随着中国进入新世纪之后，正在推动新一轮以“均山制”为本质特征的集体林区林权改革，一方面确实在一些地方出现了改革者多年梦寐以求的山权、林权交易的市场化和外部过剩的资金进入山区促进资源资本化；另一方面，30年改革中曾经出现过的乱砍滥伐和1990年代以来林区产业化开发中“速生丰产林”大规模种植单一树种、过量使用化肥农药等罔顾生态环境的负外部性问题，也在南方林区随处可见[①]。

    如果把1980年代初期伴随家庭承包制的同时集体林区推进的“均山到户” 作为第一次林改；把1990年代中后期推进“四荒拍卖”形成了有规模的“大户林”作为第二次林改；把新世纪正在开展的新一轮分山到户作为第三次林改；那么农村改革30年来先后三次林改，走的却是从均分到集中，再到均分的循环。

    解读中国的林改问题，既需要回顾集体林区30年改革的经验过程；也需要理解林区之于农区的不同，主要在于林区自然资源与人口的关系之紧张程度低于农区，因此林地对于林农，相对而言也就不如农地对于农民的那种生存依赖关系强烈。而且，林改的“分--合—分”循环与外部财政金融等宏观经济制度环境的变化演进高度相关。

    第一次林改的“分”——1979-1991年的林业“三定”改革时期

    政策回顾

    1978年十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在广大农村中推广并广泛地调动了农民的生产积极性。1981年3月，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的林业“三定”，即稳定林权，划定自留山，确定林业生产责任制。1984年，“林业三定”集体林权改革在全国正式启动。1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作（章维，1985）。

政策结果

    “均山到户”之后，曾经引起集体林区农户对森林资源的乱砍乱伐。政府主管部门指出：“有些地方发生了严重的滥砍、偷盗和引发森林火灾等情况，违背了改革的初衷”[1]，导致集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点市由50年代的158个减到不足100个，能提供商品材的县由297个减到172个[2]。我国第三次森林资源清查（1984-1988年）结果也显示，南方集体林区活立木总蓄积量减少18558.68万立方米，森林蓄积量减少15942.46万立方米[②]。

    其他农村地区也出现类似情况，如河北省赞皇县一带实行了农业包产到户，因对林业政策缺乏宣传，农民怕今后政策有变，以致先下手捞现货，砍了一些树（杜润生，2005）[③]。“于是，集体林权改革被迫紧急‘刹车’”[3]。

    对第一次均山制出现问题的不同反应

    为什么集体林区“均山制”改革与农村地区“均田制”几乎同时进行，但却产生截然不同的效果——“包产到户”推行期间，农村劳动生产积极性被极大调动，实现粮食产量大幅度增长[④]，按不变价格计算1978-1984年间的农业总增长率和平均年增长率分别为42.23%和6.05%[4]。但集体林区却出现了农民大规模砍伐山林[⑤]。

    对此，政府部门认为主要是管理问题。遂于林权改革进行中的1985年5月就发布了《关于制定年森林采伐限额暂行规定》；在改革完成后的1987年6月，中共中央、国务院接着发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出“集体山林管理不善、发展动力不足，累计成整个林业发展的‘瓶颈’”[5]。理论界很多分析认为，主要原因是农民对产权制度缺乏稳定预期，或者说产权不够清晰而产生的结果。

    但加强政府管理和按照一般经济学理论逻辑做出分析判断，并没有在当时发挥实际作用，也缺乏对与林区发展构成制度的相关分析和足够的经验依据。本文认为，这种同样属于资源性财产平均分配的制度在不同的农村产业之间发生的对立结果，不仅是农业与林业的不同“业态”差异下农户的理性选择，而且事实上更与当时的宏观经济情况高度相关。

背景分析：宏观经济形势变化的相关性分析[6]

    朝鲜战争结束后，中国迫于当时国际环境和民族独立的客观需求，全面接受了前苏联以军事工业为主的具有地缘战略意图的投资。由此，也在国家资本主义工业化建设的进程之中，形成了服从国家安全为首要目标、以军事工业为先导的特殊发展路径。

