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我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题
作者:韩俊    发布:2010-11-03    阅读:9272次   
    我国农民合作经济组织的发展经历了自发发展和政府倡导发展两个阶段,发展成果和影响是显著的。从总体上看,农民合作经济组织发展仍处于初级阶段,覆盖面偏低,内部治理多数不健全,合作紧密性还不强,功能和作用有限,目前已经到了促进其发展的关键阶段。
  一、引言
  我国传统的农村合作经济组织主要包括供销合作社、信用合作社和社区集体经济组织。这三类大合作经济组织对促进我国农村经济的发展发挥了重大的作用。供销合作社创立之初,是农民的合作经济组织,其后随着计划经济体制的建立和强化,逐渐变成了国有商业的组成部分,农民合作经济的实质不复存在。尽管供销社在探索“民办”体制方面进行了探索,但由于历史包袱太重、人员过多、管理不善、机制不活等各个方面的原因,相当一部分基层供销社丧失了为农民服务的能力,把供销社改造为农民合作组织的目标并没有达到。农村信用合作社也存在与供销社同样的问题。农村信用合作社全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系,而实际上的产权关系是模糊的,信用合作社没有真正成为合作金融组织。社区集体经济组织主要承担政府下达的各项任务,带有比较浓厚的行政色彩,往往只具备对社区内部事务进行管理的职能,而明显缺乏对农户提供服务的功能,合作属性较弱,对农民没有产生足够的吸引力。
  改革开放以来,包括各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社在内的新型农村合作经济组织加快发展,已成为我国农民合作经济组织的主体。这些组织以家庭承包经营为基础,是在以农民为主体的前提下,按照合作制的基本原则组建和成立的,采取了灵活多样的制度安排。这些组织的发展是农村商品生产和农村经济体制转向市场经济体制过程中农民创造的结果。
  1978年后农民合作经济组织的发展,又分为三个重要时期:一是改革的早期,整体上几乎没有新型农民合作经济组织相关的系统活动,只是开始出现了一些合作经济组织的雏形。发展的类型以农民专业技术协会为主,发展的目标主要是为解决农民生产中遇到的技术问题而存在。二是上世纪90年代以后,随着农产品市场化进程加快,一批生产经营型合作社产生和发展,但发展基本上处于自发发展阶段。三是进入新世纪以来,新的生产经营型合作社发展很快,同时新一代投资型合作社也开始出现并发展,逐渐进入一个自发发展与政府推进相结合的新阶段。
    二、新型农民合作经济组织发展的现状
  (一)合作经济组织的发展已初具规模、广泛分布、多类型并存
  调查表明,经过农村改革开放近20多年来的发展,我国部分省份和地区发展农民专业合作经济组织的数量规模不断扩大,农民合作经济组织的覆盖面扩大,呈现了逐步加快发展的态势。截至2004年底,综合农业部等机构的统计和估算,全国新型农民合作经济组织总数已经达到 15万个左右,拥有农民专业合作经济组织的村占同期村民委员会总数的22%左右。参加组织的会员约2363万人 户,占乡村农户总数的9.8%。这些组织的发展在地区分布上,从经济发达的地方到经济落后的地方都有,中部最多,东部次之,西部最少。全国农民专业合作经济组织数分布最多的5个省是山东、湖南、陕西、河南和湖北,最少的省份为青海、海南、宁夏、新疆和福建等。
  按照组织的形成背景划分,我国新型农民合作经济组织的组建和发展模式,大体有五类:第一类是由科技协会发起建立的;第二类是由农业技术推广站等政府事业单位及乡村干部发起建立的;第三类是由供销合作社发起建立的;第四类是由龙头企业发起建立的;第五类是由农村中的专业户、经销大户等自发建立的。新型农民合作经济组织的主要形式有农民专业协会和农民专业合作社两种。不过,由于现实中以农民专业协会或专业合作社冠名的组织并没有一致的判定标准,且各种形式的农民专业合作经济组织在登记管理中也不统一,或者就未办理登记手续,目前还只能以名义上可以进行观测判断和初步统计分析。我国新型农民合作经济组织的具体范围主要包括:由农业部界定的农民专业合作经济组织;由中华全国供销合作总社界定的由各级供销社系统组织农民按照合作制原则兴办的专业合作社;由中国农村专业技术协会界定的由农民在自愿互利基础上组建的以科技为纽带的具有互助合作性质的技术经济组织等。
