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资源型城市的可持续发展
演讲者:宋晓梧    时间:2008-07-08    阅读:726次   
 
资源型城市的可持续发展
(长安讲坛 总第139期)
宋晓梧
论坛成员、原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室副主任
 
各位新浪网友上午好,非常高兴出席中国经济50人论坛和新浪网联合举办的新浪·长安讲坛。今天我想谈谈资源型城市的可持续发展,这是工业化过程中不可回避的发展阶段,也是当前我国经济社会发展中面临的一个重大问题。
 
    工业化过程中不可回避的问题
人类历史从农业社会进步到工业社会。农业社会的主要产品,粮食今年收割了明年可以再种,牛羊吃的草可以再长。现代工业社会所用的石油、煤炭、金属矿产等绝大多数能源和资源是不可再生的。尽管有太阳能、风能的利用,但到目前为止我们还是主要依赖不可再生的能源、资源。
    这样,我们在工业化过程中必然面临一个问题,就是一个地区不可再生的资源采掘完了以后怎么办?在欧洲工业化初期曾经有过到海外殖民地掘取资源的情况,比如说到澳大利亚、新西兰去采掘矿产,我去看过一些地方,矿挖完以后人就走了,现在留下几个荒凉的大矿坑。这种办法可以叫做“矿竭城废”。随着工业化的发展,人口的增多,以及工业城市的发展,“矿竭城废”多数情况下不适用了。在欧洲本土这种情况更不适用,比如德国的鲁尔区,法国的洛林、兰斯地区,不可能挖完了煤,把人就都迁走,必须考虑鲁尔、洛林地区已经建成的城市如何持续发展,这就产生了资源型城市转型问题。
    对于中国来说,人口众多,资源相对稀少,应该说“矿竭城废”的办法对绝大多数资源型城市都不适用。辽宁省阜新市、抚顺市这样上百万人口的城市,煤炭资源没有了,是不是就把所有的人迁走?显然办不到。那么资源逐步枯竭了怎么办?这是资源型城市面临的大问题。应当说,资源型城市,也包括一些资源型地区,长期以来作为基础能源和重要原材料的供应地,为我国的经济社会发展做出了突出的贡献。但是由于种种原因,现在我国很多资源型城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题,主要是经济结构失衡,失业和贫困人口较多,接续替代产业发展乏力,生态环境破坏严重,维护社会稳定的压力较大。这些问题现在都是我们国家经济社会发展过程中面临的一些突出问题。
   因为我们工业化起步比较晚,相对于欧美这些国家,我们对资源型城市可持续发展的研究起步也比较晚。近几年国内经济学界,还有从事这方面实际工作的有关部门共同研究,按照采掘业产值占工业总产值的比重和规模、采掘业从业人员占全部从业人员的比重和规模等指标,并考虑一些特殊情况,初步界定了目前全国资源型城市有118个,占全国城市总数的18%。这些年我们国家有2/3的矿山进入了中老年期,1/4的资源型城市面临资源枯竭,资源型城市在经济社会和生态环境等方面,矛盾集中显现,有的还十分尖锐。另外,我们不仅要看到, 计划经济年代和改革开放以后,形成了一些资源枯竭型城市,更要往前看,目前我国钢材产量5亿多吨,原煤产量25亿多吨,资源开采量巨大,资源型城市可持续发展问题还将日益突出。所以说,研究资源型城市可持续发展,并不只是对现有的这些资源枯竭城市有意义。我们现在的采掘能力比计划经济时期和改革开放初期大大提高了,资源采掘的进度也大大加快了,资源又是不可再生的,下一步我们还会面临新的资源枯竭问题。我们不能等到再出现阜新、抚顺那样类似的严重问题后再个案解决,必须从总体上研究资源型城市的转型问题,提出一系列促进资源型城市可持续发展的政策,这不仅仅是针对现有的资源枯竭城市,它对于我们下一步的社会经济发展具有重大意义。
 
