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中国对保障居民住宅应该制定国策
作者:许善达    发布:2010-03-31    阅读:3272次   
    房地产行业我谈一点意见,也不是很系统的。主要供大家讨论。
    政府宏观调控,对房地产业有相关的政策以及可能发生了变化。我个人觉得研究房地产业,首先还是一个国家对于房地产业的战略,在这一点上目前还有很多不够清楚。特别是住宅,因为我主要考虑住宅,我不考虑商业楼,写字楼,咱们不考虑。咱们考虑的主要是住宅。中国政府在住宅问题上的战略现在还有不够清楚的地方,有些提法上或者说法上到底怎么样,还有一些摆来摆去的层面,而且不同层级,不同政府在这方面的说法差别也比较大。
    美国在住宅问上的国策是非常清晰,怎么清晰呢?我可以念个资料:1949年美国有一个住房法案,这是通过议会通过的法案,人们称之为划时代意义。这个法案说的国家目标是什么呢?就是为美国每个家庭提供合适的住房和舒适的居住环境,这就是美国的国策。它的战略,就是为每个家庭提供合适的住房和舒适的环境。美国政府对房地产行业的各种政策,财政政策也好,货币政策也好,土地政策也好,其他政策也好,采取的各种措施,你都不能离开美国的基本国策,都必须服从国策。
    应该说我们国家现在这个问题不是太清晰,中国要不要提这样的国策,要不要说每个家庭都有合适的住房。当然这是一个很艰巨的任务。因为美国这样的法案是1949年提出来的,当然之前也有很多其他的文件,我只是选了一个法律层次比较高的,说话最明白的一个文件。
    中国在家庭住宅这个层面上究竟是什么样国策,目前应该说不是很清晰。因为中国历史跟美国不一样,中国是二元化的社会,农民的住房,政府有什么职责,城市住房政府有什么职责,这些都可以讨论和研究。但是我认为目前这个战略并不是很清晰,没有形成一个特别明白的政策,因此很多政策有时候摇来摆去的,或者不同的人根据自己不同的经历,自己的职责,自己所在的岗位对一些问题看法就有很大分歧。我认为先要研究要明确的一个问题是,中国在家庭住宅问题上究竟是什么样的国策?因为这个国策可能比宏观经济对房地产业的调控政策战略性更强一点。因为宏观经济可能是变化的,宏观经济变化以后对房地产政策也会相应有所变化,调解的手段和力度都会有变化。但是国策应该是稳定的。
    现在最重要的是整个基础不清楚,很多在政府所谓宏观调控也好,或者是一些政策面上的讨论就非常难取得一致的意见,这是今天想说的第一个问题。我觉得在中国确实应该把这个政府,在居民住宅上的国策形成一个非常清晰的战略,当然中国不能像美国这样表达。比如说对城市居民,对于农村的农民,包括农民工进城,像这些都是中国特色的问题,但是现在都没有一个很明确的说法。所以各个地方从政府上说,从实践上说确确实实是五花八门,什么样的都有,所以这是今天我要发言的第一个问题。
 
    第二,我认为居民住宅这件事情,应该是政府职责和市场机制两个资源配置相结合的一个领域。中国整个国家体制是市场经济,所以我们的住宅建设也是要按照市场经济的原则去解决的政策问题。但是它又不是完全纯市场,它有政府资源的投入,政府的导向。特别是政府资源的投入不能不按照市场机制去投入,但是资源投入和社会上的完全是自由市场的自由配置,完全按照市场的价格来配置还是有区别的。因为市场配置就是一个逐利的行为,就是拿里利润高,反映资源要素稀缺程度,这是市场配置的一个机制。但是政府资源投入的机制,就不完全是哪个地方,我的利润就往哪儿投。因为政府的职责和市场的职责有区别,因此我觉得房地产整个行业发展的机制,应该是两个东西的结合,政府的资投入也要以市场经济为基础,政府不能退到搞计划经济的方法去。但是毕竟政府的投入有政府职责的影响,它在不同住宅问题上有不同的职责,比如说对城市住宅和农村住宅实际上是有区别的,因为有区别,所以投入资源的方式,投入资源的渠道都会有不同。
