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以人为本,科学重建——四川地震灾区调研及灾后重建的政策建议
演讲者:胡鞍钢    时间:2008-07-09    阅读:637次   

    各位网友,早上好,今天我非常高兴能够来到50人论坛和新浪合作的长安讲坛,围绕最近到四川、甘肃、陕西等地进行灾后重建调研,向网友们做一个专题介绍,同时就汶川地震灾后重建这个问题,分享一些自己的体会和想法。

    汶川地震,迄今为止已经明显应该分为两个阶段:第一个阶段,就是灾害发生期,它的主题应当是八个字——万众一心,救灾为主——特别是挽救人的生命;而进入到第二个阶段,这个主题就应当演进为另外八个字:以人为本,科学重建。

     
一、灾情及灾区简介
   2008年5月12日下午14:28分,四川汶川发生里氏8.0级特大地震。震中在四川省阿坝羌族自治州汶川县,震源深度19公里,震中烈度超过11度。截止6月30日12时00分,汶川震区发生余震15998次。其中4.0-4.9级190次,5.0-5.9级28次,6.0-6.4级5次(不包括主震),最大余震6.4级。沿龙门山断裂带形成一个300公里左右狭长的椭圆形地震区域。据历史记载,中国从古至今共发生过15次特大地震(含此次),其中清朝发生了8次,其中,光绪元年五月十二日(1879年7月1日)的甘肃文县地震震级为八级,震中烈度为11度。[1]这么一个地方在100多年内发生2次特大地震,这是非常之少见的。

    此次汶川地震的重灾区位于我国青藏高原向四川盆地的过渡地带,是第一阶梯向第二阶梯延伸过渡带,地貌与地质构造复杂,大断裂纵横交错、高山峡谷密集、地形支离破碎,是地震、泥石流、塌方、滑坡、山洪等自然灾害频发区和重灾区;例如甘肃省陇南市仅4683平方公里面积的武都区,就包括川坝河谷区、半山干旱区、西汉水半湿润区、高寒阴湿区和林缘区五个类区,境内海拔从667米到3600米,差异极大。

    这里也是我国少数民族聚集区之一;是我国主要的林区和牧区之一,生物种类繁多,是长江上游重要的生态屏障区;是重要的水源供应区和水资源富集地带,水库众多、星罗棋布,水电丰富;该地区旅游资源丰富,文物古迹和自然遗产十分富集。这一地区涵盖了发达地区与欠发达地区,既有成都、绵阳、德阳等经济发展水平较高、工业和服务业基础较强的成渝经济带重要组成城市,又有北川、汶川、青川等山地为主、灾害频发的龙门山地农业和旅游生态区;前者人口高度密集,后者人口广为分散。该地区区情特点表明,一旦发生特大地震,既造成人员大量伤亡,又造成救灾救援十分困难。

    同时,这次地震的重灾区区域发展极不平衡,发达地区和欠发达地区并存。东部平原、低山丘陵区是四川省城市化、工业化水平较高的区域,是成-德-绵产业带重要组成部分,已进入工业化发展的中期,经济较为发达,尤其是成都平原经济区和成德绵高新技术产业带,是四川人口密集、经济密集、工业化和城镇化水平较高、交通便利、基础设施完善的地区;西部高山、高原地区,交通条件较差,社会经济发展水平较低,基础设施和公共服务体系不完善,尚处于农业社会向工业社会过渡的阶段。就使得我们自然灾害的发生,既反映出发达国家的特征,如经济损失巨大、人员伤亡相对较小;但同时“三川”(汶川、青川、北川),又突出表现为欠发达国家自然灾害的特征:人员 伤亡巨大,经济损失相对较小。
二、灾害损失初步评估

    一个国家或地区一旦发生了不可抗拒的自然灾害,它的灾害损失与哪些因素相关呢?我想主要是三大因素:

    其一是灾害本身,包括灾害的类型、灾害的级别、灾害的次生灾害以及灾害的范围。。譬如说我们这一次把汶川地震称之为特大地震灾害,就是因为它的震级在8级;这一次地震灾害与唐山地震最大的不同之处,就是它所带来次生灾害非常严重;美国有些地震灾害范围非常小,但这一次汶川地震的灾害范围非常之大,涉及到相当多的地区,不仅是一个省,也涉及到甘肃和陕西,就是这个因素上的差异。