    资源枯竭型城市面临的突出问题
    向大家介绍一下当前资源型城市,特别是资源枯竭型城市面临的一些突出困难。根据一些学者的研究和实际工作部门的调查,我们总结资源型城市当前面临七大问题:一是经济发展滞缓,地方财政非常困难;二是下岗失业人员多,就业和再就业压力大;三是相当一部分群众生活极度困难,矿区的贫困人口特别集中;四是社会保障任务繁重,社会保障资金严重不足;五是社会矛盾集聚,存在着大量的不稳定因素;六是生态环境破坏严重,部分矿区存在地质灾害隐患;七是城市基础设施欠账多,棚户区改造任务十分繁重。
    首先说经济发展迟缓,地方财政非常困难。因为资源型城市在经济上严重依赖资源开采加工,所以资源产业一业独大,多数资源型城市的开采及其加工业占工业总产值的比重都在30%以上,相当多城市超过50%,个别城市达到80%,资源一旦枯竭或濒临枯竭,经济发展就面临极大困境。我们调查,目前资源枯竭型城市的主要经济发展指标和全社会平均水平相比,有很大的差距。
    第二是下岗失业人员多。伴随着一些大型矿山破产,成千上万的职工面临失业。例如辽宁省阜新市海州矿破产,涉及从业人员2.6万人和集体企业职工2.3万人,再加上家属,就是十几万人这么一个群体。同时这些地方大多数职工长期挖煤,就会挖煤,没煤可挖了,职工的转岗培训需要加大力度,而且相当困难。失业率一度在这些资源枯竭型城市非常高。根据国家人口计生委调研组2005年7月的一项调查,抚顺的抽样失业率达到31%,另外零就业家庭也非常突出,当然现在采取了一些措施,就业问题已经有所缓解,但是在05年起动资源型城市可持续发展工作的时候,就业问题是相当严重的。这个问题现在只能说有所缓解,仍然很严重。
    第三是部分群众生活极度困难。根据我们的调查,在抚顺、本溪和阜新,人均月收入低于低保线的家庭所占比例分别为28.92%,21.30%和47.42%,三个市的绝对贫困发生率平均达到了7以上%。国际上的指标,一般来说,一个地区的享受最低生活保障的人,应该控制在3%到5%比较合适。低保人群高于10%以后,对当地社会心理状态会产生严重不良影响。
    第四,由于失业问题突出,贫困现象突出,造成当地的社会保障任务非常重,很多资源枯竭型城市社会保障资金严重不足。我们调查了许多地方,像抚顺,阜新、白山、伊春等等,社会保障资金都是一个巨大的压力。在这种情况下由于贫困人群很多,地方财政又困难,一些政策落实不到位,长期集聚,就形成了比较大的社会矛盾,存在大量的不稳定因素。
    第五,社会群体事件突出。有的资源枯竭型城市3万多人上街堵铁路,堵公路。至于十几人、几百人的群体性事件时有发生。辽宁省葫芦岛市杨家杖子钼矿职工2万多人封堵铁路,震动京师。也可以说在上个世纪九十年代末和本世纪初期,我们大量的群体性事件是发生在这些资源枯竭型城市。还有盗窃、抢劫、以至于杀人等治安事件,统计表明,资源枯竭型城市发案率远远高于其他城市。
    第六,提出科学发展观以后我们重视环境资源问题了,但是在前一阶段我们这方面重视不够,资源型城市生态环境破坏非常严重,矿区存在严重地质灾害,有一些隐患是经常发生。例如煤矸石堆起来引起自燃,产生一氧化碳,由于居住很困难,矿工们在煤矸石堆上又搭了一些棚户,有的人就中毒了,还有的发生煤矸石爆炸。抚顺和阜新露天采矿,又不回填,现在各留下一个大坑,都说自己的是亚洲第一坑,一个龙凤矿,一个海州矿,都说自己是第一坑。这样200多米深、约2公里宽、4公里长的大坑,破坏了原来的地质结构,引起周围地质的变化,临近公路、房屋沉陷,抚顺离大坑不远的发电场地表也裂了。这些问题严重影响了居民生活,成了当地政府的沉重历史包袱。
