教育发展是一项系统工程，它面临形成科学合理的教育比例结构关系、在各级各类各空间领域形成有效的教育资源分配体系、处理好资源有限与发展无限的关系、提高教育整体质量与效益等多方面问题，而应对这些问题则需要通过教育统筹改革来优化教育内部结构和教育系统连接，因此统筹城乡教育成为当前教育乃至社会发展的重要议题。当前，有关学者在学术界和实务界开展了积极的探索，取得了重要突破，但在还存在着诸多理论与实践问题，有待于我们深入探讨。
 
    一、当前我国统筹城乡教育发展改革实践进展
 
    当前我国各地教育系统纷纷开展了一些富有建设性的统筹城乡教育改革探索，涌现出了一批独具特色并且取得良好成效的实践案例。其中比较具有代表性的有江苏苏州昆山的教育统筹改革、成都统筹城乡教育综合改革、重庆统筹城乡教育综合改革以及武汉城市圈教育综合改革，可以说这几个地区的改革体现了我国统筹城乡教育发展实践的最新进展，以下对这几项改革的内容和特点进行具体分析。
 
    1. 江苏苏州、昆山教育统筹改革
 
    苏州和昆山的教育统筹改革带有经济发达地区教育改革的共性，即城乡教育投入水平较高、原有教育基础较好，办学水平整体较高。它们的改革都坚持以现代化的眼界统筹城乡和区域教育，专门制订了《教育现代化评估标准》，强调加大优质教育的整体延伸度；狠抓统筹城乡教育发展的教育水平协调、区域协调、结构协调、功能协调和步伐协调五大协调，充分挖掘教育现代化内涵；以区域整体推进为策略、乡镇区域调整为契机、“科教兴镇”战略为抓手、优质学校建设为龙头，加快城乡教育特别是乡镇学校的发展，深入推进素质教育，不断拓展优质教育资源；在普及高中段教育的基础上，提升发展重心，重点发展高职教育。同时，这一区域的改革将“坚持规模扩张和内涵提升并举、中职和高职并举”作为方针，整合中等职业学校，推进职业教育社会化；加大对教育宏观管理力度，不断增强对各级各类教育发展的统筹规划和资源优化配置的能力。总体上看，苏州和昆山的理念是城乡教育由“互动”到“协调”再到“一体”，注重通过统筹发展使教育体系在空间形态上城乡有别，使城市更像城市，农村更像农村；在社会形态上城乡一体，让广大农村充分享受到现代城市文明，城乡教育都达到优质。苏州和昆山的教育统筹模式是一些已经基本形成教育终身化、均衡化、多元化、信息化和优质化发展格局的经济发达地区的一般模式。
 
    2.成都统筹城乡教育综合改革与重庆统筹城乡教育综合改革
 
    相对于江苏苏州和昆山，成都和重庆两地则具有教育统筹改革的某些一致性，两地同处于中国西部地区，经济水平相对欠发达，城乡二元矛盾更为突出。2007年6月，两地同时被国务院确立为城乡统筹综合配套改革试验区，教育单项的统筹城乡改革试验也开始启动，先行先试的政策空间激发了两地统筹改革试验的活力，在一定意义上成为了全国统筹城乡教育的两大试验性范本。成都走的是纯粹意义上的“城乡教育一体化、整体推进发展”的道路，其教育发展理念为：“农村教育城市化、城市教育现代化、城乡教育均衡化”。而重庆教育统筹则走的是“渐进式”和“分层制”的以城带乡之路，以“一圈两翼”经济区划为教育发展的空间载体，从改革和发展两个维度设定目标，计划到2012年形成城乡教育互动协调机制，到2020年形成城乡教育一体化发展机制。应该说成渝教育统筹改革发展理念的差异主要是因为成都教育领域的先天条件较重庆优越，自然条件和资源禀赋更有利于成都统筹试验的率先和加快，成都全市幅员1.24万平方公里，总人口1100万，仅600万农业人口，其经济总量占整个四川省的1/3左右，城市带动能力很强，是大城市带小农村的的统筹模式。相反，重庆为省级架构，是大城市带大农村、大库区的统筹格局，城乡、区域差异非常巨大，城市整体带动能力较弱，边远农村和贫困地区多，统筹改革的结构更复杂。成都的统筹城乡教育改革从2003年开始就已经在全国率先开始，主要是从城乡中小学校规划布局、扩大优质教育资源、大力发展成人教育、构建终身教育体系和实施教育信息化、学校标准化建设，促进城乡教育现代化几个具体方面来加以推进的，其改革成效显著。重庆统筹城乡教育改革则主要是从2007年开始，迄今为止，已经基本解决了农村代课教师问题、偿还了“普九”欠债，探索出了中职五类学生教育资助体系，这在全国而言，都是率先性的突破。同时，在2008年7月，重庆市政府和教育部共同签订了《部市战略合作协议》，重庆被批准成为“国家统筹城乡教育综合改革试验区”，这为重庆进一步在统筹城乡教育领域深化改革提高了绝好的机遇。
 