  按照组织的目标功能不同,国际上一般把农民合作经济组织划分为投入型合作经济组织、市场营销型农民合作经济组织和服务型农民合作经济组织。我国新型合作经济组织的类型,综合两年多来我们对全国的调查,现阶段总的情况是:各种类型几乎都有,既包括投入型农民合作经济组织、市场营销型农民合作经济组织和服务型农民合作经济组织,也包括粮食、棉花、花生、蔬菜、水果、畜产品、水产、农机等的农民合作经济组织,还包括从村级到省级的各种级别和层次的农民合作经济组织。这些组织在行业分布上以种养业为主,主要集中于商业化程度较高的特色种植业和畜牧水产业等领域,从事粮食作物种植的非常少。有些组织同时从事多项活动,包括农产品加工和技术信息推广等。从组织的类型看,大多数的组织属于技术经济服务型,主要是为会员农户,甚至为非会员农户,提供技术经济信息和一些生产资料的供应服务。
  (二)合作经济组织的发展顺应了我国农村发展形势的需要,已在实践中发挥了积极的重要作用
  农民专业合作经济组织是我国农村发展产业化的一种新的产业组织形式,同时也是我国农村先进生产关系一种新的实现形式。农民合作经济组织的组建和发展推动了农民的集体行动,整合了有限的农村社会服务资源,在促进农民发展产业、搞活经济、致富增收方面的作用越来越强,推动了农村新的生产力的形成。
  发展农民专业合作经济组织,在实践中发挥的积极作用,具体表现在三个方面:一是农民从中确实得到了好处,扩大了生产经营的规模,降低了生产资料采购成本,降低了对外开展业务的交易成本,提高了谈判地位,增强了防灾抗灾抵御风险的能力,学习了先进技术,统一了技术标准,创造了产品品牌,提高了科学文化素质;二是政府多了一个工作的抓手,有利于贯彻落实国家农业结构调整、发展优势产业的政策,加强了与农民的沟通、联系和服务,促进政府转变职能;三是其他市场经营主体的优势得到进一步发挥,如为产业化龙头企业带来了更加稳固的原料基地,降低了其交易成本,同时相互间也得到了制衡和压力,相互促进。根据农业部经管司统计,2004年,全国农民专业合作经济组织为成员和周边的农户代销农产品总量高达2亿多吨,代购化肥、农药、饲料、农膜等生产资料近1亿吨,经营服务盈余187亿元,其中有19%的盈余约36亿元返还给了成员,26%的盈余近50亿元用于股金分红,平均每个成员获得盈余返还和股金分红收入 364元。
  目前农民专业合作经济组织在可以提供的功能和服务中,负责提供内容最多的前五项依次是:负责推广新技术和提供专业技术培训指导;为会员提供准确及时的市场信息;为会员提供各方面的咨询服务;负责帮助会员获得销售合同或保证会员生产的产品的销售;专人指导会员如何使用生产资料。提供上述五项服务的组织占全部组织的60%以上。
  根据调查,大部分组织能帮助会员销售产品,其次是帮助会员采购生产资料,而且通常价格都比单个农户从市场所能得到的要优惠。所购买的生产资料来源通常来自外部,来自内部会员生产的农资产品很少。所有组织都能为会员提供一定服务,只是服务的内容多少有所不同,通常技术服务和帮助销售产品是最基本的。从组织对会员提供培训的内容看,提供最多的培训是关于“种植养殖技术”和“质量管理”,这些也是目前小农户最需要的。培训通常是免费的,一般一次培训的时间为一天。
  大部分组织能为成员提供供求信息、产品市场价格和新技术等方面的信息。部分也能提供关于产品市场走势、生产资料市场价格以及行业和产业政策等方面的信息。其中,“行业产业政策”和“新技术”通常从政府机构或社团获得;“生产资料的价格”从生产资料供应商处获得;“产品市场走势”、“供求信息”和“产品市场价格”主要从产品买方获得。这些信息的提供通常是免费的,同时无偿提供给非会员农户。
  (三)合作经济组织的内部治理结构各具特色
  根据调查,目前大部分农民合作经济组织都允许会员在符合协会规定的条件下自愿加入,大部分允许会员自由退出,也有的少部分对此没有规定。会员退出组织的数量很小,退出的主要原因是“改行”从事其他与该组织无关的活动,还有一些是因为组织没能提供原先所承诺的服务。会员退出时,有一半左右可以撤回投入资金,另一半不可以撤回或组织对此没有规定。大多数与土地有关的组织认为会员将土地转包之后,仍然可以继续保留会员资格,会员资格不会随土地转让而转让。
