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重新定位政府与市场边界
作者:钱颖一    发布:2009-02-25    阅读:10274次   
    2008年是改革开放三十年纪念。三十年来中国经济高速增长,根本原因是改革开放带来的经济转型,即由计划经济向市场经济的转型。经济转型的本质是什么呢?我以为就是重新定位政府与个人、政府与企业的关系,重新定位政府与市场的边界,其主旋律就是减少政府的干预,让市场发挥更大的作用。这是改革开放的本质,是中国经济在过去三十年得以持续增长的根本原因。
    当然,政府在改革开放中也发挥了重要作用。但是,政府在改革前后都发挥作用。因此,要想真正理解改革开放的本质,就是要去发现改革前后的不同之处,而不是只看相同之处,也就是要去发现究竟什么是变化了的。
  在改革开放前,政府对个人、对企业、对经济是无所不管的,个人没有经济自由、企业没有自主权、根本没有民营经济,基本没有市场。改革开放带来的变化是什么呢?那就是政府减少了对个人、企业和经济的管制和干预。今天同三十年前相比较,几乎所有的有关政府管制和干预经济的指标,比如国有制企业的比例、有效税率、关税、对企业的管制、对产权的限制等等,都大大下降了。改革之后与改革之前相比,主要变化是政府减少了干预,市场发挥了作用。这是经济增长的主要制度原因。
  举一个具体的例子来说明:大型国有商业银行的改革。国家目前在最大的几家商业银行的持股比例大约是70%,这跟国外完全私有的银行比,政府持股的比例是很高的。但我们能否从此得出政府持股比例高是中国的银行表现好的原因吗?不能。恰恰相反,如果同五年前比,国家持股比例从100%降到了70%。所以,正是政府减少了在银行中的持股比例,让股权多样化,才促进了银行业绩的提高。
  值得一提的是,一方面,中国的改革开放是根据中国自身经济发展的需要,并不是受命于外国思潮。另一方面,我们也应看到,中国的改革开放不是孤立的,而是符合世界潮流的。1979年,几乎在中国开始改革开放的同时,在世界范围内也在重新界定政府与市场的边界。在发达国家如此,在发展中国家也如此。近来,经济学家做了大量研究,发现正是由于政府对经济干预的大大减少,使很多国家的经济活力大大增强。过去的三十年,正是世界经济增长较快的三十年,脱贫人口较多的三十年,也是创新活动较活跃的三十年。这是一个基本事实。
  最近发生的全球金融危机和经济衰退以及引发的新一轮政府干预市场,并不能改变上述的基本事实。这些事件让我们有机会进一步思考政府与市场的边界。它们是否改变我们对改革三十年的评价呢?是否修正我们对政府与市场边界的基本判断呢?为了保持清醒的头脑,有必要在讨论政府与市场的关系时,区分三个不同:
  第一,我们要区分短期与长期的不同。
  短期,特别是紧急状况下,政府的作用与长期时是不同的。在处理金融危机时,政府必须迅速提供流动性,承担最后贷款人的责任。有时还要使用一些不常用的办法,比如注资甚至接管金融机构和企业。这看上去似乎是在“国有化”。但是,这只是短期的“救火”措施,而非长期的改变政府与企业边界的政策。比如我们注意到,发达国家在实施政府注资的时候,政府往往取得优先股,它不包括控制权。这是一个明显的信号,说明目前的所谓“国有化”只是一个短期措施,它同我们理解的长期的政府绝对控股不是一个概念。现在还并没有迹象表明在发达国家政府和市场的边界有长期改变的趋势。
  第二,我们要区分需求与供给的不同。
  政府在对待需求不足时的干预政策与政府在对待供给方面的政策是非常不同的,不能混为一谈。在当前需求不足的情况下,扩大内需的主要方式是增加政府的投资力度,给人的印象似乎是在增加政府干预,减少市场的作用。不尽然。凯恩斯扩展的财政政策的另一个方法是减少税收。这是减少政府干预的举措。
  我在这里要特别强调,增加供给的方式主要是减少政府干预。增加供给的主要渠道是搞活企业,为个人和企业提供激励。所以手段通常都是减少政府的过度管制,减少税收负担,增加经济自由度。比如,对于医疗、教育等服务性行业,增加政府投资是需求方面的措施,而放松对这些行业的管制,允许企业自由进入则是供给方面的措施。
  第三,我们要区分成熟体制的调整与发展中体制的转型的不同。
  这次美国金融市场出现的风暴,提出了政府监管的问题。但它的起因,是同金融创新有关。金融创新带来了新的机会,同时也带来了新的风险。技术创新有风险,金融创新同样也有风险。新的监管措施是为了适应新的创新。危机之后又会迎来新的发展。在成熟的经济体制中,市场经济已经建立在法治的基础之上。价格(包括要素价格)是由市场决定的。政府是受制约的。但即使是成熟的体制,也是要不断改进的。改进的动力仍然是创新。
  而正在转型中的发展中国家的情况并不同。在法治还未确立,政府与市场的关系仍然在很大程度上取决于人的意志的时候,首先要解决的是如何规范政府与个人、企业和市场的关系。三十年的改革开放已经有了长足进展,但还远远不够。我们的产权制度、公平竞争、司法公正、市场透明、产业准入(特别是服务业)、金融市场等方面的改革,还远未完成。我们的问题是金融创新不足。
  以上三点对正确认识中国的问题很有帮助。目前,把中国自己的事情办好最为重要。
  中国的基本国情是:第一,我们还是一个人均收入低于世界平均水平的国家;第二,我们的经济仍然是一个大而不强的经济;第三,我们的法治建设刚刚起步,法治基础仍然很脆弱。
虽然目前大家很关注短期刺激经济的问题,但是我们应该意识到,人民最根本的利益仍然是可持续的、较高的经济增长。而可持续增长恰恰是一个长期的问题,不是一个短期的问题;从根本上说是一个供给的问题,不是一个需求的问题;它所处的大环境是不成熟体制的转型问题,不是成熟体制的调整问题。所以,我们要继续坚持改革开放不动摇,政府和市场的边界要调整,主旋律仍然是减少政府干预,扩大市场作用。

(本文系作者在《财经》年会“2009:预测与战略”上的演讲)