一、目前农村住宅建设存在的难点及原因

改革开放后，我国农村经济得到了较快的发展，生活逐步从温饱型向小康型转变，农村建房随之也进行了一场革命，大体经历了三个阶段，分别是20世纪80年代初期、90年代初期和21世纪初期。通过这三个阶段，农民依靠政策和自己的力量明显改善了住房条件，大部分地区农民住宅从草房、砖瓦平房到楼房，占地和建筑面积也由少到多，住宅条件得到了较大的改善。但由于受各种因素影响，各地区市、县、乡、村在推进农民住宅建设时力度不一样，部分地区还存在这样那样的问题，发展也极不平衡。主要表现在：

(一)农村自然村落数量多，规模较小。部分山区的农村农民为了便于生产、方便生活，大多数的农民住宅沿河、山脚而建，尔后又随着陆路交通条件的改善，农民住宅又以沿路建造居多。家庭联产承包责任制初期，由于土地权归属问题不太明确，农民怕失去土地、怕村委会随意调整土地，不少人把房屋建造在承包地上，认为这样这块地就属于自己了。因此，在农村一方面出现了空心村，一方面村庄的面积又扩大了许多。发展到今天，不少自然村落形成了以山、路为轴线的带状形态。同时，因过去农业生产机械化水平低，为了便于生产劳作，一部分农户住宅建于田野地边。自然村落越建越多，规模越来越小，村落分散造成了土地资源利用率低，资源共享度低，人居环境质量不高。

(二)农户宅基地面积大，浪费严重。由于历史的原因，大多数自然村落具有带状型、零乱性特点，加之由于缺乏合理使用土地和节约耕地的意识，许多农村住宅建设出现了土地资源严重浪费的现象，宅基地在133～200平方米/户以上的情况较为普遍，除了政策规定的宅基地建造面积以外，屋前屋后的场院杂地远远超过了宅基地面积。同样，由于各个时期农民建房政策的调整因素以及农村建设规划执行的不彻底性，致使部分农村新建的居住点房屋大小混杂，出现了“前齐后不齐、左齐右不齐”的现象，屋后面积实际是空着无法利用，有的甚至成为违法搭建的场所，造成了土地资源的浪费。

(三) 新村规划落后，建设凌乱。随着农村经济的较快发展，富裕起来的农民改善居住条件的欲望日益增强，先是草房改平房，接着是平房变楼房，个别农户二层改三层。近些年来随着经济社会的进一步发展，农民开始从满足一般生活要求转到了生活质量的进一步提高上，农村建房的外形设计、内部结构和建筑质量都发生了质的变化，“小洋楼”、别墅式居住房屋开始在农村拔地而起。尽管农民住宅在不同时期得到了不同的改善，但是，由于农村村镇建设规划滞后，一些农村住区系自发建设，布局杂乱无章，整体环境布局差；有的内部工业、商业、加工业、住宅等各功能分区混杂分布，严重干扰居民生活；有的住区虽然有科学规划，但由于经济利益、农民经济状况差异、行政干预等原因随意变更，或有规划而没有很好地执行，致使不少村庄建设零乱无序，存在着“有新屋无新村、有新村无新貌”的现象。

(四) 住宅建设科技含量低，居住环境差。长期以来，由于对农村居住点公共设施和基础设施建设缺乏应有的重视，村镇规划只注重房屋建造选址，而几乎没有公共设施和基础设施建设的规划，制约了农民居住环境质量的提高，也影响着农民生活质量的提高。农民住宅“零、散、乱”，居住环境“脏、乱、差”，在不少农村不同程度的存在，有的村子几乎没有一般的道路硬化、场地绿化、卫生洁化、环境优化，雨水污水任意排、脏物垃圾随意倒现象不同程度存在。同时从房屋质量看，部分住宅由于设计不适应居住需要的变化，建材质量低劣等种种原因，部分小城镇住宅使用寿命短，在一些地方“赤膊”房子相当多，经过几年的风吹雨打，抵御自然灾害的能力越来越差，有些房屋建造时钢筋水泥配比不达标，新房建成了危房。一些新建住宅层高过高，开窗过大，普遍采用粘土砖、普通钢木窗等传统建筑材料，造成了能源的极大浪费。

造成农村农户住宅建设发展中存在问题的因素很多，究其原因，主要有以下几方面:

(一)建房政策影响农民住宅建设。一方面由于农户建房政策频繁调整，建造房屋占地面积不同，使得农民建房难于安排。布点格局难于实施，农民随意择地建造房屋现象十分突出。另一方面部分农村由于子女求学、就业等原因，户籍关系已不在当地，住宅房屋只有年老长辈居住或无人居住。农户不愿按现行政策和新村规划退出部分面积进行搬迁；而有房无当地户口的则不能新建房屋，也只有保持现状，这部分住宅房屋不仅破旧不堪，而且影响了农民住宅建设的积极性。

(二)新村建设规划问题影响农民住宅建设。部分农村规划和建设虽然起步较早，但规划的可操作性、合理性和科学性等方面不是很高，在实施过程中不同程度存在规划与建设“两张皮”现象。比如由于财力、思想观念等原因的影响，编制的新村规划简单粗糙，有的图纸上有而实地没有到位；有的只注意房屋的简单集聚，而忽视了新村建设的基础设施和配套项目建设的规划；有的规划实施两年又因居民点规模小，再次进行调整合并，新造房屋又成了名副其实的“独家远村”和住宅集聚搬迁的对象。

(三)新村建设资金问题困扰农民住宅建设。农民住宅集聚不单纯是每家每户住宅的简单集中，而是要实现住宅美化、道路硬化、环境优化、服务强化的要求，各项基础设施投入较大，作为新村建设的推动力量——村级集体经济，面对大量的农民住宅集聚和自然村落的整治，经济实力与基础设施建设投入的矛盾十分突出。随着农村各项事业的进一步发展，村级各项开支呈现刚性上扬趋势，而由于一些政策的调整，如农业税的取消等，村级经济增收的渠道越来越少，乡村两级对农民住宅集聚的投入、建设农村新社区感到力不从心。作为住宅集聚的主体力量——农民，尽管依靠党的政策富裕起来了，但多年的积累几乎都花在房屋的建造上。所以，新一轮新村规划确定以后，由于资金的缺乏，大多数规划区的用地还属于“生地”，相关的基础设施建设滞后，连基本的道路建设都没有跟上住宅集聚的要求；同时，由于缺乏必要的农民住宅集聚的激励措施，住宅集聚、新区建设吸引力不强，农民建房的积极性没有充分调动起来。

 (四)思想观念问题阻碍农民住宅建设。历史上新村建设搞过多次规划，但由于种种原因，新村建设大都出现了“半拉子”工程，由于受这一现象的影响和一些传统意识的惯性作用，在人们的思想上对新村建设的重要性认识不足，农民群众中还不同程度地存在传统的小农经济观念和封建迷信思想。加之目前农民居住的房屋，特别是近几年建造的房屋，其设计、结构、质量比以前有了大的改善，加上经济并不宽裕和行政推动力度不大，农户对搬入新村规划区的信心不足、积极性不高，农民住宅集聚大多还停留在自然搬迁上。

二、充分认识加强住宅建设对建设新农村的重要意义

（一）农户住宅建设是关系到我国亿万农民安居乐业和社会稳定的重要因素。经过几十年的建设，尤其是近三十年的发展，农民的经济收入和生活水平已有显著的提高，这体现在虽然不一定能吃的好，但准能吃的饱，虽然不能穿的时尚，但准能穿的暖，农民的温饱问题已确确实实得到解决。当前，农民生活中最大的负担来自建房。根据笔者的调查，农村中建房的费用一般在十万元左右，这一般要耗费一个家庭十几年甚至半生的积蓄。关于建房，农民中流传的说法是：可以不吃好的，可以不穿新的，但房子不能不盖好的。这就是北方农民的特点之一。因为在农村，没有好的房子就意味着孩子的婚姻难以成就，而种族的繁衍也将因之而延误，即使现在盖好的房子，随着时间的流逝也会因出现新的建筑样式而过时，又被拆掉重建，造成浪费。马克思认为，人首先要吃穿住行，然后才能从事文学、艺术、宗教等领域的活动。当农民住房需要得不到满足并存在惶恐时，无论如何也不能激发他们对新农村文化、政治建设的热情。从这个意义上说，舒适、宜居、节能、环保的新民居建设已经不仅仅是新农村建设的重要内容，而且也直接影响到新农村建设的深度和广度。