    鉴于这种政府主导的国家工业化从一开始就从内在具有排斥劳动力的资本增密、技术增密型的军重工业起步。因此，一方面要求从三农提取更多剩余、造成农村凋敝，另一方面也要求国家财政在严重赤字条件下必须追加大量投资。因此，到苏联1960年撤回所有在华苏联专家，并以各种理由向中国“逼债”之时，中国金融机构贷差和财政赤字总额已占到财政总额的一半，无力继续投资的国家财政只得停止“二五”计划、进入调整阶段，并多次向三农转嫁危机[⑥]。

    随着60年代末70年代初地缘政治关系格局和国际战略格局再次发生重大变化，“西化”逐渐代替“苏化”成为新的发展模式。但模式易变，赤字难消。为了调整苏联模式下“缺重少轻”的失衡工业化结构，当时从欧美日进口了大批昂贵的技术和设备，财政赤字和银行贷差持续攀升，到70年代末，财政赤字接近200亿，贷差突破700亿。迫使不能停下工业化步伐的中央政府只得在全面改革前超发了400亿货币，保证财政这个“左口袋”继续从金融这个“右口袋”提取资金冲抵赤字。

    综上分析，因建国后地缘政治形势重大改变和意识形态制约下跟进式工业化的需求，客观上造成中国的国家经济发展主要依靠中央政府作为投资主体，并以重化工这种技术密集型和资本密集型产业为起点进行国家工业化原始积累，最终，使得财政金融双赤字高达近1000亿。

图 1：1952-1979年我国财政赤字额及金融机构存贷差 （单位：亿）

数据来源：根据历年《中国统计年鉴》整理并制图

    国家财政投资走向

    经济基础决定上层建筑的基本原理，决定了依照“苏联模式”建立的经济体制下所有国家建设和人民生活都主要依靠中央计划和投资。

    自建国后到改革前，国家工业化需要的基础设施建设和为国有企业提供资金是中央财政的主要投资方向，长期保持在30%以上。特别是1958年和1959年，这一投资比重更是达到空前的67%和73%。这是1958年以后赤字大幅度增加、包括救灾和保障在内的政府能力显著下降，和对农村汲取增加的基本原因之一。

图 2：1952-1979年我国中央财政支出中用于基础设施建设和企业流动资金支出占比

数据来源：同上

    林农行为分析

    广大农村作为整个国民经济发展的“总后勤”和国家工业化原始积累的主要来源，被动地接受了国家工业化过程中不断产生的危机转嫁，在1960年、1968年和1974年3次接收了几千万知识青年，而且农业剩余也被工农产品剪刀差提取殆尽[⑦]。当然，在这个工业化原始积累时期，国有和集体林区也同广大农村地区一样承担了巨大代价。

    在中央财政扮演国民经济总投资人角色由于双赤字过高而难以维继的情况下，中央政府提出休养生息，在农村全面实行了“大包干”政策，实质是把过去占有的农村土地和劳动力这两个基本要素归还给农民，大体恢复了传统的小农村社制。

    但这套适用于农业“业态”的政策被复制到南方集体林区后却出现上文中提到的乱砍滥伐现象，这就需要理解林区“业态”：林地难以短期获益，对于林农并不具有农地对于农民的那种生存依赖关系——

    由于林业生产周期长，导致了林业资金周转慢，投资回收期长，经营风险大。正因为林业具有这样的业态特征，因此林地经营并非林农安身立命之依赖。林农大多数还可以依靠山区的自有耕地维持生存需求，因此对林地更多的表现为理性需求——当为实现国家工业化原始积累而被过度提取剩余的林农陡然被赋予山权林权之后，短期内的理性行为必然是将非个人资产个人化，利用政策所突然赋予的收益获取权尽快占有前期非个人投资所形成的自然资源收益。可见，在“均山制”实行之初就出现的林农大面积砍伐山林，也只是宏观制度变迁的背景下微观经济主体的一种理性行为。