    第七,根据我们的统计,现在由于采矿活动诱发的地面坍塌,滑坡,泥石流等次生灾害,每年造成的直接经济损失要超过一百亿元。这里有一些照片,像煤矸石自燃,房屋塌陷,大家可以看一看。另外就是在过去“先生产、后生活”理念指导下,当时矿工们为国家做了很大贡献,但是我们对这些城市的基础设施欠账很多。我到棚户区调研的时候感到非常吃惊,棚户区的居民,住在五十年代初,个别的甚至于住在日伪时期盖的小棚子里,子女长大了以后没房子怎么办,就在这个房子边上再搭一个小棚子,结果棚户连成一片,供电、供水,包括下水、公共厕所条件都非常恶劣,屋子裂着大缝,冬天屋里的温度零上4度,穿着棉袄睡觉。抚顺连片的棚户区加在一起就有十几万人。这个地方它的社会矛盾之尖锐大家可以想见。当然,从04年国务院确定了振兴东北战略后,对于棚户区的治理改造,对于沉陷区的治理改造都下了很大功夫,有很大的改进。东北地区先起动了,其他地区的资源枯竭型城市还没有全面启动这项工作。
    你到西部再看一看,比如到石嘴山、白银看一看,虽然他们自己也做了一些努力,改造了一些棚户区,但是仍然还存在着大量需要加以解决的问题。我到资源枯竭型城市棚户区看了以后,更加感到贫富差距问题要引起高度重视。有些人说中国贫富差距主要体现在城乡,由于中国二元经济的现状,不会引起大的社会问题。但是我到资源型城市调研以后,认为情况不完全是这样,资源枯竭型城市内部的贫富差距,某种程度上比城乡差距还大,棚户区居民的生活状况比农村还不如。棚户区没有地,再没有工作,完全没有了生活来源,还好我们1999年在全国建立了最低生活保障制度,但是大量的人去享受最低生活保障,这个城市的社会心理状态确实也很成问题。资源枯竭型城市内部的巨大的贫富差距,是社会不稳定的潜在因素。这里顺便说一下,我也不太赞成说中国由于二元经济,农村人不和城里人比,基尼系数高点也没问题。情况远远不是这样的,现在一亿两千万农民工进城,他怎么不和你城里比,当然这是另外一个问题。
    我们总是讲中国的经济发展非常快,改革开放以来在全世界都是有目共睹的,这是不错,但是也要看到我们的经济发展付出的成本比较高,现在面临着许多问题。从总体上看可以说有这么几条是比较突出的:一是付出了很大的资源成本,资源浪费严重;二是现在河流污染,空气污染、土地污染,这些很严重。资源浪费、环境污染这两条,大家都认账了。我认为还有一个成本需要高度重视,就是劳动力的成本压得过低。工资占GDP的比重,居民收入占GDP的比重近十几年来都是下降的。资源问题、环境问题和贫富差距问题,大家都认为是当前我们经济存在重大问题,这三个问题集中地、突出地表现在资源枯竭型城市,因此抓好资源枯竭型城市的转型工作,可以在很大程度上缓解我们国家当前面临的的经济社会矛盾,特别是一些群体性事件可以大大缓解。
 
   资源型城市困境的成因
   我国资源型城市,特别是资源枯竭型城市为什么会面临这样多的问题?我们经济发展总体很好,为什么这些曾经为全国经济发展做出过巨大贡献的城市会陷入困境呢?这里当然有自然规律,客观规律,就客观规律而言,不管你是社会主义市场经济,还是计划经济,还是自由市场经济,都一样,煤挖没了不能再生,油采光了不能再生。不管你是国有企业、私营企业、股份企业,去挖、去采都如此。但在不同体制下,资源枯竭型城市面临的问题也还有不同特点。我们还有自己的特殊的体制机制原因。我们就是要针对中国的具体情况,找出我们自己所特有的这些机制和体制原因,有针对性地加以解决。既然有客观规律,有共性,发达国家又比我们早五、六十年就遇到了资源枯竭的问题,他们的许多办法,我们可以也应当学习采纳,但是更重要的,我们要解决自己的体制机制问题。
