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住房政策要向满足人民基本生活需求回归
作者:吴晓灵    发布:2010-05-11    阅读:10282次   
    2009年中国房地产市场强势反弹,房价和销量涨幅均创历史新高,出乎很多人意料。为抑制房价持续上升,国务院连续出台调控措施,但2010年房价恐难抑制上升趋势,必须在制度上从供需双方采取措施才有可能实现政府保障民生的政策目标。
    2009年房价飙升的原因是多方面的。
    第一,房地产开发投资增速低于住宅销售增速,市场供求矛盾突出、结构失衡。前11个月,商品房成交量增长54%,而同期商品住房竣工面积、施工面积和新开工面积增幅比成交量增幅分别低26.2个、38.4个和41.5个百分点。40个重点监测城市新建商品住房上市面积减少17.2%,可供销售面积减少26%。土地供应方面,住宅用地仅占全部招拍挂土地的40%左右,其中普通商品房用地占住宅用地的比重下降3.5个百分点。前三季度中低价位、中小套型普通商品房用地供应不到住宅用地的15%,不到普通商品房用地的20%,比重大幅下降45%。
    第二,市场流动性仍很充裕,且存在通胀预期,助推房价持续走高。适度宽松的货币政策和近9.6万亿天量信贷投放中,有相当部分以各种形式进入房地产市场。金融机构房地产相关贷款(包括开发商贷款、土地贷款和个人住房按揭贷款)已经7.3万亿元。前11个月,房地产开发企业资金来源中,国内贷款增长40.2%,定金及预收款增幅也超过40%,个人住房按揭贷款几乎翻了一番。在土地市场,频频刷新的“地王”记录,充分显示出房地产开发企业的资金充裕程度。虽然当前未出现明显通胀,但市场通胀预期较强,长期内存在较大的通胀压力,为规避通胀风险而投资购房者甚众。充裕的资金供给也使炒房投机行为大量存在。
第三,国家出台的一系列刺激房地产市场的优惠政策,特别是地方政府纷纷采取强有力的“救市”、“托市”措施,也成为拉动房地产市场迅速回升的重要因素。
    从目前发展趋势看,2010年房地产市场上供小于求的基本格局没有发生根本改变,房价可能还会继续上升。去年底召开的国务院常务会议专题研究促进房地产市场稳定健康发展问题,明确表示要“遏制部分城市房价过快上涨的势头”。落实国务院常务会议的要求,实现抑制房价过快上涨的目标,还需要在住房制度、土地供应制度和房地产金融制度上进行改革,从供需两方面进行调整。
    一、国家要对住房政策与房地产政策有所区分
    房地产的概念大于住房。房地产包括土地开发利用和土地之上的所有建筑物投资,而住房仅指满足人们基本生活需求的居所。房地产行业产业链长,对经济发展有重要拉动力。目前房地产开发投资占全社会投资总额的20%—25%,创造的增加值约占GDP的6%以上(上海超过20%),可带动钢铁、水泥、建材等上下游产业达60多个。在现行财税体制下,房地产相关收入(土地出让金和各种税费等)已经成为地方政府可支配财力的重要来源,导致地方政府对“土地财政”的高度依赖。住房市场是房地产市场的重要组成部分之一,具有较强的社会保障和准公共产品属性,主要目的是满足人民群众基本居住需求,虽然也会间接起到拉动经济增长的作用,但这不应成为发展住房市场的目标。
    发展房地产市场的着眼点是主要解决老百姓的住房问题,还是主要解决经济发展问题,关系到如何确定房地产市场发展政策和调控取向。固然,房地产市场繁荣有利于经济增长,但其发展过热引发投机盛行和泡沫积聚,带来的问题也是相当严重的。此次国际金融危机的导火索就是美国房地产泡沫破灭,而且在世界金融史上,每次资产价格泡沫破灭特别是房地产泡沫破灭,都不可避免地引发金融和经济危机,给国家经济和社会发展带来灾难。房地产行业关系到人民群众基本生活需求,应有科学合理的定位。只有建立在绝大多数居民可支配财力能够承受的基础之上的房价,才是房地产市场持续、稳定、健康发展的基础。应调整将房地产行业作为支柱产业发展的思路,首先满足人民群众基本住房需求,为老百姓安居乐业提供保障,这才是发展房地产行业的出发点和落脚点。为此政府应将住房政策与房地产政策区分开来,笼统地将房地产行业当作支柱产业来抓,一味片面追求房地产对经济增长的拉动作用,必然导致房地产政策出现偏差。
    各级政府要厘清思路,明确自身在住房市场中的定位和职责,重点解决好绝大多数居民基本住房问题。住房政策要以满足“住有所居”为目标,实行租购并举的政策,只要能把80%左右的老百姓的基本住房问题妥善安排好,政府就尽到了其应尽的职责。至于商品房市场的走势如何、房价高低、涨幅大小以及投资和投机程度等,政府完全可以通过税收政策加以引导,交给市场去解决。