    本文认为，第一次林改搬用了农业的大包干之后，林农上山伐林，既非“均山”之过，亦非均山之后“产权不清晰”之过；实乃在资金要素极度稀缺条件下宏观制度变迁无法顾及林业这种微观产业的业态特征，林区全面照搬耕地的分户经营，遂导致长期贫困的林农作为经济主体而采取了适应其短期增收现金需求、符合理性的行为。导致山林资源破坏和林木蓄积量下降，则是这个制度变革的负外部性问题。类似的在牧区的泛政治化照搬大包干，也带来类似的草原过牧、生态破坏、沙化面积扩大等影响中国可持续发展的负外部性问题。此处不赘述。

    第二次林改的“合”——1992-1998年的荒山使用权拍卖与林业股份合作制试验

    虽然，在第一次林改完成之后的1988年，福建三明上报国务院批复的林改试验区设计方案中刻意强调了产权清晰化，试图大力推进山权、林权、活立木的市场化交易，其目的在于通过建立林区产权市场来促进资源向资本的转化。但是，这种试图依靠制度变革在山区林区内部生成资本的试验，却在那个资本仍然极度稀缺的年代显得步履维艰。最终，集体林区几乎所有理想化的改革试验，不得不让位于在财政上早已捉襟见肘的地方政府的“投资饥渴”——以低价出让林区资源为条件吸引外部投资；遂有了“四荒拍卖”带来的以“大户林”、“干部林”为代表的林区资源相对集中。由此，也就在中国进入市场经济的1990年代中后期，大多数集体林区完成了第二次林改——从分到合的经验过程。

    1984年，福建三明开始进行集体林区改革试点， 93个改革试点按照“分股不分山，分利不分林，折股经营，经营承包的原则”，选择集体山林折股经营，山林联系面积、联系产量的“双联”计酬承包管护方法，实现了林地所有权和使用权的分离，成立了村林业股东大会或村林业合作社委员会或林业股份公司[7]。

    三明试点1988年得到国务院批复列入国家级农村改革试验区序列，但被湖南、山西、陕西等集体林区在1993年之后效仿期间发生变异——大部分贫困但仍有集体林地的农村基层实际上搞的是“大户承包”和“干部承包”。这种变异的原因，至今鲜为人论。本文试述如下：

    除了1992年10月执政党十四大确立了社会主义市场经济体制的改革导向的同期发生了中央地方两级税收占GDP之比大幅度下降、国家甚至不足以养政这种一般原因之外，更为主要的宏观约束是1988-1989年发生滞涨危机之后各地政府财政普遍赤字，各地银行普遍贷差[⑨]。此时，资金的绝对稀缺性相对于地方的投资饥渴而言显得格外严重。

    随之，1993年就在山西、陕西等连地方政府也陷入极端贫困无以自拔的黄土高原地区出现了价格低到几乎可以忽略不计的四荒拍卖。接着，1995年8月，原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》将推进林权市场化以政策的形式固定下来。《纲要》明确指出要以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”，要“开辟人工林活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现”。林权市场化运作趋势明显，由最初的“四荒”资源拍卖、中幼林及成熟林转让、发展到林地使用权流转等。

政策结果

    允许土地收益权和林业产权交易流转后，林农限于自身投资能力和缺乏融资渠道，大都“一卖了事”地将自有林地转给当地投资能力较高的大户经营。何况，在一些经济发展水平相对落后的地区，大多数农村并没有没有实际执行确权到户，主要是由当地处于贫困状态的乡村政府组织出面将林地集中，交由外来公司或当地政府成立的公司经营，由此形成“大户林”、“大款林”——以相对低廉的先期成本集中大量林地资源，成为第二次林改时期的普遍现象。

    鉴于当时中国处于产业资本扩张时期、资本对其他生产力要素的整合能力提高，因此，第二次林改导致山区资源向大户相对集中形成经济规模，目标是试图通过林地资源的相对集中吸引外部资金进入，可实现当地资源向资本转化。第二次林改之后的事实也说明，利益主要由资本禀赋相对丰富的大户或大款获得，而资源所有者则参与社会分工获取要素社会平均收益。