（二）加强农户住宅建设是新农村建设的一个极其重要的载体和重要抓手。1979年以来,我国农村住宅建设量巨大,平均每年新建住宅6-7亿平方米,农村人均居住面积由1978年的8.10平方米提高到2003年的27.24平方米,村镇住宅建设质量和人居环境得到了较大改善。村镇住宅建设的带动作用强大。据专家估计,我国村镇住宅建设投资带动相关产业的增加值约为每年4716.24亿元-8322.78亿元。由于农村城镇化水平和农民居住水平提高以及居住质量改善等因素的影响 ,在相当长的时间内,我国村镇住宅建设每年将有2000亿元的投资额和3400亿元-6000亿元的社会需求,农村住宅消费市场十分广阔。但是,在如此巨大的投资前景下,村镇住宅产业化发展的步伐仍十分缓慢。农户住宅建设是一个一直被人们所忽视但又亟待解决的问题,在推进全面建设小康社会的进程中,农村住宅建设水平起着至关重要的作用。一方面,村镇的住宅建设量大而广，,切实关系着广大农民的人居环境问题;；另一方面,，它作为小城镇和中心村建设的重要组成部分,，对于加快人口向小城镇和中心村集聚、促进城市化的健康发展、加快城乡一体化和 农村 现代化将起着巨大的推动作用。

（三）加强农户住宅建设对提高农村精神文明水平有着积极的推动作用。这是因为推行农村农户住宅建设能够节约大量土地资源，便于土地整治、宅基地复垦和农田机械化耕作；政府可以集中财力加强农村基础设施建设，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会事业向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，实现城乡联动发展、共同繁荣；可以对农民实行社区化管理，有利于社会治安管理、计划生育管理，便于对农民进行文化、科技、法律、技能等宣传培训，极大地提高农民的生活质量；有利于垃圾收集、污水处理等设施的建设，可以实现农村生活污染的集中治理，从根本上改善农村环境，提高农村精神文明水平。

（四）加强农户住宅建设可以拉动内需，缩小城乡差距。农村基础设施建设严重不足，已成为制约农村发展的重要因素。一方面导致农民的消费结构单一，另一方面也说明农村有着潜在的购买力和消费需求。加强农村公共品建设，国家加大了投入，用当地的材料，雇佣农村的劳动力，不但解决了返乡农民的就业问题，增加了农民收入，还间接地拉动了内需。同时农村基础设施的建设和完善，又改变了农村的面貌，这对缩小城乡差距会起到积极的作用。

三、加强新农村住宅建设的思路及措施

农村住宅建设是社会主义新农村建设的重要内容，搞好新民居建设直接关系着广大农民群众居住条件的改善和生活质量的提升，影响着新农村建设的深度和广度。当前，随着农村经济社会的发展和生活水平的提高，广大农民对以改善居住条件和居住环境为内容的新民居建设寄予很大的希望，政府各相关部门应该抓住机遇，以科学发展观为统领，科学规划，加强引导，大力推动新民居建设，使新农村建设上水平，为消除城市农村的二元结构准备条件。加快推进新民居建设是贯彻落实中央二十字方针中关于“村容整洁”要求的切实体现，也是推进社会主义新农村建设的一项创新举措。

（一）要因地制宜，充分考虑村情民意。在推进农村住宅建设过程中，要结合农村村镇实际，充分考虑农户住宅建设的经济效益和社会效益。一方面尽量把新农村建在原有的自然村上，另一方面农民的房子属私用品，尽可能让农民少拆房子。要切实做好示范村村庄规划编制和修改完善工作。村庄规划要按照地貌类型和自然条件灵活布局， 以改建为主，新建为辅，因地制宜，突出特色，充分利用山形地势，不推山，不砍树，不填塘，追求人与自然和谐，形成不同风格，设计成自然村落式、农村社区式、田园农庄式、城郊集中式，形成较为自然的村庄形态，防止千村一面的线条式新村建设。在建设前要坚持以人为本，多问问群众乐意不乐意；建设中要体现统筹兼顾，建成后要绷紧科学发展这根弦，多考虑长远谋划，引导农村适当集中建房，实现集约用地，搞好“道路、供电、通讯、供排水、公共活动场所，污水处理，垃圾处理”等基础设施的配置，大力推广 应用 太阳能、风能、生物质能（沼气、秸秆造气）等可再生能源。注意体现地方特色和农村风貌。使新民居不仅成为美观实用的居住场所，而且成为承载人文精神和民俗文化的重要载体。