    我到国外很多资源型城市去做过调查,我觉得至少有这么两个方面中国是和国外不同。一个是我们的企业,特别是资源采掘企业过去都是大型国有企业,这和国外不同,一般市场经济国家是以私营企业为主的。这个不同会造成什么问题呢?我们许多资源型城市是先有国有大型企业,后建市,政企不分,不少企业是省部级、厅局级,行政级别高于当地政府。当地政府很难协调这些企业来规划整个城市的基础设施,环境保护等。再一个,我们这些企业在改革发展的过程中还不断地变化,中央管的企业下放到地方,有的到了破产前夕,煤矿下放到省里,省里再下放给市里,甚至于把过去的中央所属的大型企业下放到区里。所以你去调查,问怎么会造成现在这么严重的基础设施落后状况?区长说当初企业下放时国家给的补助远不够用,我一个小区,财力怎么能够解决过去中央直属大矿遗留的问题?这些问题是我们国家所特有的。
    还有,计划经济下我们实行资源直接调配,你挖出来煤就给全国做贡献,但是对于资源采掘地本身应该怎么办,缺少长远谋划。改革开放以后,现有的价格政策和财税政策也不能很好的保障资源型城市可持续发展。资源价格偏低,在改革的过程中还曾经实行过大家都知道价格双轨制,很多学者对这个价格双轨制还是肯定的。我们从过去完全计划管制价格,到放开市场价格,在这个过程中不可能一步放开,实行市场价格、计划价格并行,然后逐步走向市场价格。但是在这个过程中资源型城市抱怨他们“双重失血”,为什么?因为资源采掘的大型国有企业都是国家控制的,当时对资源实行的是计划价格,但是其他的物品放开了,资源型城市买进其他商品和物资多数实行市场价格,这一高一低就出现所谓资源型城市的“双重失血”。这是很特殊的情况,过去我没想过这个问题,是调研中资源型城市的同志提出来的,说在价格双轨制的改革过程中资源型城市又遭了一劫。
目前由于资源税的改革还没有到位,大家公认资源产品的价格偏低。再有,我们很多管理不到位,放开以后很多民营企业也去采掘,他们把资源采走了,把钱赚了,把环境污染问题留给政府了,也没有建立一个可持续发展准备金,从这里边提出一定的钱来用于环境的治理,当然还有其他一些问题就留给了社会。这叫做企业的内部成本社会化。这些问题都是目前面临的,需要进一步解决。
从财税政策上看,现有的资源税费制度存在一些问题,资源开采上缴的税费地方分成较少,国家利益和地方利益关系未能理顺,中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题份额不足,而地方财政又捉襟见肘,对遗留问题也是有心无力,现有的财政转移支付制度也缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定渠道保证,造成资源型城市长期缺乏合理补偿。
 
从生态环境治理看,过去确实重视不够。一个典型的例子是小兴安岭。小兴安岭在黑龙江省伊春市,伊春是红松的故乡,但是红松的故乡这句话是“过去时”了,按照伊春市领导人说的,再滥伐,红松的故乡就变成红松的故事了。红松已经被采伐了98%,只剩下2%,还是作为观赏林留下来的,这大大破坏了当地的气候条件。到瑞典考察时问人家森林采伐光了如何治理,他们感到难以理解,森林是可以再生的,为什么会砍伐光?砍伐光了就不为后人着想吗?我们一些大的露天煤矿开采成本比较低,当年拼命采,露天煤矿应该回填,但是过去没有这方面的经验,为了减少成本,加快生产速度,不回填,到目前为止抚顺、阜新这两个大坑怎么解决还是很困难的,有人说把它改造成地质公园,像德国的鲁尔区,他们就把过去采煤矿井保留一两个,被联合国认定为人类工业文明发展史遗址。这也不错,将来可以发展工业旅游,但是治理成本非常高。这些问题可以说是我们资源型城市困境的特殊的体制机制成因,解决这些问题要针对这些特殊的机制和体制问题,并且借鉴发达国家的经验采取进一步的措施。
 
   发达国家的相关经验
   发达国家处理资源枯竭型城市问题要比我们早的多,他们有很多经验值得我们学习。这里简要地介绍一下发达国家在解决资源型城市可持续发展方面采取的一些措施。然后再介绍一下我们促进资源型城市可持续发展工作所确定的目标、原则和一些政策,以及现在进展的情况。