    而由此产生的制度变革负外部性主要体现在社会矛盾增加和林业困境恶化。社会矛盾增加：从当时的资本仍然极度稀缺的宏观经济背景来看，这种通过大户来整合林区资源以期实现林农收入提高和促进集体林区发展的努力显得事与愿违。其根源在于无论这些林地的产权形式发生何种变化，这种集中资源的改革还是让部分老百姓靠山吃山的权力被剥夺，甚而引发了一系列的矛盾和群体性冲突。

    同期林业困境恶化：一方面是我国需要为大量进口木材及其他林产品支付其他国家“林价”（张道卫，2000），另一方面集体林区出现大量林地抛荒。1990年代中期分税制改革后，林业税费进一步提高。在林业生产经营中，国家法定税收和部门收费已高达木材销售价格的51%以上，此外还有各级地方政府及各级林业部门对林业生产经营过程中的层层收费。林业税费越高，收购价越低，高税费最终还是转嫁到营林生产者身上。

    由于缺乏投资和激励机制，1994-1998年和1999-2003年集体林生产力水平分别相当于国有林生产力水平的38.36%和40.65%，都低于改革初期的44.50%（刘璨，2006）。1993-2004年，我国原木进口量从1981年的187.1万立方米增加到2004年的2624.4万立方米，增长13.03倍。原木、锯材、胶合板和单板的进口额从1981年的3.67亿美元增加到2004年的46.86亿美元，增长11.76倍[8]。

宏观经济背景分析

    经过近30年倾全国之力进行的国家工业化资本原始积累，到1979年之前已基本完成，国有企业产值从建国初期仅占工业总产值的26%发展到放弃苏联模式之前的最高峰90.6%，国有企业产值占工业总产值的比重也维持在80%左右。国民经济以国家工业为主、中央政府控制的分工齐全的社会化大生产已初具规模，遂具备了进入国际市场参与交换的基础条件。

    但自1979年超发400亿货币来弥补财政透支在金融机构造成的亏空起，中国在整个80年代不断遭遇通胀压力。中央政府单独承担投资任务已显后劲不足。到90年代中后期，财政收入占GDP的比重持续下降，从80年代初的25%左右直降到12%-13%（其中1995年最低，财政收入仅占GDP的10.27%）。

    经济体制改革的宏观背景

    由于中央财政无法继续担任投资主体，因此进行了投资主体多元化的改革，造就了始于80年代初的以地方为主导的新一轮工业化及其财产关系。在实现投资主体逐渐由中央向地方转变的过程中，国家资本也逐渐分化为部门资本，国有经济内部利益主体多元化。国有企业占工业总产值的比重也由1979年改革时的80%左右下降到了90年代末的不足30%。

    1982年“利改税”和1984年“拨改贷”的改革使银行全面承担了原来由财政承担的提供并管理企业流动资金的任务。企业与政府利益在分离之中。1988年尝试价格市场化改革方案引发CPI高达18.6%的严重通胀，以及银行的深度负利率引发的银行当年的严重亏损和企业资金链条断裂，使我国80年代末期爆发滞涨型经济危机[9]。

    1992年邓小平南巡讲话之后，以市场经济体制引入为标志的中国经济实质上开始了产业资本主导向金融资本主导经济发展的重大结构性转变，经济也随即从复苏转变为高涨。作为金融资本主导初期的经济发展的重要特征，我国经济进入自我货币化的进程，且发展速度极快。1978年我国广义货币占国民生产总值的32%，到1998年这一比重就攀升至136%[⑩]。

图 3：1980-1999年我国财政赤字额及金融机构存贷差 （单位：亿）

数据来源：同上

    被国家控制的垄断性金融资本一旦市场化，其高逐利性就决定其不可能满足于分享社会平均收益。90年代初中国金融资本大规模进入“证券、期货、房地产”三大投机领域以期获得超额利润，导致一方面生产领域投资严重不足[11]，另一方面资本市场流入资本过剩、过度投机，经济出现初步泡沫化现象。1994年CPI高达24%的通货膨胀和1997年东亚金融危机的相机到来，我国也随之进入了90年代末通货紧缩型的新一轮经济萧条。