    二、国家住房政策的基本内涵
    国家制定住房政策的主要目的,是为了明确各级政府在房地产市场中的基本职责、合理定位以及权限边界等。政府在住房市场中要做到有其位,有所为,有所不为。
    (一)国家制定基本住房需求的标准
    国家应根据中国社会经济发展与资源承载能力确定居民住房目标标准。这个标准是国家履行住房保障的目标,也是国家出台各项住房相关税收政策、土地政策和金融政策的基础。
    居民住房目标应该是一个质和量的统一,从质量上描述住房目标应基本做到“户均一套、人均一间、功能配套、设备齐全”,从数量上可以人均30-35平方米,至于总体套型面积和各功能所占面积则不必规划。国家提供的低收入保障房面积可为居民住房目标面积的50-60%。
    (二)对不同层次收入群体的住房供应政策
    我们应对现行住房政策进行一次认真梳理,整合目前存在的各种住房。区分不同层次的住房政策所对应的目标群体,进一步明确什么样的人由国家提供基本居住保障,什么样的人需通过经济适用住房和公租房满足住房需求,什么样的人可以通过商品房市场选房购房。在此基础上,研究制定相应的、有所区别的土地供应制度和财税金融政策。
为适应经济的不断发展,可按照居民收入水平分组制定住房政策:
    1、对20%以下的低收入困难居民和家庭实行廉租房制度,套内面积在30-50平方米左右。
    2、对60%左右的中等和低收入居民家庭实行经济适用房制度和公租房制度,将现行住房结构中的经济适用房、经济租用房和两限房归并为经济适用房和公租房,套内面积在60-90平方米左右。
    3、对其余约20%的高收入居民家庭实行商品房制度,基本涵盖现行住房结构中的普通商品房、高档商品房。
    (三)政府对不同层次收入群体的住房保障责任
    对中等和低收入群体的住房以货币补贴为主、实物配租配售为辅的政策以解决廉租房和经济适用房、公租房需求者的货币不足问题。针对上述两类保障性住房供给政策,落实的关键在于明确掌握申请人及其家庭成员实际收入情况,以此作为提供住房的依据。必须确保保障性住房分配情况和申请人家庭收入等信息公正、公开、透明、可查,随时接受各方面监督,并根据申请人家庭收入变化及时做出调整,避免不符合条件的家庭占用有限的保障性住房资源。对不居住在政府房源中的中等和低收入居民可实行货币补贴。补贴标准按居民住房目标的人均面积、房价和家庭收入为基数计算。对生活确有困难家庭可酌情采取实物配房形式,确保其最基本的生存和居住条件。配租配售房屋及补贴金额既要让住房者能有安生之地,又要让其有增加收入进一步改善居住条件的动力。各地是采取货币补贴方式还是实行住房实物配租配售,由地方政府因地制宜或者由当地居民自行选择。
    同时,政府要通过收购和改造旧住宅、建设适用的新住宅等措施,向市场大量提供廉租房、经济适用房和公租房等,有效解决保障性住房的供应缺口。
    (四)政府要通过减免税政策满足公民平等的住房需求并调节住房的过度需求
政府要通过税收政策公平地保障每个公民的基本住房需求,抑制过高的住房需求。
    1、尽快开征住宅保有环节的财产税,从房价按套内面积计征。抑制房地产市场投机行为,国际上通用的最有效办法就是征收住宅保有环节的财产税,提高住房持有成本。目前我国房屋空置率较高,在一些热点城市尤为严重,潜伏着泡沫风险。空置率之所以高,与我国住房保有成本低有很大关系。仅仅增加房屋交易成本是没有用的,因为交易环节的税费成本最终会转移到买房一方,对房屋出售者没有影响。只有通过财产税提高持有住房的成本,才能够改变投机购房者的成本收益曲线,促使其将房屋出租或者出售以增加住宅供应,同时增加住房保有成本也能促进居民合理消费减少不必要的住房需求。应该说,目前开征财产税已经不是技术问题,而是决心问题。只要政府下定决心,突破利益相关方的掣肘,尽快开征财产税,就能够有效抑制住房市场的过度投机行为,逐渐化解泡沫风险。
现在国家已确立了发展小城镇的政策,尽快出台财产税有利于引导小城镇的住房建设和合理消费,节约用地。
    2、对所有公民按人均基本住房标准免征同等面积的财产税。为保证社会公平和减少财产税出台的阻力,应以不加大绝大多数人负担为基础。为此建议实行按人均基本住房标准免征财产税的政策。比如按人均30平方米确定住房免税面积,则居住在廉租房、经济适用房和公租房中的家庭基本不用缴纳财产税。而拥有商品房的人即使购买了非常昂贵的房子,如果是小户型,人均住房面积小于住房免税标准的,也有可能不用纳税。人均住房免税面积标准可根据当地实际情况制定,各地应有所不同,原则上是大城市少、小城市多,东部地区少、中西部地区多,城市少、农村多,全国总体控制在人均25-35平方米之间。