    虽然都可以用市场机制去做,但是毕竟有不同。因为职责不一样。所以我想这个应该是我们在研究整个住宅怎么能够长期、健康、稳定的发展,我们对基本的机制应该有一个共识,应该形成一个比较明确的意见,这是我讲的第二个想法。
    按照这两个因素,一个是职责;一个是住宅业发展的机制,这两个东西都形成一个共识,政策就要有一个依据。我在下岗之前,我曾经也参加过有关房地产业的工作性的会议,我觉得很多部门中间意见的分歧原因就是对刚才说这两个问题的分歧,它提的具体建议不同,不是因为对具体事两个人看法不一样,而是他的出发点不一样。一个部门认为,在这个问题上政府应该是扮演这种角色,所以他觉得应该这样处理。那个部门认为政府应该扮演这个角色,他就从那个角度来提问题。
    我个人觉得要把这两个问题解决以后,在两个基础上再评估或者回顾我们评估现行的房地产政策,包括有关的土地,相关的土地政策,相关的公共服务政策,相关的财政政策、货币政策,这里面政策很多。实际上国务院曾经有房地产业工作协调会议,参加的部门有十多个,跟这些部门都有关系。包括我们引进外资等等这些都是房地产业有关政策所涉及到的,所以把这两个前提明确了,我们就可以对现行的政策做一个回顾和评估,然后可以进行调整。哪些政策如果不符合战略,或者不符合我们所确定的机制,你就要进行调整,这样才能形成一个系列的,一个配套的政策组合。
    所以回顾和评估是非常重要的,有时候政策出台容易出现“临时抱佛脚”,“头痛医头,脚痛医脚”,说最近房地产业有什么问题了,然后几个部门坐下来商量怎么办凑几条,最后赶紧把文发出去。过几天又有什么问题出现了,然后又赶紧找几个部门凑几条。我觉得这样一种制度、政策的状态是不利于房地产业,包括住宅的健康稳定。所谓不可预见的程度太高。刚才说的还有股市,就是不可预见的成分太重,谁也无法预测下一步政府会出什么文件,老是觉得不够有底气,老是担心,担心会出现自己没有想到的什么政策,我觉得这是一个很普遍的心态。包括房地产开发商的心态,包括个人也有这个心态,买房的人也有这个心态,他不知道你政府有什么政策,我现在买还是不买,我买什么样的房子心里老是不踏实。这样对预期十分不明确的状态,对经济发展是不利的。
    讲一点故事,格林斯潘的一个很重要的理念,他要采取货币政策调解之前,他有很多次对社会的讲话,在参议院里听证会的讲话,他有很多讲话。他的讲话虽然不说下一次提高利率,但是你一听三、四次讲,可能以后一定提高,等到提高的时候社会上不管是企业也好,个人也好都有思想准备,所以政策出来以后比较平稳。我们现在预期的程度比较低,比如说上一次提高一个点准备金率,我不知道当时有几个人能够预期,能够提高0.5%、1%,我觉得有1%的人不多。现在房地产业总体上就处在这个状态,可能最近一个时期,这个问题表现得格外的更重要一点,谁在一起谈的时候都说不清楚,大家都觉得预期是模糊的,没有人说保证最后是什么回事儿,没有人说这句话,谁都是你觉得怎么样,他觉得怎么样,都没有把握。出现这样一个预期不稳定,不清晰的原因和刚才我说的这几个问题是非常有联系的。
    如果我们的政府国策非常清晰,如果我们的机制确认得非常明确,大家根据房地产的形势,对政策的预期就会比较明晰,就不会出现预期非常模糊的状态。现在尤其需要做一点这样的研究,包括政府也要做一点这样的工作。
