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预算公开:“没有选票”的政改棋局
作者:吴晓灵    发布:2010-05-05    阅读:10404次   
    吴晓灵,全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员,曾任国家外汇管理局局长、中国人民银行副行长等职。
 
    3月30日,国土资源部在其官方网站发布了“2010年部门收支预算”后,财政预算问题再次引起社会关注。
    像一些部委支出问题,比如住房消费,有人就对国土部、财政部等提出质疑:国土部的住房保障支出为何高达1.36亿?
    之前,民众对财政预算问题就存在诸多质疑和不解。
    四川省巴中市巴州区白庙乡3月上旬“全裸”公布账本后,有人就提出一个乡政府把自己的账本都公开了,财政部为何不公开中央预算。
    有人解释说,因保密问题不能公布。显然,这样的回答不会令疑惑者满意。
    还有一个现象令人不解:今年“两会”期间,会场外公众和舆论对预算问题高度关注,但会场内人大代表却对中央预算审议的热情很低。
    为了解开以上谜团,《瞭望东方周刊》专访了全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵。
 
    “关注”里有更大的期望
 
    《瞭望东方周刊》:国土资源部公布了“2010年部门收支预算”后,引起舆论高度关注。据报道,2009年10月广州市公布部门预算后,刊载网站被“挤瘫”;白庙乡“全裸”公布预算账本后,乡大院“挤满了媒体记者”。预算问题为何如此被关注?
    吴晓灵:很好理解,因为社会民众一直对腐败行为深恶痛绝,期望通过政府预算公开了解公款消费的情况,约束腐败行为。
    《瞭望东方周刊》:除了对贪腐的关注,民众关注预算公开还有更深层次的原因吗?
    吴晓灵:有。这反映了民众更大的期望,期望关系民生的事人民能做主。中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了,其中从建设财政转向公共财政,关注民生和编制部门预算是改革的重要内容,时间过去了11年,今天才有中央部门公开自己的“账本”,是否有点漫长啊!如果从上世纪80年代初期中国学术界围绕公共财政问题而展开的讨论算起,哪时间就更长了。
    公共预算、公共财政,强调的是加大对事关百姓直接利益的公共事业的投入,逐步减少对生产建设领域的支出。公共财政强调的是对教育、医疗、文化、社保、就业等加大投入,这些直接关系老百姓切身利益的钱有多少,他们当然要关注、要问“钱有没有真正花到我身上”。
    《瞭望东方周刊》:中央对公共预算改革重视吗?
    吴晓灵:非常重视,并且重视程度非一般人所能理解。
践行科学发展观、构建和谐社会,是中央提出的新执政理念,其财政基础就是区别于建设型财政的公共财政。因为,科学发展观的要义是“以人为本”,人与自然和谐发展、经济与社会和谐发展、城乡和谐发展,如果不加大对民生的公共投入能实现吗?构建和谐社会与公共财政的关系,也是这个道理。
    早在2000年年初,中央在中共中央党校举办省部级干部财税学习班,时任国务院副总理的李岚清同志专门就公共财政问题进行了讲解,强调除保证国家机构的运转外,财政的钱应该用在环境保护、公共基础设施建设、基础科学研究、发展教育、维护公共卫生、维护公共安全、社会保障、赈灾救济、扶贫济困、外交事务、国防建设等方面。
    根据《政府信息公开条例》,政府履行职责的信息公开是一般,不公开是特殊。正是秉承这一原则,中国政府2009年底确定了“三年内公布中央部门预算”,财政部也印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。今年3月全国人大通过的人大财经委《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的审查结果报告》中明确提出“预算经批准后,应在15日内向社会公开”。
 
    公开瓜子花生招待明细不是中央预算的事情,但应该有所体现
 
    《瞭望东方周刊》:3月12日,网友发帖介绍了白庙乡“账本”公开的情况、数据十分具体和细致,连“1.5元买信纸”的费用都进行了公布。但稍后财政部公开“回应”说,中央本级预算是在各部门报送预算的基础上编制的,更细的数据主要在各部门的部门预算和单位预算中体现,一些社会公众关注的内容可能从中央财政总预算中难以找到。这个问题,您怎么看?
    吴晓灵:是的,公开瓜子花生等小额招待明细确实不是中央预算的事情,但中央预算对这类支出应该有所体现。把部门和单位预算中相应部分加起来,不就有了中央预算总数了吗?
    《瞭望东方周刊》:这样做可行吗?
    吴晓灵:国务院已有这样的规定,一些地方也已经这样做了。家宝总理明确提出,“政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等都要公开,让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事”。上海闵行区,它在试行的预算改革不是按经济、功能分类,而是按部门分类。比如将各部门的预算支出分为“基本支出”和“项目支出”,其中“基本支出”中分“人员经费”(包括基本工资、津贴补助、各种福利等科目)和“日常运行”(包括日常办公费、交通和公车运行、差旅费、公务接待费等科目)两大项;“项目支出”中分“经常性项目支出”(包括会议和培训、调研和活动、出国经费、商品和服务购买、公共给付等科目)和“非经常性项目支出”(包括基本建设和大型修缮、购车、家具和办公系统、大型庆典等科目)两大项。如此制作的财政预算明细表就非常容易理解,代表们也看得懂。
 