        其二是灾害的影响密度,主要是两个概念:人口密度和经济密度,也就是说单位面积所承载的人口、GDP及基础设施等。

    其三就是一个地区的脆弱性。如果这个地区交通基础设施条件不好,一旦受到灾害以后它就致命性的瘫痪;此外,地震的破坏与当地的建筑标准也是相关的。因此,这一次自然灾害的经济损失也包括人力资本的损失,是与灾害的类型、影响的密度以及这个地区的脆弱性,呈现出乘法关系的。如果是这样的话,我们就不难理解:这一次灾害是中国有史以来破坏力最强、经济损失最大、波及范围最广、救灾难度最大的一次天灾。其人员伤亡当然要小于唐山地震,但其所造成的损失远比唐山地震大的多,甚至也高于1995年阪神大地震的损失。阪神大地震的损失合计下来是9.6万亿日元,按当时的汇率折算,相当于人民币6162亿元。而此次汶川地震的直接经济损失,以及其次生灾害所造成的损失,保守估计可能就高达上万亿人民币,已经远远超过了阪神地震。

     

三、汶川地震灾后重建的总体思路


    汶川地震进入灾后重建阶段后,很可能成为世界最大规模的灾害重建项目。如何进行灾后重建?灾后重建有哪些目标?有什么样重要的思路可以使得我们既能够有效解决当前的问题,又同时顾及其长远发展问题?

    我想,汶川地震灾后重建的基本思路就是八个字:以人为本,科学重建。

    在抗震救灾的第一阶段,我们取得了决定性的胜利,为世人所瞩目,也为世界所赞赏。但是灾后重建远比抗震救灾第一阶段艰巨得多、复杂得多、困难得多。它所面对的基本问题就是这片家园被天灾所摧毁,涉及到几千万人得安置,必须能够充分保证他们的安居与乐业。因此,我们就必须考虑三个重要的基本原则。

    首先,要以人为本,民生优先。三年时间内,使灾区人民的生活水平恢复到灾前水平,安居、乐业、增收。以学校、医院等作为优先重建项目,适当提高标准;对当地灾民,鼓励外出务工,提供多种选择。

    其次,尊重自然,科学重建。人与自然和谐、实现可持续性,划分适宜重建区(山前平原,平原及低山丘陵)、适度重建区(比较差、风险大,缩小规模的山间平原、丘陵地区)、不宜重建区(保护区及高山高原地区)防止次生灾害、地址灾害,保护生态、恢复自然条件。适度聚集人口到适宜重建区,不宜重建区严格削减人口。这些地区的不同规划,当然也就涉及到一个根本性的问题,就是人如何安置,或者说人向哪里走,这都应该基于自然的地理条件和它的承载能力。

    第三,尊重经济规律和市场规律,利用市场的机制进行重建。当地结构调整、产业布局调整、促进人们从山区向平原转移,从低收入产业向相对高收入的产业转移,山地高原以自然生态产业与旅游业为主。按市场规律转移人口。

    为了实现灾后重建的目标,不仅要做加法,如加大中央财政投入、加大政策支持力度,还要做减法,根据当地资源承载能力、生态环境约束条件,有计划、有序的转移人口、减少人口。《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出,地震灾区内的城镇和乡村完全毁损,存在重大安全隐患或者人口规模超出环境承载能力,可以异地新建。因此,灾后重建的选址及建设,应当基于区情、灾情,立足未来的发展来科学确定。

    异地就业、就学、居住、安置灾区群众有两种主要途径和方式:首先是四川区内转移安置,特别是在成都、德阳、绵阳等发达地区大规模聚集劳动力和人口,与重庆等地经济一体化,力争成为中国经济和人口第四极。其次是四川区外安置,通过四川灾区劳动力输出接收地的一系列优惠政策,引导外出打工的受灾群众在当地落户、就业迁移;通过教育移民政策,引导受灾青少年外出求学、教育迁移。

    四川是具有大量外出打工人口的一个大省,2007年农村劳动力外出打工人数超过了2000万人,已经占了全部劳动力的41.9%,而灾区外出打工人口保守估计可能为270万左右,打工收入已经成为当地农民的最主要的收入。我们估计了一下,四川农民的劳务收入, 2007年就达到了1077亿元,相当于中央对四川财政转移支付740亿元的1.46倍,也就是说老百姓最主要是通过自己的劳动——外出打工获得收入。因此如何来进行灾害重建?特别是人往哪里去?这就与30多年前唐山地震灾害重建的思路不完全一样,要把人活起来,通过鼓励外出打工及进一步增加寄宿学校规模、进一步提高寄宿比例等方式,通过对未来人口强化人力资本投资,来促进这个地区总体人口规模的长远减少。