 （二）要科学规划，积极探索农村住宅建设新模式。政府相关部门要优先抓好县域村庄布局规划、村庄建设规划、农村新村建设土地利用规划和新民居建筑设计；要组织一定的财力、人力，加强对农村新村规划的完善、细化和修编工作，包括居住区道路、房屋、绿化、地下管道、公用设施的设计布置等内容，从规划上保证农民住宅建设科学、合理。一是在有一定规模且又属于规划范围的自然村落，在现有的基础上，应以改造村庄和环境整治为重点，利用现有的地形地貌，加强基础设施建设和环境的优化布置，力求平面布局生动活泼、空间布局错落有致，具有地方特色。二是根据经济适用和村庄实际，充分考虑农民的承受能力，在拆除村内旧房、危房、违房的同时，引导鼓励农户对现有房屋实施“穿衣戴帽”工程，使广大农民在村庄整理中“零负债”或“少负债”，走出一条“零增地”、“少增地”的农民住宅建设、建设农村新村的新路子，以较少的投入获取较大的效益。三是要探索以城镇——集镇——中心村为框架的农民住宅集聚新平台，在城镇、集镇、中心村边缘划出一定面积作为农民住宅集聚用地，土地性质不变，农民自愿进入，实行统一规划，统一设计，统一建设，以充分利用原有的人气和商气，提高公共资源的利用率和共享度，达到既提高农民住宅的集聚度，又扩大城镇、集镇、中心村所在地的范围。

（三）要加强引导，确保建设的有序推进。着重做好以下方面：一是强化监督。由建设部门在施工队伍的选择、民居工程的建设上严格把关监督。二是强化土地控制。对新村规划点没有预留土地、流转困难的实际和相当一部分新村规划点与土地利用总体规划不符的问题，应采取相应措施，处理好新村规划点与土地利用总体规划之间的矛盾，解决有规划、无地用，有土地、无处用的农民住宅建设用地难题；对乱占乱建的坚决予以拆除，确保在土地的控制下搞好建设，避免造成新的土地浪费。三是强化技术指导。农民群众建造新居迫切需要技术指导，有关部门要加强对村庄规划和新民居建设的技术指导与服务，对示范村规划设计、住宅建设、社会事业发展、新材料新技术应用等提出具体要求。在新民居建设中要不断加强节能防震新民居规划设计，加大对新材料、新技术、新能源、新结构的使用力度，确保农民住房安全、环保、节约。

（四）要稳步推进，适合经济的承受能力。胡锦涛总书记曾多次指出发展要牢牢扭住经济建设这个中心，不断解放和发展社会生产力。实施新民居建设的主战场在农村，前提是要有一定的经济基础。经济基础雄厚、发展势头好的村，可以考虑整体新建；经济基础暂时不具备的，要开展示范户、样板房建设，不能一哄而上、盲目建设，给村集体和农民群众造成新的负担。农村住宅建设需要地方政府资金的投入，但区域经济发展的差异性，地方政府财政的实力有限，不可能都由政府财政承担。在目前财力紧张局面难有大的改观的情况下，要积极探索和建立以政府为主导、市场运作为补充的多元化投资机制。逐步把新农村建设纳入公共财政，鼓励各种主体参与建设，可采用“财政拨一点，涉农资金调剂使用倾斜一点，帮扶单位助一点，受益农民出一点，社会各界捐一点”的办法，多渠道筹集农村基础设施建设资金，同时整合农村饮水、农村道路、村庄绿化、农村沼气等项目资金，集中投放，切实解决好新民居基础设施的配套建设问题；要运用市场机制，适当引入民间资本和私营主体，引导非公有制经济人士从事农村住宅产业化施工、建材生产、农村建筑用小型建筑机械生产和租赁等行业，支持农村住宅建设。

（五）正确估计农民的富裕程度，体谅农民的心里感受。作者曾对不少地方的农民对新农村住房建设不积极的问题进行过调查，发现：一是不少人过高的估计了农民们的富裕程度，其实不少农民还很穷，一些富裕起来的农民也很脆弱，根本经不起折腾，一旦遇到建房、疾病、子女上大学以及天灾人祸，随时都有返贫或出现赤贫的可能。他们对拿出一大笔钱去建房而不考虑日后的生活是有顾虑的。二是这些年来，60%—80%的农民已经建好了新房，其中有30%—50%的新房档次很高，有人建房的外债尚未还清，短期内还没有建新房的愿望。三是缺房子的那部分农户经济条件较差，即便政府给予一些补贴他们也建不起新房。四是一些人对政府的承诺表示怀疑，担心新房建成后配套设施跟不上无法入住。五是还有一些人老宅基地面积大，地理位置好，生产生活方便不舍得丢掉。六是中国农民传统文化观念因素的影响，认为盖新丢旧是浪费可惜，不是勤俭持家。各级政府在新农村住宅建设中，一定要考虑好这些因素。

在推进新农村住宅建设工作中，要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。总之，有广大农民群众的热情参与，有政府部门的强力推动，在科学发展观的统领下，以农户住宅建设为载体的社会主义新农村建设必将推动社会经济迅猛发展。

 （作者系三门峡市交通局副局长）