    很多人认为发达国家都是自由市场经济国家,资源型城市的转型就是靠企业自己来调整,靠市场机制来调整。可以说初期是这样的,但是很快他们认识到完全靠企业、靠市场这只看不见的手来解决资源枯竭城市或地区的问题,托的过程时间太长,工人很不满意,社会也不稳定。从国际经验来看完全依靠市场自发调节解决资源枯竭型城市的转型并不理想,所以政府出面干预。这里举几个例子,比如德国在联邦经济部下设联邦地区发展委员会和执行委员会,州政府设立地区发展委员会,市政府的劳动局和经济促进会等职能部门都负责资源型城市经济转型的综合协调工作。
法国更典型,早在1963年就成立了由政府十多个部门组成的矿区重组部级小组,负责全国煤炭矿业枯竭地区的重振工作。我是2005年去考察的,矿区重组部级小组已经并入国家领土整治与地区行动署,这个署编制140人,挂靠内政部,直接对总理负责。这样,政府在一定程度上弥补了市场调节的不足,也可以说在一定程度上对资源枯竭型城市转型起了主导作用。像法国的领土整治与行动署,把兰斯地区荒凉的煤矸石山平整清理、恢复植被,已经决定在煤矸石旧址上建卢浮宫的分馆。卢浮宫不够大,很多展品在仓库里放着。在煤炭枯竭的兰斯地区盖一个卢浮宫分馆,对当地的旅游业将起很大的推进作用。上世纪六、七十年代,雷诺公司还是国有企业,法国政府决定把雷诺的一个分公司建在采煤枯竭区,对拉动就业,解决当地的经济发展起了很大作用。另外在这个地方办大学,有专门的资金来投入,这都是政府在起主导作用。企业怎么能够决定把卢浮宫分馆放到兰斯地区?是不可能的。在投资环境上,法国的北加莱大区每年都要改造五百到六百公顷的废弃土地。
在财税政策上德国出于自身能源安全,维护社会稳定,减少就业压力等方面考虑,对煤炭工业采取了一系列的优惠政策:如价格补贴,1996年至1998年,联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就分别为104亿、97亿、85亿马克;如税收优惠,对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除,还允许煤炭企业加速折旧;如投资补贴,对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助;如环保资助,为治理矿区环境提供资助,一般由州政府负担1/3,联邦政府负担2/3;还有其他有关资源枯竭地区的研究和发展补助等。
这些经验是值得我们借鉴和学习的。
 
    资源型城市可持续发展的原则
    针对中国的资源型城市的情况,我们2003年中央出台的11号文件,也就是关于振兴东北地区等老工业基地的这个文件里边,提出要解决资源型城市可持续发展问题。中央做出部署,由国务院振兴东北办牵头,有关部门参加,经过两、三年的调研,我们提出了工作目标、原则和具体政策,去年底在国务院常务会议上通过了关于促进资源型城市可持续发展的若干意见。意见中明确了当前资源型城市可持续发展工作的目标、原则和一系列政策,是我们借鉴国外经验,立足中国实际提出来的。现在重要的任务是真正树立科学发展观,落实文件精神,把我们中国的资源型城市可持续发展工作做好。
    促进资源型城市可持续发展的基本原则:一是坚持深化改革,扩大开放,建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,积极引进外部资金、技术和人才,拓展资源型城市的发展空间;二是坚持远近结合,标本兼治,抓紧构建长效发展机制,同时加快资源枯竭型城市的经济转型,解决好民生问题;三是坚持以人为本,统筹规划,努力解决关系人民群众切身利益的实际问题,实现资源产业与非资源产业,城区与矿区、林区,农村与城市,经济与社会,人与自然的协调发展;四是坚持政府调控,市场导向,充分发挥市场配置资源的基础性作用,激发各类市场主体的内在活力,政府要制定并完善政策,给予引导和支持。