    下面我讲一点关于税收的问题。因为我原来是在税务局工作,实际上在前几年分工来讲,主持房地产税收的工作,所以很多司局我都组织做了很多研究。对房地产业税赋的问题,税收的问题好几年了,也做过很多分析。总的来看基本的判断是结构有问题,房地产税收的结构有问题,房地产市场一般来说有三个定位:
    第一个是一级市场,就是开发商一级市场。
    第二个就是二级市场,就是二手房。
    第三个是租赁市场,产权关系不发生变化。所以我们政策大概要分类,大体上有三类:一级市场一类;二级市场一类;租赁市场一类。
    一级市场要延伸可以有土地市场,也包括开发商成本,这也可以放在一级市场。所以大体上是这样一个说法,我觉得一级市场里头,我只能说我个人的看法,我也没有办法说哪个司,哪个局。我觉得一级市场里面高档住宅和普通住宅相比,高档住宅的税赋偏轻,普通住宅的税赋偏重。这个普通住宅什么定义呢?至少包括廉租房,包括经济适用房,也包括70%的90平方米,至少以下的都可以归到这一类里去,对于这部分一级市场税赋偏重。对于比较高档的住房税赋又偏轻,我觉得这是对一级市场的看法。
    二级市场税我觉得赋偏高,虽然有很多人在二级市场上投资赚钱,但是总的来看还是偏高了。事实上二级市场税收征收率是不高的,很多城市的地方税务局,在二级市场征税的强度都达不到要求。这里面就有地方政府之间的竞争,他觉得我这收重了,我的二级市场发育不起来,他收的轻了如何如何。我记得为个人所得税出售财产性20%,这个征不征,征多少,这个在很多地方上发生过税收的纠纷,有的地方自己宣布这个税不征,那当然不行,《税法》规定一个市长就宣布,是不允许的。然后有的地方就说,凡是二手房买卖我当时就扣,一扣就比较强了。后来有人反映说别人不扣你怎么扣,我记得有时候改成这样,他要报你就收,他要不报你当时不要扣。法上没有变化,但是自己就放松了征收的强度。
    我觉得现在《财产转让守则》,二手房的市场如果也算,这税不止一个税,还有教育税,还有契税等等,这要算起来总的来说税赋是重了。现在很多地方的二手房市场能够维持,是因为征收力度比较低。如果真的执行到位,我估计二手房市场目前的状态比现在还要差。我们曾经采取过征管的措施是什么呢?以契税作为我们征收的关键点,因为不管谁买卖房子不要房产证,这是不可能的。现在的价格两个人可以协商,本来这个房子是100万,咱俩签一个合同70万,另外再给30万,这样办契税,办有关的凭证按照70万办,但实际上你还得给我30万。有一些买卖双方搞价格上的小动作,但是这个小动作也有风险。因为房子万一出了问题,70万凭据,那30万是没有任何凭据的,对于买房人来说风险稍微大一些,卖房人无所谓,反正30万在我兜里装着呢,但是买房人相对风险大一些。
    总局曾经发个文,说房地产税要以契税为主要环节来征收。契税是什么税特?这是开房产证的税,你不把契税交了房产证不给你,这是法定的条件,不交契税不给房产证,这是法律规定的。然后把其他的税收放在契税一起来做,这就管严了。但实际上确实有效果,但是我个人觉得在很多地方也并没有完全到位。主要原因是什么?就是总体如果严格到位,总体的税收负担偏重,这是在二手房市场。
    租赁市场跟二手房市场一样,现在北京要租房子多了,但是很多税务局找不到人。租赁市场税收流失,我估计征收一半,光我听到很多人房子出租,他也没有交给租赁税收。他租房子,我说你交税了吗?他说交什么税,也没有人找。
