一、就业困难的类型

 

    宏观经济学和劳动经济学主要关注三种类型的失业：周期性失业、摩擦性失业与结构性失业。在典型的市场经济条件下，伴随着宏观经济周期性波动，劳动力供求关系相应发生短期变化，形成周期性失业现象。而由于劳动力市场摩擦和产业结构变动，就业意愿与就业需求不匹配，以及求职者人力资本与雇主的要求不匹配，分别导致摩擦性和结构性自然失业现象。

    随着改革的深入，农村劳动力转移持续推进，城镇企业冗员不断得到再配置，隐蔽性失业规模显著缩小，占全部失业人口的比重大幅降低。在大规模进行部门转移和区域流动之后，农业中剩余劳动力的数量和比例，已经迥然不同于20世纪80年代和90年代。随着自2004年以来“民工荒”现象反复在全国范围出现，普通劳动者工资的持续上涨，刘易斯转折点到来的证据愈益充分。与此同时，20世纪90年代后期以来，城镇劳动力市场经历了痛苦的调整，随着劳动力市场发育水平的提高和经济增长速度加快，下岗职工和登记失业者通过再就业以及退休等方式被消化，原来的城镇企业冗员和隐蔽失业现象也趋于被消除。其中一些年龄偏大但尚未到退休年龄的劳动者，主要由于摩擦性和结构性原因，会经常遭遇失业的冲击。

 

    二、三个就业重点群体

 

    在大规模农村剩余劳动力稳定地转移出农村，进入城市非农产业就业之后，农业生产方式做出了相应的调整，农业不再是剩余劳动力的蓄水池，城镇对农民工的劳动力需求也形成了刚性特征。因此，这个劳动力群体事实上成为城镇非农产业就业的主体，加之他们在劳动力市场上受到的社会保护程度低，已经成为宏观经济波动造成的周期性劳动力市场起伏的主要承受者。毋庸置疑，每当经济走低并冲击到劳动力市场时，农民工首当其冲地遭受周期性失业的打击。而当经济景气创造了较大的劳动力需求时，往往也最先造成民工荒。

    大学毕业生面临的就业困难，固然也受到宏观经济周期性波动的影响，但主要产生于结构性、摩擦性的自然失业因素。从各种人力资本的显示型指标来看，大学毕业生都优于包括农民工在内的其他劳动者群体，而且总体而言，就业的正规程度也高于农民工和城镇就业困难群体。因此，他们就业的稳定性和报酬水平也高于其他劳动者群体。但是，由于大学生的就业本钱是其综合知识水平和专业技能，这些人力资本是否符合劳动力市场的需求，个人预期能否与劳动力市场匹配，决定了他们的就业效果和遭受失业的风险。

    城镇就业困难人员是另一个易于受到自然失业冲击的群体。这部分劳动者群体的典型特征是存在人力资本上的弱势，主要表现为年龄偏大、教育水平较低、身体状况差、缺乏技能特别是缺乏技能更新能力等。以受教育水平为例，在24—64岁之间，年龄每增加1岁，受教育年限平均减少10.2%。而越是年龄偏大，教育水平递减的趋势就越明显，在44—64岁之间，年龄每增加1岁，受教育年限平均减少16.1%。假设存在着一个人力资本的临界最小水平，并假设这个临界点为9年（义务教育要求），中国的临界人群是33岁的劳动年龄人口。因此，他们在退休之前会经常面临就业、再就业的结构性和摩擦性矛盾。在目前受户籍身份限制而统计覆盖面有限的城镇登记失业人口中，很大部分应该是这个就业困难群体。

 

    三、公共就业政策对症下药

 

    劳动力市场的运行，并不是仅仅基于劳动力供求关系的调节机制，还受到劳动力市场制度、社会保护机制，以及更加广义的公共服务的影响和规制。在刘易斯转折点到来的情况下，城镇就业的三个主要组成部分，对劳动力市场本身的发育及其制度建设提出迫切要求。

首先，把农民工纳入劳动力市场规制和社会保护网的制度需求日益强烈。一是劳动力市场制度的覆盖。农民工常常得不到劳动力市场制度的充分保护，易于成为劳动者权益方面的脆弱群体，表现为签订劳动合同的比例低、报酬低于城市户籍职工、工资被拖欠、超时加班、缺乏工资集体谈判机制等，迫切要求把劳动力市场制度覆盖延伸到农民工。二是社会保障制度的覆盖。由于就业稳定性差和社会保险项目的缴费负担重，无论是企业还是农民工自己，都缺乏参加社会保险的积极性，迄今覆盖水平仍然很低。因此，社会保障制度建设的重点和难点，实际上在农民工这个群体。

    其次，针对人力资本供求不匹配这种结构性失业和结构性就业困难的成因，高校毕业生和城镇就业困难人员都迫切需要接受提高劳动力市场适应性的培训。在培养规模大幅度增加，以及高校的教学与劳动力市场严重脱节的情况下，大学生要获得相应的人力资本回报，只能通过两条途径：要么以非熟练劳动力的身份开始第一份工作，通过“干中学”缩小人力资本缺口；要么在毕业与就业之间经过定向的职业培养，以便直接适应岗位的要求。城镇就业困难人员虽然年龄偏大，但是，他们在退出劳动力市场之前，也有机会通过培训获得新技能。在未来人口老龄化加速、劳动力短缺愈演愈烈的情况下，仍然会产生对这部分劳动力的更大需求。因此，这两个劳动者群体对具有公益性质的职业培训都有迫切的需求。

    第三，就业困难人员以及大学毕业生，面对着陷于摩擦性失业和摩擦性就业困难的风险急需公共就业服务体系作为一种减少劳动力市场摩擦的长效机制。城镇就业困难人员与其他劳动力市场参与者相比，需要更多的劳动力市场扶助和社会保护，包括各类社会保险、社会救助和劳动关系规制的社会保护机制，应该向这两个群体倾斜。