专家文章 -> 人口与就业
保增长要遵循最大化就业原则
作者:蔡昉    发布:2009-08-03    阅读:9977次   

    金融危机对我国的影响,最大的威胁不在于经济增长速度下滑,而在于就业岗位的损失以及由此造成的大规模失业。这次失业冲击来自三个群体的就业压力:城镇就业困难人员、大学生和农民工。由于后两个群体是思想活跃、流动性大的青年群体,如果不能及时安置,他们会成为较大的社会不安定因素。根据国际经验和我国的国情,我从以下四个方面提出加大就业工作力度的建议。

    一、投资计划要最大化创造就业岗位

    没有经济增长就没有就业,不采取旨在扩大内需的大规模投资刺激计划,就难以稳定和扩大就业。但是,以什么方式保增长,按怎样的结构进行投资,会产生十分不同的就业效果。我们以中央计划的投资为例,运用投入产出表模拟方法,把全部投资按照假设的三种组合在相关产业进行分配,说明4万亿元投资产生的不同就业拉动效果。
    第一种组合是按照2005年投入产出表显示的实际投资结构来分配全部投资。这代表在没有金融危机情况下,固定资产投资的一种常态。该模拟的结果是,可拉动非农产业就业4764万人,相当于2007年全部非农就业的10.5%。
    第二种组合是按照目前国家发改委已经做出的投资结构安排,来分配全部投资。即灾后重建按照一定比例分解到建筑业,农业、采掘业、制造业和电力热力及水的生产和供应业;保障性安居工程分别列入房地产业、租赁和商务服务业;农村民生工程和基础设施分别列入与民生相关的服务业及建筑业;铁路、公路和机场等重大基础设施建设作为建筑业;医疗卫生、文化教育事业发展和建设生态环境工程都属于民生相关的服务业;自主创新和结构调整属于制造业。该模拟的结果是,可拉动非农产业就业5434万人,相当于2007年全部非农就业的11.9%。
    第三种组合是按照产业的就业拉动效果来分配全部投资。即根据就业拉动系数,给每个产业一个权数。其中,教育、卫生、社会保障等服务业就业拉动系数最高,排第一位,我们给最大权数。以下依次是:批发零售贸易和餐饮业等排第二位;邮电运输业排第三位;制造业排第四位;建筑业排第五位;房地产、租赁和商务服务业排第六位。按照这个方式分配投资的话,可以获得最好的就业效果,创造就业8320万,相当于2007年全部非农就业的18.3%。
    结果很明显,在按照上述三种组合分配4万亿元投资的情况下,第三种即按照产业的就业拉动效果安排投资结构,创造的就业岗位比第一种组合多74.6%,比第二种组合多53.1%。虽然投资原则要考虑到多种因素,上述产业划分也比较粗糙,而且模型毕竟不是现实,但是,模拟结果仍然提示我们,投资计划考虑就业因素与否,创造岗位的效果是大相径庭的。因此,建议对于这个投资方案中的地方配套投资和民间投资,应该用政策手段引导,以更靠近第三种投资组合。

    二、发展社会事业应对经济危机

    前面的测算表明,大幅度增加包括科研、教育、卫生、文化和社会保障等在内的社会服务业的投资,可以极大地提高投资计划的就业创造数量。各国经验也表明,教育和社会保障事业建设,具有显著的应对和化解经济危机的功能。后人虽然对美国30年代大萧条实施的“罗斯福新政”的评价有褒有贬,但对于当时在社会保障和教育上的重大举措,则大多持积极肯定的评价。罗斯福并没有使美国摆脱危机,但在危机时期保障了老百姓的基本福利和生活。
    从投资刺激计划以及《政府工作报告》中的2009年工作重点看,国务院已经部署了在上述领域的建设任务,建议进一步加大力度,并使所要达到的目标更加明确和具体,以便通过中央各部门和地方的共同努力加以落实。

    1.大幅度增加教育的财政支出

    我国财政对教育的支出占GDP比重和占教育支出比重仍处于较低水平,是义务教育不均衡、总体受教育年限较低的主要原因。在危机时期大力发展教育具有明显的反周期功能,包括提高劳动者竞争力,增加家庭对教育的支出从而刺激需求,财政性投入的增加还可以释放出家庭在其他方面的消费。此外,对于缓解当前就业压力至为重要的是,增加青少年在学年限,可以显著延缓他们进入劳动力市场的时间。
根据人口数据进行的预测显示,如果按照目前的农村在校率估算,预计2009年16岁进入劳动力市场的农村劳动力为527万人,19岁进入劳动力市场人数高达1684万。通过各种措施,特别是通过更有力的财政保障,巩固初中在校率,大幅度提高包括中等职业教育在内的高中在校率,如果能够把农村在校率提高到目前城市的水平,16岁进入劳动力市场的人数可以下降到186万,比现状少341万,19岁进入劳动力市场的人数为861万,比现状减少823万。城市在校率的提高也具有相同的效果。