    综上分析，自1980年代改革开放到2003年之前的20年时间里，我国先后经历了80年代末滞涨型经济危机和90年代末通缩型经济危机；以及与改革同步的中央财政长期赤字、财政占GDP的比重持续下降，中央财政无法继续承担投资任务等宏观经济问题。此时期，随权力下放的国家资本部门化则进一步形成了投资主体多元化和产业资本地方化的趋势。

    这种宏观制度变迁对林业和林区改革和发展构成制约性的影响：随国家经济结构调整出现产业资本向金融资本过渡，注定流向高盈利部门的垄断金融资本不会因为集体林区的分散或集中而改变其流向。这个时期的林业，因其业态特征客观地具有投资周期长、没有流动性、获利能力远低于金融资本追求流动性而偏爱的投机领域，而无法获得逐步异化于产业的金融资本的投资。

地方政府行为分析

    获得中央政府“放权让利”的制度收益的地方政府，自然也需要承担相应的制度成本——自行承担地方工业化原始积累和地方公共品供给任务，几乎不能再指望国家财政“统筹安排”。而就在这个全面改革的历史阶段，南方集体林区所在的绝大部分市县乡级地方财政都处于严重的赤字压力下。

    此外更为值得关注的是，1984年实行了中央与地方财政分级承包的改革，在形成了中国历史上人员数量最庞大的农村基层政府的同时并没有形成与之配套的地方财政来源。地方政府为维持庞大的开支，只得继续追加对小农剩余的提取，使得小农自身无力进行对扩大再生产的投资。

    到1994年财政分级承包进一步演化为分税制后，各级政府都将地方基础设施建设和公共服务的供给责任留在地方，过高成本的上层建筑再一次表现出与剩余过少的小农经济的对立，其后果自然是农民负担进一步加重。而包括南方集体林区在内的地方政府在此期间的财政支出也主要用于当地基础设施建设、维持行政机关的正常运行和地方公共事业上。

    林农行为分析

    在广大农村，乡镇企业利用小农村社制固有的社会资源实现农村工业化原始积累。但在广大林区，由于投资收益期长和投资规模相对较大，少量剩余被地方政府二次提取的林农自身不可能具备投资林业的可能。而且，由于银行普遍贷差，资金高度稀缺，即便出现林业资源的相对集中，也无法获取外部资金的有效进入；也不可能如乡镇企业那样通过集中社区内部资产和劳动力实现工业化，我们对南方林区实地调研也显示在这个阶段林农贷款也主要用于生活领域（如婚丧嫁娶、伤残医疗等）。这时，林业资源自发的流向资金相对充足的大款和大户。

    小结

    改革开放之后的30年，我国经济经历了产业资本逐渐形成、壮大，并向金融资本升级发展的过程，也经历了中央和地方的反复博弈、中央既对地方放权让利也将各种负担交由地方自行承担的过程。虽然经济发展几经波折，但资本还是逐渐实现了对生产力诸要素的整合，成为经济发展的主导因素。

    资本稀缺性在不同时期程度不同，总会在其追逐高利本性的内在机制作用下从农村净流出，流向获利能力较高的行业和部门。虽然第二轮集体林区的改革采用了市场化的运作方式，通过林业资源的相对集中形成规模化效应以引进外部资本，但资本在这一时期仍然属于极度稀缺要素，不具备短期流动性高收益性的林业，不论通过何种方式集中资源都无法对外部资本形成吸引力。因此，在外部宏观条件不具备的情况下，即便对林区进行了规范的市场化体制改革，也不可能获得预期收益，甚至还造成了林农因丧失靠山吃山条件而引发冲突以及林区困境恶化的负外部性问题。

    再分——2003年至？再次实行“均山制”

    进入新世纪，二元结构体制下的中国城市经济已经表现出典型的金融过剩特征；而大多数没有条件进入工业化的农村地区则仍然处于大多数传统部门都遭遇的“金融排拒”和流动性不足。过剩资本越来越强烈地生发出占有可变现资源以获取资本化制度收益的冲动。于是，第三次林改上演了“枯木逢春”的活剧。