    我认为如果是一个健康的市场,应该是很规范的,现在是以征收力度的降低来换取市场的运行。这样等于是税务局跟市场之间形成了矛盾,是税务局职责没有履行好,但是会有各种各样的问题。我觉得从住宅税收来看,在现在情况下,应该进行结构性调整,其重的要降下来,其轻的要升上去,要进行结构性调整。我觉得住宅税收政策目前面临个任务要进行结构性调整,而结构性调整,恰恰是税收的职能,因为货币政策侧重于重量,而财政职能更多可以发挥调整结构,这是我对当前总体上税收的意见。
    在美国在几十年甚至是一百多年里面,它订了国策以后,它的各种政策,包括政府的投入、税收政策,还包括一些贷款担保等等,为住宅问题他们政府投入资源是非常多的。相比起我们这个比重是比较小的。所以我认为政府在住宅问题上应该投入更多的资源,所以总体上讲应该是这么一个格局,这是我对当前住宅税收总体上的一个判断。
    关于物业税的问题。物业税的问题已经说了很长时间了,实际上在物业税问题上一直就存在着分歧。现在已经写到有关的文件里去了,但是写进文件并不意味着没有分歧。比如说我,我就是不赞成物业税,不是现在不赞成,我几年以前就不赞成。而且我都知道,在我参加政府部门会的时候主张搞物业税的部门很少。当然这个主张很有影响力,当时参加会议的大多数部门都是不同意物业税的,因为各个部门的影响力不一样,主张物业税的部门影响力比较大,所以一次开会,两次开会都写到文件里去了。可是我知道当时在决策层,对物业税并不是很赞成。我做一个比较,当时我提出来是什么呢?物业税是针对什么提出来的,为什么要提出物业税。当时是对高档住宅的政策,物业税是针对这个来的,针对着高档住宅那时候说有什么用途呢?有三个用途,当时说国物业税有三个目的。
    第一,搞物业税以后,你要买了高档住宅按,今后每个月或者每年要交一笔很高额的物业税,因此你买房要小心,你要有那么多钱,要没有那么多钱不要买,一个理由是抑制需求。
    第二,要通过物业税筹集财政收入,政府搞廉租住房,经济适用房要赚钱,物业税的钱要投到这些里面。
    第三,给地方政府提供比较稳定的收入来源。其实物业税这个名字我觉得很不好,不知道怎么就学香港用了这个词。物业税从英文来讲翻译成房地产税,或者不动产税,没有翻译成物业税的。现在说物业税其实就是房地产税,但是用了一个新的名字,这还有很多。以后物业跟咱们平时物业公司混在一起了,发生了一些很不必要的混乱。我觉得根本没有必要叫物业税,我说这不是一个名字问题。现在地方就有房产税,有土地使用税。因为我们的税都是80年代,甚至有的更早的时候订的。那时候订房产税和土地使用费的时候,我们国家住宅不是个人的,那时候个人住宅很少,都是单位提供的,政府工厂企业给职工提供住宅。所以那时候规定住宅不交房产税,也不交土地使用税,老百姓住宅不在税的覆盖范围。如果现在说是市场经济了,老百姓都有自己的房子了,其实只要把现在的房产税或者土地使用税扩大一个使用范围就解决这个问题了。所以根本没有必要单独立一个新的税种的法律,用不着,你就是立了,将来跟那个税也是重复的,等于对一个房子有两个同样性质的税,这没有必要。
    我觉得住宅征一个房地产税也好,叫不动产税也好,作为市场经济这是应该的,这个税作为地方政府财政收入,给地方政府提供公共服务,提供财政支持是对的,这都没有问题。你说物业税或者房地产税,不动产税能够抑制需求,我觉得也不是不可以。但是,我认为第一没有必要叫这个名字。第二也没有必要新立一个税。现在税种的调整就完全可以解决同样的问题,这是第一是从物业税本身来讲。
    第二,即使是这样,说你不叫物业税,你就叫房地产税我都不赞成对高档住房征收高额物业税的办法。前面是形势,我就不同意物业税这个形式。第二,我在实质上,对高档住房征收高额物业税来达到三个目的,我认为这实质的问题也不同意,我的理由有这么几条,不一定对,供大家讨论。