  大多数组织对普通农户、专业大户和技术能手、购销专业户加入协会没有限制,有一些协会限制地方政府官员和社会团体人员加入。部分对会员加入的要求和条件主要包括:已经从事相关产品生产的农民,生产出的产品符合特定质量要求的农民,由组织成员推荐或决定;生产某种产品规模比较大,超过一定数量,由组织领导推荐或决定。根据调查,目前大多数组织规定可以取消会员的资格、但不可以要求会员分担税款、不可以要求会员分担组织损失、不可以要求会员帮助偿还组织的贷款、不可以要求会员为组织贷款提供抵押品。有一部分要求会员提供所有产品和从组织采购所有生产资料。大多数组织规定会员可以通过组织销售产品和购买原材料。
  根据调查,合作经济组织的收益在会员分配方式中,按经济组织销售的产品数量分配收益的稍多,其余是按由组织销售的产品价值和提供给组织的资金分配,两者比例比较接近,也有一部分不分配利润或没有收益分配这项活动,还有一部分其收入全部用于组织的开支。合作经济组织成本在会员中分摊的方式与收益分配方式基本一致,但是有一些组织仅由核心会员或协会管理层成员负担成本,尤其是在初创阶段。还有一些组织的成本从所收的会费和年费中支出。有不到1/3的组织表示没有进行成本分摊,其中有些组织表示会员通常都是独立核算,因此没有成本分摊。
  目前,农民专业合作经济组织基本上都有书面章程。章程所包含的内容前五位是:会员的权利和义务,组织的主要任务和功能,组织的管理机构设置及其职权,会员加入和退出的手续或程序,会员的合格条件。涉及内容很少的主要三项为:选举会员代表或评选积极会员,协会成本的分摊方式,监事会的选举程序。基本设立了理事会和全体会员大会,部分设立了监事会,大部分有年度生产和发展计划。大多数是每年召开一次全体会员大会,有一些只在管理层换届时才召开全体会员大会。有少部分在需要时召开全体会员大会。召开全体会员大会的主要内容是提供技术咨询与培训,传达政府或有关部门的文件或指示,选举或更换协会负责人。在组织的决策方式中,由理事会做出决定的活动主要包括八项:挑选新会员,决定为会员提供什么样的服务,开发新产品,进行新的投资,开除现有会员,寻找新的市场,挑选确定生产资料供应商,挑选确定产品购买方。
  (四)合作经济组织的注册不统一,多数属于非营利性实体
  从调查情况看,在现有的农民专业合作经济组织中,绝大部分已经登记注册,也有一部分没有登记注册。登记注册时间较早的有1988年前后的。2000年以前登记注册的协会基本上都是在1998年。其中,有半数以上的协会在农业部门登记,如地方农业局、农委、农办等,尤其是在浙江省和安徽省;大约1/4的协会在工商部门注册,成为经济实体;大约1/4的协会在民政部门登记,作为社会团体或群众组织。也有在两个部门同时登记注册,大多是在工商部门和农业部门同时登记;或者在三个部门同时登记注册的,一个为“工商部门+民政部门+农业部门”,一个为“民政部门+农业部门+科协”。
  关于这些组织的法律性质,多数属于非营利性实体,也有的属于群众组织。目前这些组织在法定地位和法律援助方面,仍然非常薄弱。大部分没有可以依据的成立和商业运营的专门法律条款。超过一半的组织在成立和运营过程中没有获得过法律咨询或援助。多数认可的组织所拥有的法律权利主要为:可以签署销售合同,可以拥有自己的品牌,可以签署采购合同,可以拥有自己的银行账号,可以自有资产。也有被大约半数的协会认为他们应拥有以下权利:可以借贷流动资金,可以为会员贷款提供担保抵押,可以开办市场等。
  根据调查,现有农民专业合作经济组织中,并不是所有的都有银行账号,只有一半多一点有,且各个地方不一样。组织的财务状况一般对会员公开,也有少部分不公开。只有很少一部分组织有外部审计,大部分没有。只有少部分组织拥有资产。组织运转的流通资金,主要来自银行贷款、政府提供的支持、组织留有利润、会员借款和企业提供的借款。也有其他一些来源,如核心会员上交、会员集资、会费、招商引资和股金。组织进行新投资的资金来源与流动资金的来源基本一致。目前的农民专业合作经济组织对外参股或控股企业的极少。
  (五)合作经济组织在发展中不断出现新趋势和新动向
  最近几年以来,受多种因素的推动和影响,我国各地农民专业合作经济组织在发展中出现一些好的新趋势和新动向。