    3、对住房超出人均住房免税面积的部分征收财产税,对容积率低的房屋超过免税面积的部分还可以提高税率,以调节过度的住房需求。
    4、对特殊人群,如公务员、国家或企业急需的高端人才等,可由国家或企业对住房者给予一定的财产税补贴,公务员可按国家规定的住房标准与当地人均住房免税面积之差获得纳税补贴。
    三、国家住房政策的配套政策
    为确保国家住房政策切实发挥应有作用,需要在财政、土地、金融和税收等方面制定相应的配套政策措施,以形成政策合力。
    (一)财政政策
    大力推进财政体制改革进一步深化,是解决房地产问题非常重要的一环。
    1、尽快建立中央与地方事权与财力相匹配的财政体制,减轻地方政府对“土地财政”的过度依赖,专心履行好公共服务职能。目前地方政府承担的责任(事权)远远超出其可支配财力,导致其不得不依靠“卖地”等预算外和非税收入维持本级预算收支平衡,从而形成对高地价和高房价的潜在驱动。要合理调整中央政府和地方政府事权和财权的划分,按照财力与事权相匹配的原则,赋予地方政府与其必要支出相当的正常收入来源渠道,改变地方政府对“土地财政”的过度依赖,从机制上保证土地利用规划和城市建设规划的严肃性。
    2、国家要完善住房登记制度,实现住房登记信息公开、透明,推进各地住房登记系统互联互通,以方便查询。这样做的主要目的,既是为今后开征财产税提供计税依据,同时也是为将来建立财产登记制度奠定基础,进而为反腐倡廉、实行官员财产申报制度做好必要的准备。
    (二)土地政策
    继续深化土地管理和土地出让制度改革,确保保障性住房土地供应,健全完善土地招拍挂制度。
    1、大幅度提高保障性住房土地供应面积。科学编制保障性住房用地计划,按照廉租房、经济适用房和公租房的建设规划提供相应的土地,确保保障性住房用地需求。以住房设计和造价为内容竞标土地,切实提高保障性住房用地供给的透明度和公正性。严格执行限房价、限户型、限面积、限容积率等相关规定,待房屋建成并验收合格之后,可减免保障性住房土地增值税等,以降低建设成本。
    2、对商品房、商业用房仍沿用土地出让招拍挂制度。继续完善土地招拍挂制度,探索土地出让预申请制度和综合评交办法。对不同用途的商业用地应采取不同的招拍挂方式:对酒店宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓等房屋用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式,谁出价高就卖给谁。对于普通商品房建设用地应采取综合指标招拍挂方式,即综合考虑地价、房价、户型、面积、企业自有资本、企业信誉、以往业绩(开发面积、房屋质量、节能环保技术应用等)、消费者评价、企业纳税情况和社会责任等多种指标,选拔出真正能够为消费者提供品质高、服务好、可接受房价的房地产开发企业,使其能够获得土地进行开发。
    总之要提高中低价位和中小套型以及普通商品房建设用地的比例,严格控制低密度大套型住宅用地。
    (三)金融政策
    要对不同的房地产开发企业和购房者实行差异化的信贷政策,以体现住房政策的导向性作用。
    1、对投资廉租房、经济适用房和公租房等保障性住房的房地产开发企业,国家可对其贷款进行贴息,并允许金融机构对其发放20-30年的房地产开发贷款。
    2、对贷款购买第一套自住房或第二套改善性住房的购房者,按人均住房免税面积给予贷款贴息或者按人均住房免税面积享受首付款优惠和贷款利率优惠等政策,切实保障居民基本住房需求。
    3、对贷款购买第二套非改善性住房和多套住房的购房者,要维持较高的首付按揭,目前可为四成,以减少住房市场的需求压力。视当地房地产市场发展情况,必要时还可以提高此类房贷的首付比例和贷款利率,坚决抑制投机炒房行为。
    (四)税收政策
    为抑制炒房投机行为,房地产税收政策应保持基本稳定,政策多变、朝令夕改更容易引发投机盛行。税收政策应鼓励投资出租房屋,抑制房屋炒作交易。
    1、降低房屋交易环节契税,但要对交易增值部分征税。税率可根据房屋持有年限的长短、按50%-20%的税率递减计征,即房屋持有时间越长税率越低,持有时间越短税率越高。
    2、降低房屋租金税率,租金所得按综合所得税计征。目前对房屋租金按12%征税,税率过高,建议下调税率并按综合所得税计征,这有助于盘活房屋租赁市场以扩大住房存量供给。

    2010年1月22日