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坚持税收与税源一致性原则
作者:许善达    发布:2010-04-06    阅读:9292次   
    1994年分税制实行至今,地方政府对中央转移支付的依赖越来越严重。现在,分税制改革作为深化财税改革的一部分,应该提到议事日程上来。

  地方政府对中央转移支付依赖越来越大,其重要原因是1994年中国设计分税制时,在理论上和实践上都存在一个重大缺陷,即在平行的地方政府之间,没有坚持税收和税源一致性原则,即现行的税制要求企业在注册地交税,而不是按照税源地交税。这导致税收体制运行产生一种严重的与当时推行分税制的目标完全背道而驰的趋势:一个地区的税源所形成的税收,被另一地区征收了。这一趋势使得中国地区之间的财政收入差距非正常地扩大。这种趋势使得中国不同地区之间的财政收入差距并不反映地区间经济发展的差距,或者说并不反映地区间税源的差距。这种趋势所反映出来的不是中央和地方之间的利益之争,而是地区之间的利益之争。

  经研究估算,全国大概92%的税收都程度不同地存在着税收与税源不一致的问题。我们做过一些典型的调查,在一些省份,属于此省税源的税收被其他的省收走,占其整个省税收的比重超过20%。因此,我们应该认识到这种趋势对地方政府收入差距的影响。比如,西气东输工程中,天然气从新疆运到上海,途经几千公里、十几个省,其中所有运费形成的营业税收入全部交上海市,所得税收入,60%上交给中央,其余40%全部交上海市。沿途十几个省要为西气东输工程征用土地、维持治安、提供电力、提供服务,耗费大量的人力、财力、物力,但是这些省市却拿不到西气东输工程的营业税和所得税收入。再比如,大同到秦皇岛的运煤铁路,完全没有在北京运行,仅仅是在山西与河北运行,就因为公司注册地在北京,它的税收便全部交给北京。山西大同拿不到税收,河北秦皇岛也拿不到。这些实例充分证明:中国地区间税收收入差距扩大的原因,不仅仅是经济发展水平的原因,而相当一部分差距是现行税制的缺陷造成的。

  美国、欧洲,包括南美一些国家,他们税收立法的原则表现在两方面,第一是在横向之间要先按照税源,在平行地区之间分配税收;第二才是在中央和地方之间的税收分配。中国目前的分税制完全不考虑横向地区间的税收分配,直接就是中央、地方之间的税收分配。如果我们实现了税源和税收一致性,那么地区间的财政收入差距,就不会出现现在这么大的差距。地方对中央转移支付的依赖性,或者说规模也比现在小得多。同时,税收征收的成本和转移支付的管理成本也会低很多。我们现行的税制体系先使地区间收入差距拉大,然后通过转移支付缩小差距,效率很低、成本很高。如果把政府财政和税务部门看成一个整体黑箱的话,这个黑箱用很高的成本只发挥了很有限的调节地区间财政收入差距的功能。

  以我之见,中国分税制的深化改革,可以也应该学习发达市场经济国家的经验。首先,实现地区之间税收与税源一致性的原则。2008年新《企业所得税法》推出时,全国人大已经部分接受这个意见,审议通过税法时形成决议,要求国务院对企业总部的所得税税收在不同地区分公司之间进行分配。国务院执行了全国人大这个决议,但后来出台的办法不能令人满意。按照国务院的办法,其一,绝大多数中央企业总部的税收不向各地分配,属于分配范围的企业都是中小企业,因此每年分配给各地的所得税数量很小;其二,即使是属于分配范围的企业也只分配一半的税收,仍然额外留给总部所在地25%,更没有道理的是中央财政要额外分配25%。从原则上说,税收与税源一致性的原则有了实质性的突破,因为中国过去的税收立法,从没要求按照税源产生的来源分配税收收入。但是,目前具体的分配办法确实不能令人满意。

  其次,从以上分析可以看出,如果仅仅研究分税制本身,或者仅仅研究中央地方税收的分配关系,不对税制的立法原则和设计原则做调整,那想完成分税制改革、减少地方财政收入差距和地方政府对转移支付的依赖,非常困难。