随便从企业提取收益还行么？当然不可能了。因为大多数具有股东身份的群众自发地盯着这些不正之风。

    话说回来，30年前农民主动改革包地到户的时候，干部们难道就愿意么？当时的段子叫“三五牌干部”反对，50多岁、50多元工资，50年代参加工作的这些基层干部大部分是反对大包干带来的农民平均占有财产。为什么呢？还是权力丧失，利益受损。

 

    思考二：私有化——金融资本带动土地兼并集中的后果是什么？

    以上分析已经说明，中国农村的土地早在当年大包干的时候就已经完成财产关系的重构，建立了基于社区内部成员权平等的以户为单位的土地私有产权；这种财产关系与城市的最大不同就在于这不仅是体现了公平的，也被同期出现大幅度增产增收的实绩证明是有效率的。

    有些人近年来反复强调农地私有化，其中多数可能出于不知道过去发生的情况。少数明确提出以个人化的私权来促进金融资本进入形成兼并集中的诉求恰恰值得分析。一旦以土地全面私有化推进土地兼并集中，那就不是贫民窟的问题了，而是暴力冲突。我曾经多次去考察过墨西哥的农民起义、埃及农民的地权斗争、印度的游击区，以及其他国家农村发生的对抗性冲突，根本的制度原因都是一个，就是资本主义的产业扩张与推进土地私有化的制度需求结合。2004年我写的印度考察报告，题目就叫《无地必反》。

    世界上人口过亿的发展中国家，只有中国真正完成了土地革命，而土地革命实质是发展中国家民主革命的核心内容。因此，在当代的发展中人口大国中，唯独中国不存在发生农民起义的制度环境，政府至少还可以通过大幅度增加新农村建设投资，来逐步改善农民的生存条件。其他国家凡出现土地革命、农民起义的地方，至今暴力冲突不断。血的事实告诉我们，中国农村政策的底线就是不搞土地私有化，否则，历史虽然不会倒退到起点，可牺牲了几千万中国人的生命才完成的民主革命却会走螺旋接近那个起点。

    中国的问题，是一个人口膨胀而资源短缺的农业国家，追求工业化的发展问题和整个发展过程必然的资源资本化产生巨额增值收益之中的制度安排问题，如果政策失误，也制造出一两亿无地农民集中进入贫民窟，就会要出大乱子。

    事实上，中国已经出现了少数贫民窟，北京周边就能看到这样的地方。学者当然可以说，这是城市化的必然结果，是“正常现象”。但是，我们不要忘记，分散在农村的贫民还能通过扶贫来缓解困境；一旦数以百万的贫困人口从四面八方聚集到一起，必然形成社会动乱的基础——几乎所有发展中国家的大型贫民窟都是黑社会操控，黄赌毒泛滥。

    一般来说，中国农民在自己长期生存的社区内部基本上不犯大罪，为什么？首先是地权在起约束作用。在中国这么突出的人地（人口与资源）矛盾之下，能够这么短期完成工业化的原始积累但农村仍然能够维持安定，靠的什么？靠的可不是司法，不是警力，而是地权的约束。比如，在当代的改革之中，很多农村基层治理所依据的乡规民约都明确写着，一旦刑事犯罪，其地权形成的股份收益，或者村社内部分配的福利随即丧失。尤其是在有一定工业收益的乡村，比如广东珠三角农村实行以土地为中心的社区股份合作制，一般都把村社土地和工业资产做成股权分给每家每户。这种股份合作制就有一条共同约定：村民如果刑事犯罪，股权将被取消。因此广东的刑事案件虽然高于其他地区，但仍主要是外来人口犯罪占绝对比重。这是因为，流动人口增加所导致的刑事犯罪增加是规律，既不是伦理道德和教育问题，也不是法制建设不足的问题。

    大家都相信现代法治社会是一种进步，却很少注意了解法治社会的制度成本。法治社会必须靠强大的警制支撑，如果中国农村也照搬这种制度，农民有钱负担高成本的警制吗？

    农村土地按人口平均分配、按户占有产权，这是中国特色的农地制度安排。这种制度有效地稳住了本来就严重过剩的农民人口，使农村成为“人口池”或“劳动力池”。直到上世纪90年代末期产业资本大规模扩张之前，中国都切实地避免了其他发展中国家在无序流动下形成的贫民窟，从而也就避免了少数气不忿的西方人眼巴巴地期待的“中国崩溃论”——社会性犯罪和政治动乱的爆发。
    其实，西方能够享受自由民主，那是在工业化早期就经过殖民化把过剩贫困人口转移出去了，中国今天还有这种可能吗？只能十几亿人在这么点资源的地方争取“和谐共生”。这十几亿人如果是在强调个人利益最大化的制度优越的欧洲，早就打翻天了。