  一是从中央到地方各级主管部门为农民合作经济组织的组建和发展所提供的支持不断增强,具体支持方式包括发布文件、提供资金补贴和实物支持、帮助组织在其他机构获得资金、减免税费等。其中的资金补贴,从400多元到20多万元不等;实物补贴,价值从600元到1万元不等,促进新组织的组建和已有基础的组织迅速发展壮大。
  二是农民合作经济组织的组建领域不断拓宽,已从蔬菜、瓜果等种植业范围扩展到粮食、养殖、旅游、农机、水电、科技服务、物业等各业,合作的深度也从单纯的生产环节扩展到生产、加工、销售全过程,涉及到加工、销售领域。
  三是农民合作经济组织对优势产业的依托性增强。专业合作社突出主导产业,发展特色产品,较好地适应了市场的需求;综合服务社从服务农民生活出发,突出综合服务,较好地满足了农民的需求,也启动了农村消费市场。
  四是农民合作经济组织的发展突破行政区域界限,很多以市场为基础,以产品为依托,实行跨区域发展。如北京大发正大公司发展了很多跨乡镇、跨区县的肉鸡生产协会,其中顺义区张镇肉鸡协会不但有其他六七个乡镇的农民,而且还有平谷县的农民。延庆县的小丰营蔬菜销售协会,在帮助本县农民销菜的同时,还帮助外区县农民销售蔬菜,带动了区域蔬菜产业的发展。
  五是农民合作经济组织中的社与社、合作社与公司之间的合作不断增多。农民专业合作经济组织中,利益联结比较紧密的出资型农民合作经济组织占60%以上。这些组织中农户以土地、资金、劳力和技术等参股,形成以产权为纽带的新型经济共同体,风险共担,利益共享。
  六是农民合作经济组织的类型多样化、综合化、实体化,从协会型发展到生产经营型,从生产经营型发展到投资型,新一代投资型合作社已经出现并得到发展,显示出强大的生命力。
    三、农民合作经济组织发展面临的主要问题
  (一)覆盖面偏低,合作紧密性还不强,功能和作用有限
  截至目前,我国农民专业合作经济组织已经有一定程度的发展,但数量相对较少、覆盖面低、规模不大、入社农户占乡村总户数的比例小,同时,农民专业合作经济组织在不同地区的发展不平衡,尤其是在一些重点产业和优势区域发展不足,比较有规模和符合我国优势农产品发展规划需要的跨地区、全行业性的专业合作经济组织缺乏,与我国农业市场经济的发展、农业现代化发展的需要和应对国际竞争的需要差距还很大。
  1.大部分组织起步晚,起点低,商业规模小。我国现代农民专业合作经济组织的产生萌芽于上世纪80年代,起步于90年代,比较规范的发展时间更短。现有的农民专业合作经济组织,相对于我国八亿多农民和目前的农业产业规模来说,数量还是太少。其发起方式大多数是由专业大户或技术能手发起的,他们能带动周边的农户组织起来,共同进入市场。此外,也有由地方农技推广部门和村委会发起设立的组织。组织的负责人也多为专业大户或技术能手,还有一些负责人为村干部、地方退休干部和农业技术推广人员,个别人还分别担任或兼任县政协副主席、县人大代表、县政协委员、县农业局党委委员、镇政府农办副主任和信用社主任等。建立在家庭经营的基础上,这些发起人及其组建的实体的一个主要特点,是他们经营农业商务的实力有限,经营起点低,发展产业和商业经营的规模偏小。按目前平均每个组织不足200人户的规模,还很难发挥出专业合作和开展商业经营的规模效益。
  2.带动能力弱,市场竞争力不强。表现为“五多五少”。一是目前各地的农民合作经济组织以松散型为主的多,而成员之间产生产权关系、结成经济实体的真正意义上的专业合作社少。二是尚处于合作组建初始阶段,重盈利、轻服务,重分配、轻积累,有的甚至与农民还只是买断关系的多,进入可持续发展的成熟阶段的少,在发展产业经营、带动农户抵御市场风险方面的能力十分有限。三是在合作内容上局限于技术、信息等服务方面的多,属于农产品加工、销售环节的合作社以及新一代投资型合作社还比较地少。四是发展运作依靠企业、经营大户的比较多,依赖政府支持的较多,能够独立拥有自己的加工销售企业、开展了产供销一体化服务、能开展有组织的批量采购活动、创建了自己的品牌、产品在市场上的占有率高、有市场影响度的少。五是产业覆盖面广,跨区域的多,但真正能够在我国粮棉油糖和苹果、柑橘等主导产业、优势产业具有很强发展带动作用的大型合作社十分稀少。
  3.组织机构较为简单,合作水平低。各种合作经济组织基本都属于孤立的基层组织,区域性的合作联盟较为少见,至今仍为组建全国性的农民合作组织联盟。由于缺乏一个合作经济组织的完整体系,严重制约了合作经济组织对政府决策的整体影响力。