    代表热情不高,因为公开的内容没有反映社会关注的热点
 
    《瞭望东方周刊》:还是一个和中央预算有关的问题。有报道说,和场外公众和舆论对预算的高度关注截然相反,今年“两会”上人大代表对中央预算审议的热情很低,对预算草案报告的反对票和弃权票达到1/7。您是参会的代表,了解这方面的情况吗?
    吴晓灵:确实,代表的审议热情不高。
   《瞭望东方周刊》:为什么呢?
    吴晓灵:可能是预算报告公开的内容不是大家关心的。如果把教育、卫生和农业、安居工程等预算支出细化了,告诉社会这些钱都花到那了,大家能不关心吗?
   《瞭望东方周刊》:这是不是被社会批评的“有选择性公布”的问题呢?
    吴晓灵:不是“有选择性公布”的问题,而是该公布的没有细化。如果把各个方面的具体项目公布出来,把“三公消费”(公车消费、公费出国、公务接待费支出)公布出来,就不会出现“代表热情很低”的难堪现象。
    《瞭望东方周刊》:财政部在3月25日表示,政府预算作为反映国家收支的“账本”,是按照财政管理的要求和预算编制的原则、程序和方法编制的,具有一定的专业性;另外,部分人大代表和社会公众并不专门从事财政工作。我理解言外之意就是“代表热情很低”也是正常的。
    吴晓灵:代表的热情不高,与财政预算的专业性特点和代表的自身素质有关,但这不是主要原因。如果像闵行区那样公布按部门预算分类做的预算明细表格,大家不仅能明白财政资金使用的方向,还会知道具体的用途,还会没有热情吗?退一步讲,不管通过什么形式,只要你要公开了,就有人去分析,去琢磨。让近3000名全国人大代表都看懂财政预算表可能不太现实。我认为现实的做法是应该发挥人大常委会和各专门委员会的作用,让他们提早介入预算的编制与审议,然后再提交人民代表大会审议,效果可能更好。
 
    预算公开不是技术问题,是政治决心问题,是敢不敢公开的问题
   
    《瞭望东方周刊》:有人说,之所以在公共预算改革走过11年历程后,才有中央部委开始公布自己的部门预算,是中国的保密制度不允许,因为“绝大部分财政信息都属于国家秘密”,连“三公消费”都纳入到国家秘密范畴。甚至在一些启动进行公共预算改革的地方,改革所依据的文件也不向社会公布,说是涉及到保密问题。
    吴晓灵:有技术问题,比如编制预算的程序、科目细化等问题,但更多的是愿不愿意公开接受人民监督的问题。
    《瞭望东方周刊》:怎么理解?
    吴晓灵:确实,国防、外交和国家安全等方面的预算是国家机密,但中国的民众是非常爱国的,并不想了解这些方面的预算支出,他们主要关注的是“三公消费”、政府投资项目的效率和有无寻租的问题。
    一些地方、部门和单位财政的管理者明白,如果预算彻底公开,他们谋求单位和个人利益的空间也会缩小,所以就以保密为借口来推延公共预算改革。
    所以预算公开不是技术问题,是政治决心问题,是敢不敢公开的问题。
    《瞭望东方周刊》:对公共预算改革的迫切性,您能给民众描述一下吗?
    吴晓灵:从近来各报刊和网民对这一问题的热议即可见一斑。
 
    预算公开是“没有选票”的政改棋局
 
    《瞭望东方周刊》:您刚才说预算公开不是技术问题,是政治决心问题。之前在公开场合,您也表示公共预算改革是中国民主政治改革的一部分。这种说法,在国内好像讲的人不多。
    吴晓灵:不是这样的。我国进行的公共预算改革和民主政治建设的关系,不仅有好多人讲,而且有经典的结论总结。1908年推动纽约政府预算改革的美国学者就说:没有预算的政府是看不见的政府,看不见的政府是不负责的政府,不负责的政府不是民主的政府,预算改革就是把看不见的政府变成看得见的政府。因而在美国历史上把预算制度形成的1908-1929年称作“进步的时代”。中国的许多财政改革的推动者也秉承这样的理念。
    《瞭望东方周刊》:这种改革在中国有生命力吗?
    吴晓灵:有,并且非常适合中国的国情。
    我们不要抽象看政治改革,不要认为改革就是选举就是投票,要把政改落实到具体的实际工作上。通过预算改革,来严格界定政府活动的范围和方向,提高政府工作效率,多给老百姓办实事好事,既约束了腐败,又促进了社会的公平正义,这是民众所期盼的。
    《瞭望东方周刊》:有实证吗?
    吴晓灵:罗斯福新政靠的就是公共预算制度,才把大量的公共投资落实下去。如果没有公共预算,就不知道钱往哪投放,就不能保证钱用到该用的地方,哪来的新政啊!
    所以温家宝总理说,“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。”