    3.武汉城市圈教育综合改革
 
    在与重庆签订了合作协议不到一个月时间，教育部与湖北省政府商定共建“武汉城市圈教育综合改革国家试验区”，并签订合作协议书，均衡和提升将成为武汉城市圈教育综合改革的主旋律，武汉城市圈将主要探索教育管理新体制、统筹协调新机制、科学发展新模式，促进各级各类教育协调发展等多项政策和措施，其中将学前教育纳入国民教育体系、将职校发展纳入行业规划、设置面向残疾人招生的高职、发行教育券融资等具体措施都是武汉进一步制度研究设计的亮点。这些改革将促进武汉城市圈率先在中部地区实现教育现代化，推进武汉城市圈“两型社会”建设。
 
    二、统筹城乡教育发展中存在的认识困惑
 
    总体上，我国统筹城乡教育的理论研究和实践操作还处于起步阶段，存有诸多认识困惑，亟需澄清。
 
    (一）统筹城乡教育的内在涵义
 
    统筹城乡教育是一项涉及诸多社会要素的系统改革，是隶属于统筹城乡综合配套改革的单项改革，要深刻把握教育统筹发展的内涵，就应该自觉地把教育置于社会总系统中来思考，突破就教育论教育的传统教育思维模式。笔者认为统筹城乡实际上是多元统筹主体根据经济社会发展规划以治理论思维在本行政区划内的城乡之间，科学合理地聚纳、配置和培育土地、资金、劳力等生产性要素和教育、文化、医疗、社保等服务性资源，以促进城乡经济社会协调发展的动态过程。而统筹城乡教育则是涉教多元统筹主体根据经济、政治、社会、文化四维的改革诉求和发展需要，以教育治理论的思维在统筹城乡背景下的城乡之间合理有效、科学持续地聚纳、配置和培育教育资源、要素，优化教育结构和内涵，趋合教育与社会的内生力，促进城乡教育效率与公平的融合。也就是统筹城乡教育过程中要明确了以下几个问题：一是统筹城乡教育的主体不仅仅是是各级党委、政府等权威主体，还同时应该包括诸民间主体（社会教育捐助机构、教育协会、教育志愿团队、公民办学校及其他培训机构、教育者、学生）；二是统筹城乡教育的客体不仅仅是优化配置教育资源，还包括聚纳和培育教育资源；三是统筹城乡教育的依据是不仅仅是当地教育内部的发展规划，还包括教育与社会其他相关要素的配套，既要从教育内部对教育要素进行改革，同时更要从社会总系统的高度来思考教育；四是统筹城乡教育的手段不再是简单的控制型管理模式，而是民主型的治理模式；五是统筹城乡教育的目的不仅仅只是城乡教育协调均衡，还包括城乡教育的效率提升。
 