    政策概述

    2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展决定》颁布后，促进了以产权制度为核心的林业各项改革。紧接着的3个“1号文件”都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容。福建省三明市再次启动了以“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革。2004年，江西省开展了以“明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转”为主要内容的集体林业产权制度改革。2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快集体林权制度改革，促进林业健康发展”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》建议：“稳步推进集体林权改革”。

    宏观背景分析

    第三次林改与前两次相比，外部宏观条件出现历史性的重大变化就在于最近10年国内外都出现了典型的产业过剩和资本过剩，以及新时期中央政策导向的重大战略转变。

    关于三大过剩

    柯堤（2005年）计算2000年我国超额库存为23000亿元，占总库存量（约50000亿元）的47.2%，亦即在总库存中有近一半为超额库存。同期，我国金融机构的不良贷款超过30000亿元，这基本与超额库存大致在同一量级[12]。也就是说，我国在实现了货币化经济之后，超额库存和闲置生产能力最终还是以银行不良金融资产的货币形式表现出来，而我国经济实现的近10%的增长率则主要依靠外需拉动。

    完成了市场化改革的我国金融资本已经出现严重过剩，到2008年有46万亿社会存款，12万亿贷不出去，银行根本性的转变为普遍存差过度。虽然金融资本追求流动性收益和超额利润，但在近年来我国出现股票市场疲软、房地产市场空置率上涨的情况下，过剩的金融资本也在寻求能维护投资安全的投资载体。

图 4：我国1994-2006年财政赤字额及金融机构存贷差 （单位：亿）

数据来源：同上

    国际方面，过剩的国际资本四处寻求能保证其稳定收益的投资领域。中国自改革开放后，各级政府为吸引外资提供了各种优惠政策，稳定的中国自此成为外资偏爱的投资区域。1992年中国实行市场经济后，外资更是蜂拥而至。根据世界银行的统计，截止到2006年，外资存量已高达2900多亿美元。尤其是此次由华尔街金融危机引发的全球性经济危机之后，为金融资本寻求安全投资载体的需求更甚于片面追求高额投资收益。

    内需拉动是维护我国经济可持续发展的新引擎

    在我国经济陷入生产过剩困境的同时，国内需求却呈现明显不足，依靠外需拉动又在全球性经济危机打击下呈现疲态，因此启动农村市场作为需求主体才是实现我国经济跨越式发展的根本途径。

    从历史来看，“大包干”之后所形成的政策使得土地、劳动力和资金等生产力基本要素都有效地回归三农，使得国民经济不仅在1982年迅速复苏，而且在随后的5-6年内都保持高增长。而农民收入连续4年快于城市，农村消费大幅度增加，对GDP年均增长贡献份额高达37.4%[13]。出现了我国历史上内需拉动型增长的黄金时期，也就是“科学发展观的实质性内涵”（温铁军，2009）。

    1990年代之不同主要在于农村基本要素大幅度流出三农，导致1995-2000年，GDP年均增速为9.7%，但来自于消费增长的贡献份额却下降到57.7%，其中农村消费的贡献份额仅为17.5%，来源于投资增长的贡献上升到38.1%（柯堤，2005年）。值得注意的问题是投资效率却从80年代初期的3.69下降到90年代初期的4.55[14]。在投资效率下降的同时要保持经济高速增长，只能依靠投资总额的不断攀升。于是就出现了超额库存居高不下及其货币表现形式的金融机构高额的不良资产。同时，城乡收入差距的进一步拉大的结果是在城市对轻工业品和耐用消费品需求基本饱和的情况下，农村没有形成有效需求，我国经济仍然保持着刚性的外向型发展道路。在经济发展受到诸多国际因素制约的同时还承受着大面积破坏生态环境和生活空间的代价。