    因此,如何以人为本、科学重建,我们必须要有新的思路,而这些思路我们都要基于调查研究,充分听取当地老百姓的意见。以上原则就是要体现出以人为本,以灾区人民为本,科学重建,根据科学的特点、科学的规划,以及市场经济的规律和市场机制来共同重建。

四、汶川地震灾后重建的主要目标


       灾害重建的主要目标是什么?灾后重建是一件时间紧迫、责任重大、兼顾当前与长远的持续性工作,像任何一项国家重大工程一样,既要集中力量办大事,又要“有所为、有所不为”、“集中优势兵力,打歼灭战”。在进行灾后重建规划方案设计时,应当考虑“六个有限”原则,即:

    第一,有限空间。严格评价和界定地震灾害范围,区分极灾区、严重灾区和一般受灾区,主要集中在那些受到严重灾害的地区,即国家已经确定的22个重灾县,避免严重灾区范围泛化、扩大化。

    第二,有限时间。应当明确以三年作为当前重建规划目标与主要任务的设计时限,避免将该规划规定的任务超过时限,三年之后的滚动规划待后期评估另做新的规划。回良玉副总理说,灾后恢复重建是一项紧迫而长期的任务,准备用3年左右时间在“十一五”期间初步完成重建,在“十二五”期间继续巩固发展。[2]

    第三,有限目标。应当明确在有限空间、有限时间的双重要求下,明确提出既鼓舞人心又切实可行的有限目标:核心目标是灾区人民生活水平恢复或超过震前。最好能够提出具体的定量指标,便于年度评估和后期评估。在三年期结束之前再提出下一步(如五年)发展目标。救灾要急,灾后重建要缓,体现科学性。

    第四,有限任务。应当明确客观重建规划有限目标所必须完成的主要任务,切实可行,科学、有效,如期完成,灵活调整。

    第五,有限投入。应当明确重建规划的各类资金、资源投入总量必须是有限的,依据对地震灾害损失(存量)的客观、全面、系统的评估,同时考虑三年恢复期的提高与发展需要。明确投入的优先人群、优先领域和优先项目,使“好钢用在刀刃上”,取得明显的成效。

    第六,有限政策。政策是一种“软投入”,还会吸引更多的“硬投入”。灾后重建的主要政策设计应当具有针对性、可操作性和时限性,政策实施具有可实施性、必要的灵活性和可评估性。

    灾后重建的总目标,应该是建设安居乐业、生态文明、民族团结[3]、安全和谐的新家园。其核心应该是安居、就业和增收。

    6月13日,《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》要求优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施。[4]三年期灾后重建规则的核心目标应当是使灾区人民生活和生产发展达到或超过震前水平。参照国际灾后重建的成功经验,应该具有经济、社会、生态三个维度互补构成的目标体系,具体而言,可分为以下七个可定量评估的、为灾区人民实际感受到的目标:

    第一,安居是民生之(住)所。居民通过自建、助建、互建等方式修复加固受损房屋和新建房屋,确保无房户和危房户获得安全实用卫生的基本住所(包括租赁房)。国务院已经决定,从灾后恢复重建基金中优先安排400亿元,专项用于补助汶川地震房屋倒损农户重建住房。[5]

    第二,就业是民生之本。通过本地创造就业、异地安排就业等多渠道、多形式,普遍增加就业岗位,实现充分就业,使城乡劳动力就业率高于灾前。

    第三,促进居民收入增长。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入特别是劳务收入超过灾前。

    第四,确保基本公共服务。教育、卫生、文化、体育、广播电视、社会福利等公共服务设施水平以及公共服务人口覆盖率超过震前。

    第五,经济全面振兴。投资(特别是住宅、基础设施投资),消费(特别是居民消费、政府公共服务支出),增长速度超过震前,生产力布局及产业结构进一步优化,实现地区生产总值增长速度超过震前。