    （二）统筹城乡教育综合改革之中的“城”与“乡”的界定
 
    这在教育界甚至整个学术界和实务界都是非常困惑的。在以前教育的相关统计中，很少涉及到城与乡之间的严格分类，即便在为数不多的城乡分类统计中，城与乡的分类标准也是非常模糊的，有的认为区县以上（包括区县）是城，建制镇以下（包括建制镇）为乡，有的认为建制镇以上（包括所有建制镇）都是城，其他为乡，城乡的分类标准非常不统一，因此围绕城乡统筹综合配套改革的诸多实证研究、政策制定、指标设计以及理论对话则可能由于城乡分类标准的不一而导致城乡语词与内涵幅度应用的违界与多元，陷入统筹实践的人为预设性困境。鉴于此，笔者认为，在城乡统筹视阈下，应该运用“大城乡”理论对城乡予以统一，即从实证研究和指标设计角度的分类含义来讲，“城”应该是指一定地区的经济、政治、社会和文化中心，即直辖市、副省级城市、地级市、县级市、县以及中心镇（生产力较发达的建制镇)，“乡”是指除城镇以外的其他一切区域，包括城乡边缘区（城乡结合部）和其他特殊偏僻地区；从政策制定和理论对话角度的分类含义，即“城乡”界定的标准则是各行政区域经济发展程度的横向对比率，具有相对性、广义性、动态性和历史具体性[1] （参见拙文李涛.关于统筹城乡问题的几点理论思考[J].中共南京市委党校学报.2008，(4)）。
 
     （三）统筹城乡教育与教育均衡的关系
 
    一般认为统筹城乡教育的目的就是实现教育均衡，但是却没有注意到教育均衡的适宜范围和内在特征。应该说教育均衡是当前教育发展的一个目标，因为当前教育城乡、区域差距悬殊，基本意义上的教育公平都尚未彻底实现，难以实现更高层次上的全民多元教育需求，因此在此阶段提出均衡教育是具有历史必然性和时代必要性的。但是如果将统筹城乡教育的目的也看成是均衡教育，那么就显得肤浅了，统筹城乡教育的整体性决定了教育均衡的可能性，但是统筹城乡教育的动态性却决定了教育均衡的理想化。尚不讨论均衡教育的合理性，只从均衡教育的可能性来看，基础教育在一定时期内通过人为的手段尚且可能实现教育均衡，但是职业教育、高等教育以及终身教育却根本不可能实现城乡教育的均衡发展，因为高等教育和职业教育的空间布局是不能以城和乡为规划标准的，而应该以人才培养、产业发展和积聚效应为规划标准，终身教育则更具有随意性，以城乡均衡为标准显然是不可能的。从均衡教育的内在特征和合理性上讲，均衡意味着同一化和标准化，意味着特色和个性的丧失，即便很多相关文献一再指出均衡化不等于标准化和平均化，但毕竟在事实中，我们看到的教育均衡却被等同于教育标准与平均来执行，成为基层教育行政管理部门规避教育特色建设的最好借口。同时，由于城市优质教育发展的马太效应，事实上城市教育存在诸多多元优质教育的选择空间，而统筹城乡教育的目的仅在均衡，而不是对农村教育的大力倾斜，促成农村教育略优于城市教育，那么在教育公平权上城乡教育仍旧没有对等，因此提出统筹城乡教育的目的是教育均衡无论在均衡的适宜范围上讲还是在均衡的内在特征上讲都是单薄的，统筹城乡教育的目的应该是构架城乡教育动态发展体系，建立倾斜型的教育协调机制，达成结果层面上的教育公平。
 