    林业是绿色银行，只要不出现巨大灾害，每年都会不断地自然增长，是全球资本过剩下最好的避险投资领域。因此，利用资本过剩和产业过剩，急于找到投资客体和避险机会的有利条件来推进现在正在进行的第三次林权改革，仍以形成交易市场、引进外部资本作为改革内容，就有可能因这种宏观条件的改变而成为有效的制度安排。再加之林业发展可吸纳大量劳动力，具有新时期各种矛盾加剧下维护稳定大局的正外部性。

    “一号”文件关于农业多功能性表述对于林区的意义

    执政党在明确了“科学发展观”的指导思想和“和谐社会”的发展方向后，连续出台了6个“一号”文件。2007年的中央1号文件进一步明确提出“农业多功能性”，农业不仅有经济功能，还有生态环保、农民保障、社会文化等多重功能。林地是陆地生态的主体，林业产业本身具有巨大的正外部性。良好的森林和林业发展对生态环境的改善、水旱灾害的缓解和经济的可持续发展都有举足轻重的作用。

2009年颁布的“一号”文件要求全面完成林权发证到户，同步推进林权山权交易和其他配套改革。这意味着国家把25亿亩的山地和林地的经营权回归到农民和村社手中。如同80年代初期国家通过相关政策将农地产权和农地经营权还权于民所带来的农村经济黄金发展一样，此次“一号”文件所确定的还山权于民也势必会带来山区经济的巨大发展。根据国资委研究中心的计算（许保利，2002年），每年我国有1.89亿劳动力处于失业或隐形失业的状态[10]。劳动力过剩是长期影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。集体林区林业生产过程从采种、育苗到采伐、运输、加工、林下种植等，均可吸纳大量劳动力，是适合我国经济发展和维护稳定大局的劳动力密集型产业。

    政策效果

    由于外部宏观经济的变化，新一轮林改或将成为有效制度安排已初见倪端。首先，吸引了大量过剩的国内外资金进入林业。如2007年福建三明对林业形成19.3亿元的投资，其中利用台资和区外资本16亿元，占了涉林项目的一半以上[15][11]；浙江丽水人民银行2008年发放林权抵押贷款2.8亿，并针对不同林农的资金需求设计了不同类型的贷款机制[12]。其次，新的规模主体逐步形成。林农根据当地林业特点，形成了家庭合作林场、股份合作制林场、“公司+农户+基地”合作型林场、农民合作经济组织等多样化组织。农业多功能性所内含的组织多样性也就有可能从不同角度促进林区多样化发展。

    结语

    回顾前两次林改，整个国家从中央到地方的财政都严重亏空，与经济增长相伴随的金融机构严重贷差，无论城乡都处于资本极度稀缺的阶段。不论是“分山到户”以期调动林农积极性、以劳动力投入替代稀缺资本投入，还是股份合作制以期通过整合资源吸引外部资本进入，都因外部宏观经济条件不具备而无法产生制度收益，反倒是因林区微薄收益的不平均分配导致一系列矛盾冲突而产生制度成本。所谓林改教训，无外乎是对于林区生产关系的内部调整因没有产生增量的可能而失败。这并非地方主管部门主观判断或决策失误，实乃外部宏观条件不具备的情况下内部微观调整导致制度成本增加而已。

    因此，前两次林改的教训表明：外部宏观条件不具备，内部制度安排方面做出最大努力，充其量也只能取得部分成效。

    而正在进行的第三次林改则是在外部宏观经济条件发生巨大变化的历史条件下进行的，因此，如果南方集体林区能够借第三次林改真正的把“均山制”再实现一次，在林区百姓都平等得到山权林权的时候，利用资本过剩和产业过剩的宏观经济条件，做好与国家新农村建设战略相关的林区建设，防止出现环境污染、盲目求大等问题，就有可能在宏观经济环境和中央政策导向发生重大变化的情况下达到此次集体林权制度改革的目的。

    尤其是此次集体林区改革是发生在全球性经济危机的大背景下，越是经济危机的时候稳定这个压倒一切的大局就越重要。中国在稳定耕地到户的同时，能够以山地和林业资产落实到村社和农民家庭的农村财产关系的稳定来替代危机发生时政府临时性应对政策，是历经危机却仍然没有陷入其他发展中国家困境的根本原因之一。

 

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