    其一,中国高档住房产权和居住人经常是不一致的,产权人跟支付房价和税收的人也经常不一致。我们国家的房产,比如说几个子女凑钱给老爹买个房子,说老爹年纪大了,我们儿女挣钱买个房子,但是老爹,老妈好好享受,老爹,老妈没有收入支付这个钱,房子是儿女买的。但是产权证写的就是老头名字,人家说你房子买了,一个月交多少税,他那儿有钱呀。
    比如说一个企业家给自己小孩子买房,说现在有遗产税,给正在念书的孩子买,将来不交遗产税,他产权、所有人哪有钱交物业税,老爹买的找老爹去。但是从税收上说你征不动产税和房地产税,你只能和产权人来征,他从哪儿挣钱我管不着,我房产证写的人是我的征税对象,当然还有很多种类似的变通。比如说有的是丈夫在经营上赚钱了是老婆的名字,在我们国家现在有很多种情况。但是你做不动产税,只能跟产权证上人要钱,如果这个人没有钱,不管他是什么身份他没有钱,你将来这个事怎么办。按照税法规定,如果你交不上钱对不起我要把楼,把别墅封了,我要把房子拍卖了。这个东西没有这么简单,至少从我们税务局来说,我们税务局的《税法》有规定,你拍卖纳税人房产的时候,反正你不能给他赶到马路上去,这个是有法律规定的,曾经有一个人欠税了,我们把他房子没收了,他一共有六个房子,我们没收了五个,为什么呀?你不能把人家赶到马路上去,你还得给人家留一个,如果这个人就一个房子呢,你怎么办?比如说住一个别墅,住一个洋楼,你搬到一个公寓里去,你给他搬呀他不搬,得采取暴利,警察。我认为在中国目前的产权、支付人的情况,用一个长期甚至无限期的高额物业税是不符合中国的国情,而且人的收入是变化的,我现在有钱可能过两天就没有钱了,可是房子物业税不能因为你的收入少了我少要点,如果一个月交五万就都是五万,实际上这个问题抽象一点想,这是一个无限期的贷款的利息,不过你是欠政府的,而且是无限期的。你房贷欠银行还有时间,我每个月还多少,一年还多少,还完就完了,这可是无限期的东西。美国所谓的次贷危机,在经济形式变化以后,老百姓收入少了,就还不上银行贷款了。同样的道理,我们就可能在经济周期里面出现大面积的交不上物业税的人,那时候你要怎么办,你还能把所有人赶出去,这个不行。
    而且征收的成本非常高,你每个月收,还是每个季度,收还是每年收,这个成本是非常高的。这几样东西都给在中国对高档住房征收物业税是不现实的。从理论上说,从数学上说一次性的征收消费税和分无限期的征收物业税,从字面上讲没有区别,如果你考虑的样本多,时间长是一样的。但是消费税有一个好处,你买房的时候就把消费税交了,所以凑够了钱拿到房产证就可以住,凑不够钱就不能住,先去凑。我觉得对于抑制需求来讲,对于征收成本减少政府和住宅所有人的冲突,银行放分期贷款有一个风险期,风险期过了把钱交完,银行贷款的收回风险就消失了,这相当于政府和房子产权人之间处在长期的风险状态。所以我主张对于高档住房征收一次性的消费税,你房子每年都有,一次性征收跟分期征收没有区别。我们都学过经济学贴现率,数学样本多的时候,有时间的系列,多样本,一次性征收和多次征收在起点上有点不一样,但是本质是一样的,但是对经济的导向,对房地产的需求影响,对于筹集收入,对于解决地方政府的收入来源都要好得多。
    这两个税比起来,我觉得一次性的物业税要比无限期的不动产税,无论对当事人,对政府,对整个市场关系就更清楚,更没有不可预见性。所以我是认为这种办法要比那个好得多,所以我是主张用一次性的征收消费税的办法来实现,刚才说的所谓高额的物业税的方案的初衷效果比较好。
   (本文根据作者在一次研讨会上的发言录音整理,未经本人审阅)。