    第六,基础设施全面恢复。交通、通信、能源、水利等基础设施达到或超过震前水平。

    第七,生态环境初步恢复。生态修复机制开始形成,生态功能区得到保护;主要污染物明显减少,环境质量有所改善;防灾减灾能力明显增强,人民生命财产安全受到保障。

    灾区未来所要建设的总目标,应该是安居乐业的家园、绿色环保的家园(如建立绿色环保区)、民族团结、安全和谐的家园。甚至我们在想,有没有可能像美国的大悟山,或者黄石国家公园,在这个地区建设中国最大,也可能是世界最大的国家公园,使之成为绿色的家园、环保的家园,让一场灾难变成一个重建美好家园的最大机会。一旦公布上述目标,就要使得灾区人民有盼头、得到实实在在的利益,不仅鼓舞和激励当地人民自力更生、艰苦奋斗,而且动员和激励全国人民“举八方之力、解一方之难”,还要积极争取外援,帮助灾区共同实现这些目标。

    需要特别说明的是,我个人判断前六大目标都有可能如期实现,而最后一个目标实现难度相当大,如何具体设计和实施,还需要进一步研究,但总的来说,需要充分体现“以人为本、科学重建”这一基本方针。

     

    五、汶川地震灾后重建的机制创新——中国特色PPP模式


    危机是创新的契机。我们惊人的发现,在汶川特大地震发生之后,中国政府立即启动一级救灾应急响应,发动了全世界最大规模的救灾动员,“一方有难,八方支援”、“举全国之力,救一方之灾”,以此赢得了全世界的赞赏和认可。随即,中国政府启动并着手制定《国家汶川地震灾后重建规划》,开展世界最大规模的灾后重建工程。在紧急救灾与恢复重建过程中已经创新出中国式的PPP(公共和私人合作伙伴)机制,以此调动13亿人民的积极性,提高各类资源使用效率和效益的最大化、促进几千万灾民人民福利的最大化。

    PPP(Public Private Partnership),即公共部门与私人企业合作模式,指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来建设和经营项目或提供服务。萨瓦斯(2002)认为,PPP模式是公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任意组织形式。

    实质上,它是指这样一种制度安排,即公共部门和私人实体通过共同行使权力,共同承担责任,共同投入资源,共同承担风险,共同分享利益的方式,以生产和提供公共的产品和公共的服务。建立公私伙伴关系的逻辑基础在于以成功的制度安排保持公共部门与私人部门在公共服务的产生和提供的过程中的独特优势,实现优势互补。PPP的最重要特征在于:通过合作获得各自希望的得到的利益;实现风险和责任的共担。这样一来,政府可以把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面,而不是放在服务的直接管理和提供方面。PPP存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属,其优点在于将市场机制引进了投融资,但并不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的。

    PPP模式的目标有两种,一是低层次目标,指特定项目的短期目标;二是高层次目标,指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。机构目标层次如下表所示。

    比较成熟的市场经济国家所采用的PPP模式,为我们创新中国式的PPP模式提供了国际视角和国际经验,打破了以往政府“大包大揽”的传统模式,有可能在PPP模式下提高公共产品提供方面的高效性。因此,我们有必要学习和借鉴国际经验,更重要的是结合中国实际情况,不断创新具有中国特色的PPP模式。
表1 项目机构目标分解图
目标层次
机构之间
机构内部
公共部门
私人部门
低层次目标
增加或提供基础设施服务水平
获取项目的有效回报
分配责任和收益
高层次目标
资金的有效利用
增加市场份额或占有量
有效服务设施的供给

    地震灾害重建本身也是一种公共产品,在以往的计划经济时代,中国通常采取的是政府全包的重建模式。32年前的唐山大地震,丧生者242000人,重伤者167539人,541063轻伤(以上数字含京津地区);房屋破坏损坏1386000间,毁坏6293800间,工业、公共建筑受损1493800间。经济损失132.75亿元,其中直接经济损失96.75亿元,间接损失36.0亿元。在救灾阶段,中国政府出动了14万余名官兵,包括飞机2478架次、各种车辆7100多台;在震后恢复阶段,国家和省级政府对唐山市拨款49.29亿元,占当年全国财政支出806.20亿元的61.14‰。由此可以看出,当时无论是救灾还是震后重建,几乎全部的投入都是由政府来予以提供的。

    但是,这样的安排会带来一系列的问题,例如资金构成模式单一、资金使用效率不高等,因此,当突入其来的灾害袭来时,如何充分发挥资源效率、最有效地提供公共产品呢?