    总之，中国最大的一个稳定器就是农民平均占有的土地制度。所以，不能简单化地给三农问题开土地私有化药方。我国现在这种农地制度的基本作用是什么？从制度经济学研究发展问题的角度来说，其实是国家稳定。那么，获取这种制度收益的就是国家；就应该为此支付制度成本。于是，也就有了“新政”——以不断追加投资为推动力的新农村建设的国家战略。

 

    思考三：城市化是不是解决“三农问题”的根本出路？

    中国的现实是，9.4亿农民人口中虽然有1亿多农民劳动力进城打工，仍然有大约8亿农民生活在分散的农村。无论这个国家的大城市怎么变，3百万个乡土中国的村社之中，大多数还是村社，几千年的传统文化传承下来的小农村社制度作为农村的一般经济基础，至今基本没变。何况俗话说十里不同风，各地农村地方性的差异非常大。我们能不能简单化地把这种传统的小农村社制度的经济基础直接和连城里人都没有完全适应的所谓的现代法治社会或者现代上层建筑对接？好在至少中央层次上已经清楚了：真正要让包括农村群众在内的全国人民的生活达到中等发达国家的水平，还得到2050年前后。然后，再经过两三代人的努力奋斗，到21世纪末才有可能达到发达国家的水平。那么，有没有可能今天就把发达国家的现行制度照搬来，那样就实现了现代法治？

    如果真是这样做之前，请先横向比较：世界上哪一个人口过亿的发展中大国没有照搬？可哪一个像中国这样全面完成工业化了？哪一个不是30％以上的贫困率、严重的甚至超过50％？而且甭管人均收入有多高，大部分仍然是城乡二元结构，所谓城市化也主要靠大型贫民窟来大量集中贫困人口。这种照搬制度的收益被少数精英获取而制度成本只能是大多数老百姓承担！

    比如亚洲的其它4个人口过亿的发展中大国，上层建筑方面的自由选举、多党制议会民主，经济基础方面的私有化和市场化，早就落实了；学者们作为精英集团的一部分也以“知本家”身份得以分享制度收益；但是，他们整体上作为民族国家参与全球竞争的工业化、城市化的发展却不如中国。

    由此提出的问题是，我们作为发展中国家，到底要什么？我们的农民生存其中的乡土中国到底要什么？今天学术界的主流是私有化、市场化、自由化、全球化，这就是事实上已经取代了“官方四化”的所谓的“西式四化”，或者比较中性些，是工业化、城市化、货币化、资本化。但即使这些 “化”都完成了，也未必能解决中国的三农问题。

    谁都明白，“西式四化”从逻辑上说是完全可以成立的——只有先私有化了才能市场化；有了市场化的自由贸易，“商品是天然的平等派”，新生的中产阶级就必然要求政治自由化，最后通向全球一体化。否则，也不会那么多“官民人等”想当然地迷信这些说法。

    但是，麻烦出在这个逻辑过程必然形成的制度成本会惯性地“路径依赖”转嫁到农村，于是城乡差别必然拉大，生产力诸要素就必然大幅度流出三农；当然也就有了日益严峻的“三农问题”。近年来有人甚至以为中国只要照搬美国的制度就万事大吉了。但是他们忽略了一个常识，“中国无农场，美国无农民”——中国90%的土地由两亿多农户经营，美国90%的土地由17万农场主经营。中国的现实是平原面积只占国土面积的1/8，而水、土、光、热这四种适宜农业的资源比较匹配的平原面积只占国土面积的不到10%。沙漠、山区和高原肯定不是企业家办工厂的首选地，所以工业必然集中在平原和沿海，因此城市也必然集中在平原和沿海，这样，农业、工业、城市和人口都主要集中在平原和沿海。因此，中国的区域差别拉大，本来应该是“梯级分布”的中国经济地理条件制约的结果，而并非完全是人为的结果或者制度之祸。

    20年前我与很多人一样，也把城市化作为解决三农问题的根本出路，认为只要加快城市化，放开户口，让农民进城，三农问题就迎刃而解了。但后来我去过很多发展中国家考察，只要是人口超过一亿的，就没有发现哪一个城市化是成功的。如果中国也用大型贫民窟来实现的城市化，那只不过是一种“空间平移、集中贫困”——农村分散的贫困人口变成相对集中的贫民窟人口——结果往往是社会矛盾集中爆发。

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