    说到这儿我讲一下在研究过程中发生的一个小插曲,就是究竟政府要不要在资源型城市可持续发展中起比较大的作用?有的同志说,资源型城市可持续发展这个提法本身就不对,资源不可再生,既然不可再生,采完了以后何必要用行政的力量让它可持续呢?这种说法我觉得没有以人为本,他是以自然资源为本了,自然资源开采完了,当然不能持续开采,但是你想想开采资源的这批人,比如说抚顺,阜新一个城市好几百万人啊,他们怎么办?前面讲过的“矿竭城废”,对于我们现实情况肯定是行不通的,这二、三百万人迁到哪儿去?他们还是要在原来的地方发展接续替代产业,持续生活下去。是不是可以做到这一点呢?实践证明,按照我们国家的政策,很多地方已经取得了显著的成绩,是可以做到的。比如像阜新,在各项政策引导和支持下,发展农副产品加工就是一个重要途径,阜新搞了猪的屠宰,叫猪系列,还有牛系列、驴系列、鸡系列、鸭系列等,这就可以解决很多人的就业问题,为财政也创造了收入。其他资源枯竭型城市,有的充分利用现有资源,延长产业链;有的利用自然条件,大力发展旅游业;有的兴建循环经济园区,引进外来科技和投资。资源型城市转型工作大有可为,怎么能说资源型城市可持续发展提法本身就不对呢。
 
    建立两个机制
我们目前提出的工作目标,到2010年前大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制,和衰退产业援助机制,经济社会可持续发展的能力要显著增强,2015年前在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业的援助机制,使资源型城市的经济社会进入一个可持续发展的轨道。这项工作非常重,关键要建立两个机制:
一个是资源开发的补偿机制。就是在资源开采过程中遵循市场规律,采取法律的、经济的和必要的行政措施,引导和规范各类市场主体合理开发资源,承担资源补偿,生态环境保护与修复等方面的责任和义务。按照谁开发谁保护、谁收益谁补偿、谁污染谁治理、谁破坏谁修复的原则,明确企业作为资源补偿,生态环境保护与修复主体的责任。对于那些资源已经枯竭或濒临枯竭的企业,过去没有留这笔钱,怎么办呢?国家要给予地方政府必要的资金和政策支持,来帮助解决历史遗留问题,补偿社会保障、生态,人居环境和基础设施等方面的欠账。
    一个是衰退产业的援助机制。对于资源型城市要统筹规划,加快产业结构调整和优化升级,大力发展接续替代产业,完善社会保障体系,特别是对于资源型城市的工人要加强职业培训,促进下岗失业人员实现再就业,解决资源型企业历史遗留问题,保障资源枯竭企业平稳的退出和社会安定。对资源已经或者濒临枯竭的城市,政府要给予补助,各级人民政府要实施有针对性的扶持政策,帮助解决他们存在的经济衰退,职工失业等突出的社会矛盾和问题。
在资源型城市可持续发展中,这两个机制是核心问题。两个机制建立起来以后,资源型城市的发展应该说有了财力支持,有后劲了。当前对于资源型城市的可持续发展,培育壮大接续替代产业也是一个重要问题,要分三种类型,区别不同的政策。在刚开始搞资源型城市转型的时候,最早是从辽宁省的阜新市开始的,想法是从阜新总结一套经验,全国推广。但是经过调研发现问题不是这么简单,煤矿开采完了,跟石油开采完了,还有森林砍伐完了,特点不一样。另外,每个资源型城市的资源剩余储量也不一样,有的还可以再开采100年,有的按照现在采矿能力只能开采10年到20年,有的已经枯竭了。所以一个政策还不能够涵盖所有的资源型城市。我们后来提出,“一行一策,一城一策”。培育接续替代产业也要分行业、分资源的开采程度不同,提出不同的政策。