    1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划(1998——2010年)》(以下称《减灾规划》)明确提出,“加强减灾法制建设,积极开展减灾立法的研究工作,健全和完善减灾法律法规体系,使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。从那之后,中国建立七以五部法律、八部行政法规为基础的防灾救灾方面的法律体系[6];2006年通过的《国民经济和社会发展"十一五"规划纲要》中,首次将防灾减灾纳入了公共服务的体系并将其列入财政优先支付的十六个方面之一,同时,《纲要》还强调要加强“国家灾害应急救援,建设四级灾害应急救助指挥体系。”自2005年以来,中国开始逐渐建立应对灾害的相关预案,2006年制定《国家应对突发性公共事件机制》、2007年施行的《突发事件应对法》、2008年出台《全国地质灾害防治“十一五”规划》,最近刚刚公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》与之前这些法规一起,形成了较为完整的灾害应对体系。从这里我们也可以发现,从最初的《减灾规划》到最近的《重建条例》,我们可以明显体会到从计划到市场的转变,从中央为主到发挥地方积极性、发动全社会参与的创新。中国是一个社会主义国家,因此在面对特大自然灾害时,需要充分发挥自身优势,利用组织、宣传等方面的力量,创新具有中国特色的PPP模式。

    中国式的PPP模式,实际上就是在政府、市场与社会三者之间寻求某种程度的激励相容,通过发挥其各自优势,互相补充,共同服务于世界最大规模的重建。在开放条件下,还应当包括国际力量的支持,在中国政治结构模式下,还应当含有中央与地方、地方与地方等各种关系,因此,中国式的PPP模式应当呈现出如下的关系模式(图1):


    在这样的模式中,政府应当扮演主要的角色,发挥救灾及灾后重建的主导作用。在政府的作用中,应当区分中央政府与地方政府的不同职能,中央主要给与政策支持与必要的补贴,地方主要发挥自主性和积极性;同时,也要区分地方政府彼此之间的关系,中国不同于联邦制的国家,单一制的国家体制能够形成全国一盘棋的“举国体制”,通过协调帮助来实现灾害应对。

    市场应当在资源配置方面体现足够的基础性,以发挥其高效性。在灾后重建资金筹措以及资源供给方面,要充分发挥市场的效率与效益,尤其是在非公共产品的提供上,要以市场为主;在公共产品的提供上,可以采取政府与市场相协调、相配合,以形成一个有效的互补机制。

    社会应当充分反映人民的实际需求,通过宣传动员筹集有效的社会资源来应对灾害。社会在应对灾害时还具有十分特殊的意义,灾民的心理安慰、特殊困难群体的帮扶、组织群众自救互救、号召具有奉献精神的志愿者等都是政府与市场难以完全满足的一些内容。

    在开放条件下,我们还必须充分利用国际资源,从全世界配置资源,不仅利用国内市场、国内社会的支持,还要充分发挥国际市场、国际社会的作用,在充分吸收国际经验的基础上,利用世界资源来进行灾后重建。

    中国式的PPP模式应该包括七大机制,这七大机制实际上就是中国特色PPP模式中相互作用、相互影响、需要相互激励相容的几个方面:

    一是自力更生,即激励本地区人民发扬自力更生、艰苦奋斗精神,自救、自助、自力重建新家园。在这里,需要特别强调人民。人民是抗灾救灾的主体,他们既是重建主体也是受益主体,还应该是发挥作用的主体,我们的抗灾救灾,需要不断满足人民的需求,为人民自救互救提供政策支持,为人民尽快恢复生活和生产创造条件。这既包括给人民提供资金补贴、以帮助其重建家园;又包括为灾民提供就业岗位、保证其长期的生活,让其“老有所靠,幼有所安,家有所依”,通过扶持其就业从而形成一种造血机制。总之,自力更生的出发点和立足点都是人,最大限度的调动人参与的积极性是其根本要义。

    二是地方为主,即以调动地方积极性为主,实施灾后重建规划应该由县以上地方政府为责任主体,鼓励他们务求创新。在前一阶段的救灾阶段,中央投入是主要方式,至7月1日,各级政府投入抗震救灾资金548.25亿元。中央财政投入497.11亿元,大致占到了总投入的90%以上,这也体现了我国单一制国家结构在应对突发灾害时的优势。但是,现在已经进入了灾后重建阶段,中央在人力、物力、财力、信息支持等方面投入上的主要地位,是否仍有必要?是否有可能?是否更科学有效?我们认为,由于此次大地震灾后重建涉及的人口非常庞大,土地面积异常广阔,各方面的头绪十分众多,因此,应当充分调动地方在灾后重建方面的积极性,充分发挥地方的信息优势、组织优势,以地方为主来进行灾后重建,中央只在资金、政策等方面给与必要的支持,而并不是绝对地越俎代庖,这既可以提高资源使用的效率与效益,又可以协调处理好政府与群众、上级与下级、部门与地方之间的多种矛盾,保证社会长治久安与经济发展相协调。