    （四）统筹城乡教育与教育公平、教育特色的关系
 
    几乎所有相关研究都把统筹城乡教育等同于教育公平的研究，认为统筹的价值结果就是实现教育公平，当然教育公平的实现是统筹城乡教育改革的重要内涵，但绝不是全部内涵的总和，统筹城乡教育必须要考虑发展层面上的效率，教育效率同样也是统筹城乡教育的重要内涵之一。“城乡教育公平”是指城乡公民各自得到应得的教育资源，当前我国城乡教育不公平的实质是城乡公民各自没有得到应得的教育资源，而不仅仅是城乡所得教育资源的巨大差距[2]，这显然不能囊括统筹城乡教育的全部内容。笔者撰文认为教育统筹的关键是要增强城乡各教育单元自身的发展力，核心是要确保城乡教育的整体性和互动性，目的是要提升城乡教育的公共服务层次和可持续性能力，实质是拓宽城市教育的辐射度，发挥集聚优势，加大农村优质教育资源的扩容量和竞争力，实现区域教育动态发展一体化[3]。这正是统筹城乡教育由效率而公平的一般途径。统筹城乡教育从发展动态趋势上可理解为是一个整体推进的过程，从发展的结构上可理解为是个体特色嬗进的过程，城乡 统筹教育发展就是要把农村教育和城市教育通盘考虑，规范和协调发展农村教育和城市教育。统筹城乡教育本质上和教育特色发展是一脉相承的，并非统筹等于同一和统一，因为我国城乡教育各有其特点、任务、客观情况和历史传统，是两种各具特色的教育，本质上不可能完全统一化或同化，而且统一和同一实际上也是教育公平自觉缺失的一种表现，这要求我们对我国不平衡的城乡教育进行资源整合，在教育经费投入，城乡教育布局，城乡教育发展战略等诸多方面协调发展，使两者在结构上更加合理，在发展上相对平衡。因此，在统筹城乡教育的发展中，要尊重两者的特色，要注意保持两者的特色，如果一味地为了统筹而统一化甚至同一化，这样会破坏城乡教育的发展规律，阻碍我国教育的的良性发展[4]。
 
    （五）统筹城乡教育与基础教育的关系
 
    很多研究者在论述统筹城乡教育发展时，只是把统筹的对象局限于基础教育，认为统筹城乡教育似乎就完全等同于统筹城乡基础教育，而职业教育和高等教育几乎就没有必要予以统筹。显然这是一个极大的认识误区，固然统筹城乡教育的重点是基础教育，应该予以重视，但是职业教育和高等教育在统筹城乡中的作用也是难以替代的，职业教育是真正实现劳动力有效转移，促进城市化建设和新农村建设的关键，也是增强城市带动能力，反哺农村的动力所在，而高等教育则是培育高层次城乡人力资本，实现劳动力高位转移，加快城乡统筹的根本性出路所在，同时也是城乡统筹制度、政策研究基地和产学研结合基地，是服务城乡统筹的核心元素之一。因此统筹城乡应该重视职业教育和高等教育的功能和作用，统筹城乡教育应该包纳职业教育和高等教育，加大对这两大版块领域研究的力度，促进教育统筹发展。
 
    三、当前统筹城乡教育发展需要解决的问题及基本分析框架
 
    统筹城乡教育发展是一项涉及教育诸多要素调整和改革的系统工程，从总体性的角度出发思考和分析统筹城乡教育发展的总体基本框架体系是当前教育统筹改革的首要任务。
 
    通过调研，针对目前城乡教育存在的主要问题，笔者提出如下统筹城乡教育系统工程基本分析框架。（见附图一）
 
    （略图）
 
    图中统筹城乡教育基本分析框架下设统筹的“三期”目标，即前期目标、中期目标和远期目标。在目标下统筹城乡教育要以整体性为指导思想，坚持“以人为本、系统推进、开放创新、重点突破、统筹协调”五大原则，集中解决的十大问题：一是统筹城乡教育布局；二是统筹城乡教育师资；三是统筹城乡教育管理；四是统筹城乡教育办学；五是统筹城乡教育帮扶；六是统筹城乡教育经费；七是统筹城乡教育评价；八是统筹城乡教育教学；九是统筹城乡教育教学；十是其他。十个方面分别包含于基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四大教育版块之中。十大要素的统筹受到统筹城乡教育运行机制和评估指标监督制约，同时也反过来影响和制约运行机制和评估指标。
 