对于资源开采处于增产稳产期的城市,要制订合理的开采计划,运用新技术、新工艺,提高资源采收率,发展上、下游产业,拉长产业链条,提高资源利用效率,把资源优势转化为经济优势,同时要积极培育新兴产业。
对于资源开采开始衰减的城市,要加强资源综合评价,开发利用好各种共伴生资源,充分挖掘本地资源潜力,拓宽资源开发领域,重视开发利用区外、境外资源,为本地资源型企业寻找后备基地,同时抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。
对于资源已经或濒临枯竭的城市,要选择好产业转型方向,重点用高新技术、先进适用技术改造传统产业,因地制宜,尽快形成新的主导产业。有关部门在规划重大产业项目布局时,要适当向资源枯竭型城市倾斜,帮助其加快培育新的经济增长点。
 
    培育和壮大接续替代产业,这是资源型城市可持续发展的一个根本性的任务,但是在选择接续替代产业的时候不能再走资源依赖的老路,要因地制宜,广开思路。现在有一些地方还是立足于原来这点资源,现在还有点资源可用当然不错,可以拉长产业链,但是要想想5年、10年以后,资源没有了怎么办?现在上了一些依托资源深加工的企业,将来能否找到外地资源作后盾?能否开拓境外资源?总之,不能只管自己任期内这几年,一定要考虑长远,要有新思路。
 
    国家支持政策
    考虑到资源型城市参与国债项目遴选的时候,往往不具备竞争优势,应该利用国债资金和中央预算内的基本建设资金,合理扶持资源型城市的发展。这方面国家在进行生产力布局的时候也应适当向资源型城市倾斜。
资源型城市转型,当前要着重解决就业和贫困问题,缓解当地的社会矛盾。在促进就业方面要落实党中央国务院关于加强就业再就业工作的一系列部署,支持和促进下岗失业人员再就业,努力使零就业家庭至少实现一个人就业。这一条已经在很多城市,特别是先期启动的转型试点城市,已经基本做到了。要特别重视消除贫困,消除资源枯竭型城市的贫困代际转移现象,下一代没钱上学,接着贫困。
再就是完善社会保障保险制度,进一步完善基本养老、基本医疗、失业等社会保险制度,扩大覆盖面,完善社会救济制度。完善社会保障体系是从东北地区开始试点的,取得了很好的成绩,但是也还有需要进一步研究的问题。过去一些国有资源型企业,办了大集体。在东北完善社会保障体系试点的时候就没有把厂办大集体这部分人覆盖进来,当时重点解决了国有企业的固定工。大集体问题可能很多年青人不了解,它产生于上世纪八十年代初期,那时候大批的上山下乡知识青年回城,新增劳动力就业很难,当时政策要求“谁家的孩子谁抱走”,国有企业就就搞了一些劳动服务企业,来解决自己职工子女返城后的就业岗位。这些企业从所有制来说是集体性质,后来就形成所谓厂办大集体,以区别于原有的街道办的集体企业。现在厂办大集体职工的社会保障问题应该作为一个重点来解决。前面跟大家讲到抚顺的棚户区,这里面70%的人是厂办大集体的职工和他们的家属,这些人还没有养老保险、医疗保险,问题很突出。
    还有一个紧迫的任务,就是环境整治和生态保护,这也是我们整个宏观经济里面两个硬性指标。国务院批准的振兴东北规划提了16项指标,其中8个是软指标,指导性的,8个是硬指标,环境治理生态保护都是硬指标。在这方面要完善城市的发展条件,加大环境治理的力度,特别是要抓紧治理地质灾害隐患。在加强环境治理和生态保护方面,刚才强调政府要起一定的主导作用,特别是考虑到我们国家的具体情况,过去搞计划经济,中央政府把资源开采的钱拿走了,现在要给人家补偿,这和西方国家不完全一样。但同时还得强调,我们还要尽量的积极的引入市场机制,引导社会力量参与矿山环境的治理,有关地方人民政府和企业可以研究组建专业化的矿区治理公司,依托他们来研究制定矿山治理规划,并组织实施,这也是我们借鉴德国、法国的一些经验提出来的。