    三是国家支持,即国家负责制定灾后重建规划,在实施给予具体指导,给予财政支持、税收优惠、金融扶持,并在全国范围内积极提供人力、物力、技术和知识方面的支持。中国是一个单一制的国家,中央政府在财政汲取、资源调配等方面都具有十分强大的能力,面对特大地震灾害,国家必须给与一定的支持,尤其是在公共产品(如交通基础设施、学校医院等)方面给与充分的投入,以保证公共产品提供的有效性。此次汶川地震发生后,中央政府极为重视,除在第一时间成立抗震救灾总指挥部并下设9个组外,还陆续通过了《汶川地震灾后重建条例》(6月4日)、《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》(6月13日)、《国务院关于支持汶川地震灾后重建政策措施的意见》(6月30日)、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》(7月4日),为灾后重建提供了重要的方向引导与政策支持。

    四是社会参与,即国家鼓励公民和其他社会组织积极参与灾后重建工作,并对做出突出贡献的公民和单位给与表彰、奖励与宣传。社会是凝聚力量的重要主体,通过发挥社会的参与,可以有效调动各种资源、充分发挥各种优势来进行灾后重建,尤其是心理安慰和文化保护等方面,社会更是将发挥难以替代的重要作用。此次汶川地震后,社会各界纷纷动员,组织多个志愿者队伍到灾区服务,还进行了前所未有的募捐活动,截至7月1日12时,全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计553.68亿元。

    五是对口支援,包括两个方面的含义:一是指地方对地方的对口支援,全国主要省区直接对口支援严重灾害县(区);二是中央部门对口支援灾区所属系统,特别是中央企业、电力、通信、交通运输(包括港口、机场)、能源(电网)、水利等系统的对口支援。大地震发生后,党中央、国务院充分利用中国“全国一盘棋”的组织优势,发挥“一方有难、八方支援”的政治优势,迅速确立了由21个东中部省区对口支援四川19个极重灾县和甘肃、陕西两种的机制(表2),这是中国的一次伟大创新,也是在国际上罕有的重要重建方式。然而,对口援助需要与当地的区域统筹相协调,既要尊重援助方在提供资源上的自主性,更要注重将对口援助与国家支持、与地方需要相匹配,将支持灾后重建的愿望与地方实际需求及长远发展结合起来,通过协调机制,充分发挥国家、地方及对口支援方的三个积极性。

表2  19个省市对口支援具体安排
  支援方   受援方
  山东省   四川省北川县
  广东省   四川省汶川县
  浙江省   四川省青川县
  江苏省   四川省绵竹市
  北京市   四川省什邡市
  上海市   四川省都江堰市
  河北省   四川省平武县
  辽宁省   四川省安县
  河南省   四川省江油市
  福建省   四川省彭州市
  山西省   四川省茂县
  湖南省   四川省理县
  吉林省   四川省黑水县
  安徽省   四川省松潘县
  江西省   四川省小金县
  湖北省   四川省汉源县
  重庆市   四川省崇州市
  黑龙江省   四川省剑阁县
  广东省(主要由深圳市)   甘肃省受灾严重地区
  天津市   陕西省受灾严重地区

    资料来源:国务院办公厅,《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,2008年6月11日

        六是市场驱动,即国家鼓励各类企业(包括外资企业)积极参与灾后重建工作,并予以必要的优惠政策,对那些具有社会责任突出贡献的企业给予表彰、奖励和宣传。次汶川大地震,造成了大量基础设施的摧毁,政权设施、学校、医院、道路、通信设施等亟待修复;同时,城乡居民的住宅及工矿企业的厂房等也受到了极大的破坏,上百万群众仍然无家可归,多个企业无法正常开工。前者,是公共产品,后者是私人产品,如何处理好这二者之间的优先性排序,将资源有效配置到迫切需要的地方上去,这是第一个需要考虑的问题市场能够发挥作用的重要方面。此外,公共产品应当以政府投入为主,将政府资源主要投入到这个方面;私人产品就应当充分发挥市场作用,吸引社会资源,通过政府给与必要的政策支持与帮扶,实现重建恢复。