    具体而言，统筹城乡教育发展总体基本分析框架系统体系的提出是针对目前城乡教育亟待解决的主要问题而设置的，不是教育要素的简单叠加，十大统筹要素是统筹城乡教育的核心子系统，在总体结构中是最主要的统筹内容。十大统筹要素相互衔接、相互整合、共同促进、互为前提，由这十大统筹要素架构而成的核心子系统，实际上存有逻辑上的辨证关系。统筹城乡教育布局是先导，这是当前劳动力城乡自由流动与转移现实下最紧迫的任务，是解决城乡统筹核心问题——“农民工问题”最首要的配套工作，具有引领性和衔接性。统筹城乡教育师资是基础，任何教育发展师资问题都是基础，当前城乡师资统筹最主要的问题是配置和质量问题，这是涉及教育统筹的基本面，难以想象没有师资的统筹何以实现教育的统筹。统筹城乡教育管理是支撑，管理体制的改革是教育统筹的依托，城乡教育顺畅、系统、优化的管理结构是确保统筹改革得以良性、持续发展的支点。统筹城乡教育办学是条件，以改善城乡办学教育为抓手，基础教育以中小学标准化学校（硬件）建设和特色化（软件）学校建设为突破口，职业教育以基础能力能力建设为突破口、高等教育以质量工程和科技转化为突破口，加快办学结构与质量的调整，这是教育加快统筹发展的条件。统筹城乡教育帮扶是动力，合理有效的教育帮扶能够增强统筹的活力，通过科学的利益捆绑和制度设计，可以充分调动城乡单元教育主体的积极性，增强实质帮扶的内涵力度，而不仅仅局限于形式。统筹城乡教育经费是保障，合理配置与理性融引是经济发展水平有限的我国必须认真考虑的问题，如何科学解决教育经费短缺、历史配置分层的问题是统筹城乡教育经费的重点问题。统筹城乡教育评价是推动，如何设置良性的统筹监测评价指标是关系统筹城乡教育改革如何走向的核心问题，是有效推进工作开展的内在助推器。统筹城乡教育教学是凝聚，各种教育要素的统筹改革要促进教育的全面发展最终是要凝聚在提高城乡教育教学这个结点上的，只有通过各相关配套要素的改革推进教育质量的提高，这才是统筹改革得以成功的根本。统筹各级各类教育是教育内部整合，实现结构优化的必然之势，也是要促进教育与社会其他要素协调发展的前提。其他统筹改革是教育综合改革的补充，它们的有机组合一同构成了统筹城乡教育发展的科学系统。围绕统筹城乡教育发展的总体基本框架， 设计其基本内容，这是教育统筹改革的核心要义。根据总体基本分析框架内的十大教育统筹要素所形成的子系统，笔者将该子系统形象化为统筹城乡教育发展基本内容总体分析图（见附图二）。涉及统筹城乡教育的内容元素不仅包含框架中所列部分，还包括其他一些元素，限于图表篇幅，仅列出重点元素。
 