    2.大幅度提高社会保障覆盖面

    目前我国基本社会保障的覆盖率仍然很低,城乡差距也很大。2005年1%人口调查数据显示,农村就业人群参加基本养老保险的比例只有3.7%,参加基本医疗保险的25.1%,参加失业保险的只有4.9%。而在遭遇经济危机的时候,社会安全网对于保民生、保稳定具有至关重要的作用。
    扩大社会保障也有利于启动因出口下降所闲置的生产能力。依靠提高社会保障覆盖面和保障水平刺激普通商品的消费,预期比发放消费券的效果更明显和直接。扩大社会保障覆盖面刺激消费的效果,对于低收入群体尤其明显。在经济危机时期,这些收入组易于遭受失业或降低收入的冲击。社会保障制度是他们赖以保持相对稳定生活水平的重要安全网。我们的粗略估算表明,把收入最低的1/5城镇居民(2007年约1.18亿人)在养老、医疗和失业等基本保险项目中,只要多覆盖任意一项,他们在收入不增长的情况下,每年增加的消费支出总额就可以达到100亿元。

   三、防止美国式的“无就业经济复苏”

    美国在1990-1991年经济衰退之后,当经济增长复苏时,就业却没有相应地恢复,首次出现“无就业经济复苏”,被认为是老布什未能连任的重要原因。这种现象在2001-2002年经济衰退之后再次出现,而且持续时间更长。不久前美联储主席伯南克又一次预计“无就业经济复苏”的来临,即在预测到2009年后半期经济开始复苏的同时,预计失业率却会继续保持在8%以上,直到2011年甚至更晚的时候才可能逆转。
    关于“无就业经济复苏”产生的原因,一般认为是由于在衰退时期,企业在竞争压力下,为了降低生产成本,往往通过使用机器人等自动化装备替代工人,造成对劳动力的需求大幅度下降。同时,为了保持国际竞争力,相对劳动密集型的企业加快向海外转移,也减少了对经济复苏后对劳动力的需求。另外,这种产业结构变化,也造成了劳动者技能的不适应,提高了结构性失业率。
    在沿海地区劳动密集型企业遭遇困难,甚至部分倒闭的情况下,一些跨国公司开始向劳动力成本较低的邻国转移投资。这似乎符合产业在国际间转移的雁阵模式。然而,如果听任这种产业外移趋势的蔓延,一旦经济恢复常规增长,许多适合于吸纳农村转移劳动力的就业岗位就不复存在。然而,由于我国经济的庞大规模和差异性,这种雁阵模型并不必然导致劳动密集型产业向国外转移,而是可以在国内东中西三类地区之间延续,即在东部进行产业升级的同时,中西部承接劳动密集型产业,就能避免美国式的“无就业经济复苏”现象。
    我国制造业劳动力成本即工资水平虽然提高很快,但是,劳动生产率大体保持了与工资水平相同的增长速度。这意味着我们并没有丧失两点密集型产业的比较优势,在国际市场上仍然具有足够的竞争力。特别是,在劳动生产率的总体提高中,中西部地区发挥了重要的作用,2000-2006年期间,中西部地区制造业工资和劳动生产率的年均提高速度都快于东部地区,表明中西部仍然保持着在劳动密集型产业上的比较优势。经济危机时期,生产要素价格低廉,是产业重组的大好时机。相对宽松的货币政策、积极的财政政策以及鼓励性的产业政策,为东部的产业升级和中西部的产业转移承接,创造了良好的政策环境。这样,大量就业岗位可以直接在中西部地区得到创造,继续支撑农村剩余劳动力的转移。

   四、亟待树立就业优先原则

    党中央、国务院高度重视就业工作,先后提出了“就业是民生之本”、“把稳定和扩大就业摆在更加突出的位置”、“实施更加积极的就业政策”等要求。这就是要把保增长、调结构和扩内需,更加紧密地与扩大就业结合起来。我们要总结经验和教训,深入探讨就业在宏观经济政策中的地位,以避免“无就业经济复苏”。
    目前,我国的财政政策目标和货币政策目标,都没有直接提到就业。宏观调控部门促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡的政策目标,虽然比较全面和宏观,对具体政策手段的针对性却不强,在执行中存在着如何决定优先序的难题,也会导致目标之间的冲突,对就业的重视程度不足。首先,从一时一地的特定调控要求出发,实施宏观经济政策的结果可能导致对就业目标的伤害。其次,即使那些旨在扩大就业的调控措施,也会因为缺乏就业优先原则,而影响政策效果。第三,把就业责任过度压在人力资源部门,导致扩大就业手段的不充足。
    为了提高就业在宏观调控中的重要性,要在我国货币政策制定中,防止通货膨胀目标制的影响。从20世纪90年代开始,许多国家中央银行接受了通货膨胀目标制,导致就业的优先序进一步降低。在实践上,通货膨胀目标制是指:中央银行设定一个单一通货膨胀目标,无论何时只要价格增长超过这个水平,就要提高利率,而不管价格上涨何种因素造成的。无论是明确宣示接受该体制,还是那些具有这种倾向的中央银行,对就业的重视程度都有所下降。这种通货膨胀目标制理论与实践在本次世界经济论坛上遭到普遍的批评。
    2007年下半年和2008年上半年,国内外经济学家就有一种倾向,不同意中央关于结构性价格上涨的判断,鼓吹弗里德曼“通货膨胀无论何时何地都是货币现象”的教条,主张进一步加大从紧货币政策的力度,而误导对价格上涨真实因素的认识。如果这种理论果真影响宏观调控的方向和力度,必然会对实体经济和就业造成很大的伤害,而且使2008年8月份以后中央政策方向的转变难度更大。
    树立就业优先原则,就要用是否最大化创造就业的标准决定货币政策、财政政策和产业政策的实施。只有这样,才能在保增长和调结构的过程中,实现就业的稳定和扩大,才能有效地扩大扩大消费需求,最终达到稳民生的目标。