    七是国际援助,即积极争取、多方筹集国际援助,优先用于重灾区;鼓励跨国公司和企业参与灾后重建,并享有相关优惠政策。中国经济经过三十年的快速发展,目前已经具备了十分雄厚的财力和国力,从国内投入上已经能够基本应对大地震之类的突发事件。但是,中国在灾后重建方面仍然还不具备非常丰富的经验,在科学规划、重建保障等方面仍然需要国际社会提供各种信息与资源支援,在诸如遗址公园、地质公园建设,人口迁移,震后金融政策,震后城市规划与房屋建设等各方面都应当广泛吸收国际参与,同时,震后重建需要世所未有的巨大投入,因此必须充分利用国际资源、通过对全世界的资源进行匹配,将国际政府、社会、企业都吸引到灾后重建的伟大事业中来,将国内能力与国际经验结合起来,发挥国内与国际两个市场的优势。

    上述七个主体形成政府主导下,多元投资、相互补充、激励相容、广泛参与新的灾后重建体系和机制,为今后应对特大自然灾害及重建工作提供创新经验和模式。

    中国特色的PPP模式就是要建立一个多元的、激励相容的救灾机制和灾后重建机制,这可能会成为中国今后发展、建设以及处理各种危机提供重要的指标参考。政府主导,六个方面统筹,形成七个激励相容的积极性,建立中央出钱、地方出力的震后重建模式,是中国三十年改革开放的重要经验总结,也是有效应对和处理危机灾害,推动灾后重建科学开展的重要机制创新,必须不断坚持、不断完善。

     

结语:我们应该从灾难中学到什么


    我记得五年前,2003年突如其来的一场SARS灾难酿成了全球性的公共卫生危机,我们在党中央、国务院的正确领导下迅速战胜了这个危机,从那一次的应对中,我们学到了什么?我们学到了“以人为本”的科学发展观,使得中国的发展理念、发展战略、发展思路上了一个台阶。而这一次的汶川地震,我们又应该学到点什么呢?我想就是温总理写下的那四个字:多难兴邦。

    我们这个国家,是世界上极少甚至惟一的连续文明体,几千年延绵不断,其间虽然天灾人祸不断,内忧外患不断,但这个民族始终在抗争。无论是在兴盛期还是在衰落期,我们都仍然以一个巨人的形象屹立于世界民族之林。今天,我们正处在中国前所未有的复兴时代,“多难兴邦”,因为灾难可以历练一个国家的人民以及它的政府,我们也可以通过灾难,变得更加聪明,更加理性,尤其是更加重视人与自然之间的和谐。
我相信凭着中国的国力,凭着中国人民的智慧,中国一定能够最终战胜危机、赢得胜利,而且一定会比以前任何一个国家都做的更好。这也是灾难所带给我们的改造和创造未来美好生活的一次历史性参与机会。

    

[1] 华林甫:《清朝历史上的八级地震》,载《光明日报》,2008年6月22日
[2] 6月24日,国务院副总理、国务院抗震救灾总指挥部副总指挥回良玉向十一届全国人大常委会第三次会议关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建的有关工作情况的报告
[3] 此次地震造成对少数民族地区造成的影响很大,其中地震重灾区有9个自治县被列入重灾县,占全国自治县总数117个的7.69%,占三省自治县总数11个的81.82%;有20个民族乡成为重灾乡,占全国1088个民族乡总数的1.84%,占三省民族乡总数124个的16.13%;重在区少数民族人口达35.5万人,占全国少数牧民族人口总数12333万的0.29%,占三省少数民族人口数649.8万人的5.46%。
[4] 《经济日报》,2008年6月14日,第二版
[5] 6月20日至22日,国务院总理温家宝在陕西、甘肃重灾区进行考察时指出:国家已经制定了因灾倒房的补助政策,中央财政每户补1万块,省里也补1万块,这两万块钱由地方来安排,分配一定要合理,要经群众同意,还要张榜公布。载《人民日报》,2008年6月23日,第2版
[6] 这包括:《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《气象法》和《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地震监测管理条例》、《地质灾害防治条例》、《人工影响天气管理条例》、《防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》