    当前，统筹城乡教育布局结构需要进一步优化城乡和区域学校整体布局，使有限的教育资源能够在统筹改革中充分做到效率与公平的最佳结合。统筹城乡教育布局应重点做好七大调查研究：一是实施教育强区（县）建设行动计划研究；二是实施区域间城乡教育均衡发展现状、问题、模式及策略研究；三是实施区域内（各区县、自治县）城乡教育均衡发展现状、模式及策略研究；四是实施区县（自治县）内部城乡教育统筹发展现状问题、模式及策略研究；五是实施都市圈、泛都市圈、渝东南圈、库区圈等区域性城乡教育统筹发展模式与策略研究；六是实施统筹城乡教育发展模式与策略研究；七是实施城乡教育统筹发展理论体系研究。统筹城乡教育师资当前应做好农村中小学教师编制现状、问题及改善措施研究；农村中小学教师素质提高机制（培训改革）研究；校长职业化研究；城乡教师统筹网络体系研究（义务教育教师均衡、非义务教育教师协调）；城乡教师互动链（教师自由流动与教育宏观治理相统一）研究。统筹城乡教育管理研究应重点理顺各级教育主体之间的关系（教育行政部门、其他政府部门机关、社会教育捐助机构、教育协会、教育志愿团队、公民办学校及其他培训机构、教育者、学生）；探索学校捆绑发展模式和区域教育捆绑发展模式；探索建立教育主体联席会议制度（包括学校委员会制度、学校和社区网络制度、城乡学校师生轮换制度等等）。统筹城乡教育办学应该做好中小学标准化学校建设、寄宿制学校建设、现代教育信息化建设以及危房改造、饮水工程等相应的配套性建设，提高学校办学内涵与质量，缩小城乡办学差距。统筹城乡教育帮扶应重点开展好统筹城乡教育发展中的弱势群体扶持研究、实施校际教育资源共享机制研究、教育主体协作共进机制研究（城乡学校激励帮扶机制研究、区域教育综合帮扶制度研究、创新城乡教师交流互动机制研究）、学生资助体系研究（中职学生分层支助制度研究、高中学生奖学金制度研究）。统筹城乡教育经费要重点开展好统筹城乡教育发展经费保障机制研究[5]、农村义务教育均衡发展保障机制研究、农村教育经费倾斜制度研究、教育融资制度研究（教育发展银行、教育投融资公司以及教育担保公司、社会资金教育中介）。统筹城乡教育评价要坚持考评分开，成立教育考试院和教育评估院，两院相互分离，独立行政，招生应进一步下放权限，进一步推广学校自主招生，在招收农村地区学生时予以倾斜，在学校专业开设中加大涉农学科的建设力度，进一步畅谈面向农村的就业机制，根据专业学校专业发展和基础学校课程发展，在教育评督时，合理引入社会主体参与评价，实施统筹城乡教育发展教育督导评估机制研究和统筹城乡教育发展督导评估方案研究。统筹城乡各级各类教育包括统筹城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革三大类，其中统筹城乡基础教育改革应做好义务教育均衡发展背景下农村中小学标准化建设研究、农村义务教育均衡发展管理体制研究、农村中小学实施素质教育模式及策略研究、中高考命题导向性研究以及流动人口子女就学行动计划研究；统筹城乡职业教育改革应启动实施职业教育基础能力建设行动计划研究、实施优化城乡教育管理行动计划研究、中职三段式培养模式研究、实施技能型人才培养行动计划研究；高等教育改革应重点实施高校质量工程建设行动计划研究、高校学生综合评价机制和模式研究、高校、高层次创新人才队伍建设研究、大学生创业研究、高校学科、专业设置及课程教材改革研究、高校毕业生就业导向研究、促进大中专毕业生面向基层就业研究以及高校城乡统筹服务能力提升计划研究。其他包纳了产学研一体化研究、促进科技成果转化研究、实施学生素质教育行动计划研究、推进教育优先发展的政策和制度研究、学生课业负担与综合素质评价体系研究以及实施促进民办教育发展研究。
 
　　参考文献：

    [1]李涛.关于统筹城乡问题的几点理论思考[J].中共南京市委党校学报.2008，(4).，

    [2]陆福兴.城乡教育统筹应注意的几个问题[EB/OL].   
http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=81832

    [3]王勇鹏.我们需要怎样的城乡教育公平?——兼谈对我国“城乡教育均衡发展”公平性的一点思考[J].湖南师范大学教育科学学报.2007，(5).，

    [4]李涛，吴安新.教育城乡统筹的理性培育与均衡发展[J].重庆社会科学.2008，(4).，

    [5]陈桂华.城乡义务教育统筹发展的财政制度安排[J].中央财经大学学报（社会科学版）.2005，(12). 
 
    China's urban and rural development of education， process， confusion and outlook

    Li Tao

    (College of Politics and Public Affairs ，Southwest University of Political Science 
and law， Chongqing  400031) 
 
    [Abstract] This article on China's urban and rural educational development progress 
in the practice of carding， and on this basis the adoption of urban 
and rural education in theoretical study and practice of operating the existing 
understanding of how the intrinsic meaning of education in urban and rural， 
urban and rural education in how to deal with the balanced development of education， 
and so of confusion， a co-ordinating the development of education in urban and rural areas 
of the overall framework of analysis with a view to promoting education 
in urban and rural development. 

　　[Keywords] Co-ordinate the development of education in urban and rural areas， 
process， confusion， outlook
 
　　李涛(1985- )，男，四川绵阳人，西南政法大学政治与公共事务学院硕士研究生，主要从事政治哲学、伦理问题和法哲学研究，兼任重庆市教育委员会城乡统筹办公室研究人员，重庆市中华传统文化研究会会员，迄今已在《教育发展研究》、《天津师范大学学报》、《重庆社会科学》、《辽宁师范大学学报》中文（人文）核心期刊、CSSCI等各类学刊公开发表相关学术论文20余篇。电子邮箱：cqnult@163.com.
 
　　详图请参见《教育发展研究》2008(20)1-5.原文.