    再有,就是加强资源的勘察和开采调控。对于资源深部的勘探,有些地方,如大庆,经反复勘探,再找新的油不容易了,大庆也进入减产期,但是经过勘探发现了大量的气田,这也很好。要加强对资源型城市现有矿区周边及深部矿业权的管理,根据矿产资源开发规划 组织编制矿区规划和矿业权设置方案。原矿区周边及深部的资源勘查,经批准可由原矿业企业中技术装备先进、资源回收利用率高的大型矿业企业以协议出 让方式获取矿业权并进行勘查。允许矿业企业的矿产资源勘查支出计入矿产品成本。进一步做好危机矿山接替资源找矿工作,加大对矿业企业接替资源预查和普查的支持力度,引导矿业企业出资完成详查和勘探,增强危机矿山的资源保障能力。对于新发现矿区,在以市场竞价方式有偿取得探矿权、采矿权的原则下,优先支持资源枯竭型城市的矿业企业开发。
上面提到的这些政策有的人觉得有点“虚”,东北的同志问,到底有“真金白银”没有?我看文件中明确的几条财税政策就是真金白银。
    第一条,中央和省级财政进一步加大对资源枯竭型城市的一般性和专项转移支付力度,从2007年到2010年设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付,增强这些资源枯竭型城市基本公共服务保障能力。
    第二条,改革资源税制度,完善资源税计税依据,调整资源税负水平,增加资源开采地的财政收入。我们资源开采地的财政收入过去留的少了,有人提出世界上有资源的地方都是富的地方,比如中东是富的地方,我们怎么有油的地方、有煤的地方最后成了最穷的地方呢?这和财税政策有很大关系的。
    第三条,结合建立矿山环境治理恢复保证金制度的试点,研究建立可持续发展准备金制度,由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金,各级人民政府要加强对准备金的监管。我要说明一下,第一项政策现在已经出台了,第一批12个资源枯竭型城市已经享受财政部的财力性转移支付了,多的每年一个多亿,少的也有六、七千万。第二、第三项政策目前正在抓紧出台。资源税是一个很复杂的问题,你一提资源产品成本上涨,资源价格提高,要和当前控制物价统筹考虑,长远的问题和近期宏观经济的调控问题如何衔接,还需要进一步研究。
    第四条,鼓励国家政策性银行在防范金融风险的前提下,在各自经营的范围内设立促进资源型城市可持续发展的专项贷款,为资源型城市和资源型企业提供政策性的金融支持。鼓励商业银行,城市信用社和农村信用社加大对资源型城市的支持力度,积极为资源型城市各类企业,特别是中小企业提供金融服务。
    第五条,在未来的5年安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金,集中扶持东北地区资源型城市,建设一批能够充分吸纳就业,资源综合利用和发展接续替代产业的项目。帮助东北地区资源枯竭型城市解决厂办大集体、企业办社会等遗留问题。待条件成熟时,中西部地区资源枯竭型城市可比照执行东北地区有关政策。
这些政策现在正在抓紧落实,像我刚才讲的改革资源税,建立可持续发展准备金,现在正在抓紧研究出台。今年政府换届,有些工作有个交接的过程,但资源型城市可持续发展这项工作一直没有断,比如第一批枯竭型城市名单,就是在政府换届期间研究确定的,第二批城市名单正在抓紧研究确定,这些工作都没有中断。
 
    总的来看,我们经济学界对资源型城市可持续发展的重视程度和研究的力度还应进一步加大,全社会对这个问题的关注程度也应该进一步提高。在某种程度上说,应当与解决“三农”问题并列。把这个问题解决好,对于我们落实科学发展观,构建和谐社会都具有重要意义。