  4.对农民利益保护不够。一些农民专业合作经济组织在组建的过程中,并没有从维护农民合作经济组织成员的共同利益出发,开展紧密的互助合作与联合,与社员只是简单的买断关系,农民对经济活动参与不够;相当一批合作经济组织仅仅停留在生产环节或技术方面的简单合作,并没有解决把农民组织起来进入市场的问题;还有一些合作经济组织只注意保护核心层的利益,而忽视外围成员的利益。此外,在农民合作经济组织的运作过程中,也存在一些组织内部无经营收入、无实体、无积累、工作被动,导致对农民无二次返利,内部无风险保证金,大的收益都归入业主、龙头企业、运销大户等手中,农民得到的实惠较少等问题,造成农民的利益得不到合理保证。
  (二)规范性发展不足
  作为一种制度安排形式,农民专业合作经济组织的发展对组织的结构有特殊的要求“民有”、“民管”和“民受益”,在发展和运行中需要有一套独特的条件和运行机制,因而其组建和发展具有一定的难度,要满足一定的规范性要求,才能实现良好的发展。在2005年我们对9个省140个合作经济组织的调查中,综合起来看,发展处于初步阶段的居多。按照农民合作经济组织合作的内容、组织结构和组织特定功能的发挥等指标分析,在调查的农民合作经济组织中,比较规范的好的典型不到整个调查数的一半。就是在发展比较好的地方,基本的情况也是通过合作经济组织的形式,已经把农民“组织起来”,但合作起点低、组织任务定位不明确、合作的事业还不发达,距离“组织得好”和“发展得好”还有较大差距,合作经济组织还缺乏强有力的生存、发展和服务能力。考察现实中的农民合作经济组织后发现,很多形式和名称上标明为农业专业协会和专业合作社的组织,很多不具有农民专业合作经济组织的主要特征。
  (三)内部治理多数不健全,制度创新任重道远
  目前除部分合作经济组织的产权结构和内部组织机制比较健全外,相当多合作经济组织的组建和发展在制度上还存在问题,合作基础比较薄弱,产权不清,内部治理结构残缺不全,管理运作不规范,影响组织的发展壮大。主要问题:一是在社会员的管理上,缺乏基本的加入和退出手续,仅靠一本花名册作为成员的入社凭证和身份证明。二是在产权的划分上,乡镇、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰;占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定;政府与企业之间的产权关系不明确。三是在民主管理上,虽然大部分农民合作经济组织都拟定了章程,成立了理事会、监事会等组织机构,但仍有一部分组织,社务不够公开,运作和管理随意性较大。一些合作经济组织没有规范的章程,宗旨模糊,职责不清,加上机构设置不合理,管理制度不完善,民主氛围不够,致使内部缺乏活力。有的合作经济组织虽然有章程,但不是按章程办事,处于放任自流状态,比如一些挂名型的农村专业技术协会。在一些地方,行政化倾向的农民专业技术协会不能坚持活动,流于形式,会内诸事民主少集中多,而且遇事往往听命于上级政府部门,活动也不受农民欢迎。四是在名称上,有的本是合作社性质,却挂协会的牌子;有的本是协会性质,却挂合作社牌子;有的本是公司企业性质,却也挂上了专业合作社或协会的牌子,戴上了农民专业合作经济组织的“红帽子”。五是在财务管理上,一些单位没有独立的财务,账目没有公开或根本就没有财务账目。六是在利益分配上,农民合作经济组织与成员的利益关系还不够紧密。七是在内部控制上,部分农民合作经济组织要么是大户控制,要么是公司控制,要么是其他各种外部力量控制,这些并不是“农民自己的组织”。尤其是农民合作经济组织的管理者阶层往往在乡镇村级干部中产生,造成了不良后果:一是农民的参与性就会大打折扣,许多农民认为合作社是某些领办组织或领导干部的事,对入股入社不太重视,很少参与管理,对其发展也不太关心,合作意识不强烈,也难形成一个利益共同体;二是这些官员或准官员的身份是多重的,不仅要考虑合作经济组织价值的最大化,而且往往将其作为实现政治目标和文化目标等多重目标的工具;三是由于经营决策权、分配权都掌握在村干部手中,缺乏监督、约束机制,集体财产成了少数干部可以任意支配的“私有财产”,收入多少不明,钱的来龙去脉不清,少数干部贪污、受贿、挪用公款,造成资产严重流失。