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公益性征地私人理应吃亏毫无道理
作者:陈锡文    发布:2011-02-16    阅读:3124次   
    在当前的农村改革实践中,有三个问题值得引起高度重视。
  一、农村土地制度问题
  农村土地制度是农村经济制度和社会组织结构的基础。土地是财富之母,通过土地尽快获取财富的“捷径”有两条:改变用途和改变所有权。但如果这两个改变不是按规划许可和法律规定进行,导致的后果就可想而知。因此,要清醒认识到,农村土地制度
改革既可以成为推动农村发展的强大动力,同时它也将决定农村发展的方向。
  1.
改革农村土地制度不能动摇“用途管制”原则
  当今世界各国对土地的管理都遵循“用途管制”的原则,即严格按规划来使用和管理土地。土地利用规划在任何国家都是超越所有制的,不管土地归谁所有,都必须按规划使用。我国的土地有两种所有制,但在使用上必须服从于统一的规划,因此“用途管制”也是我国土地管理制度的核心。一个时期以来,用途管制制度在我国不少地方受到挑战,违反规划使用土地的现象大量发生,这对实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度都将造成极大的冲击。
  不少地方的农村土地制度
改革都是在统筹城乡发展的名义下推进的。改变城乡二元结构无疑是必须的,但把土地的用途管制看作是城乡二元体制的产物,认为只有当农村、农民的土地可以被随意用于任何目的时,才是打破了土地管理上的城乡二元体制,那是一个极大的误解。因此,对当前有些很流行的观点就有必要商榷。
  一是关于“土地资本化”。农业本身就是一大产业,对农业经营者来说,土地无疑是他最重要的资本。对耕种着的土地说还要“资本化”,实际上就是想把农地非农化、使农地成为其他产业的资本。
  二是关于“土地市场化”。
改革开放以来,我国一直在推进土地使用权的市场化,并正在形成农村土地承包经营权依法自愿有偿流转和城镇建设用地招拍挂等市场制度。但土地是必须按规划来使用的,所以土地市场是必须按用途来严格分类的。农地、工业用地、商业用地、住宅用地等等,它们各有各的市场。不区分用途而笼统地讲土地的市场化,实际上是要通过市场交易来改变规划确定的土地用途、尤其是农地的用途,这是在世界各国都不可能找得到的“土地市场”。
  三是关于级差地租问题。级差地租是指同类用途的土地由于位置、肥力等方面的差异而产生的不同收益。把农地和建设用地做所谓的级差地租比较是不科学的,因为它们的用途不同。决定农地级差地租的主要因素是土壤肥力。但土壤肥力对建设用地显然毫无意义。因此,不以土地的用途管制为前提而只讲土地的级差地租,客观上是在鼓励土地改变用途、把农地转为建设用地。
  显然,农村土地制度需要改革的地方很多,但用途管制的原则不能改,否则一定会造成农地的大量流失。
  2.
改革农村土地制度不能损害农民的权益
  我国宪法规定,城市土地属于国家所有;农村土地除法律规定外,属于农民集体所有。在这样的制度框架下,农村土地转为城市土地,就只能通过政府的征收。政府行使公权力去征地,按法律规定只能用于社会公益性目的。但实际上,不管用于何种目的,只要是非农民自用的建设项目,目前政府都在行使土地征收权。同时,在理论上有一个误区:认为凡用于公益性目的的土地征收,土地的原所有者或使用者就应当在利益上吃亏。这显然毫无道理。中共十六届三中全会的决定已经明确了征地制度
改革的基本方向,就是缩小征地范围,规范征地程序,提高补偿标准,落实安置政策。目前正在推进的征地制度改革也在朝着这个方向努力。
  中共十七届三中全会的决定提出:城镇规划区以外的非公益性建设项目,如符合规划、经批准立项,其使用的农村土地可以不征收为国有,允许农民以多种方式参与开发和经营。但目前不少地方的
改革并没有循此方向推进,而是以“土地资本化”、“土地市场化”和“城乡建设用地增减挂钩、指标置换”等名义,把更多的农村土地征收为国有,这对农民的土地权益到底是保护还是损害,值得认真斟酌。
  3.土地利用必须服从国家宏观调控的目标
  农村土地用途的改变,不仅关系到农业发展和农民长久生计,而且关系到国家的宏观调控。建设用地不仅要符合规划,而且必须按年度计划安排。
  只有把握了每年建设用地的总规模,才能知道每年大体需要发放多少贷款,需要拥有多大的钢材、水泥等产能,需要安排多少水、电、路、气等公用基础设施的建设。因此,农村土地转为城市建设用地的总规模,实际上是国家实现宏观调控目标的一道重要闸门,突破了这道闸门,就很难谈得上宏观调控的有效性。
  二、农村村庄拆并问题
  随着国家保护耕地力度的加大,原来那种以滥占耕地来扩大建设规模的现象得到了遏制。但不少地方现在却通过“城乡建设用地增减挂钩”,找到了擅自增加建设用地的“新途径”。
  1.正确理解“城乡建设用地增减挂钩”的内涵
  《土地管理法》规定:农村集体建设用地只能由农民和农村集体组织自用;农民集体的土地不得出让、转让或出租用于非农业建设。国务院2004年28号文件提出“城乡建设用地增减挂钩”的本意,是为了促进乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划的编制,通过“增减挂钩”,使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。
  国土部门在随后开展的“增减挂钩”试点工作中,始终强调要遵循以下原则:一是村庄整治要经国土部门批准并获得周转建设用地指标;二是增减挂钩的建设用地指标只能在县域内置换;三是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划指标;四是指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还农村。对照这几条原则,不难看出目前许多地方推行的“增减挂钩”实际上不符合法律和政策的规定。
  2.“增减挂钩”已成为城市扩张和谋取土地财政的捷径
  实施“城乡建设用地增减挂钩”,大多是在统筹城乡发展和建设新农村的名义下进行的。将农村村庄整理后(拆并村庄)后,农村节约了大量的建设用地。按国家规定,节约的这部分农村建设用地,首先要复垦为耕地,其次要优先考虑农村新增集体建设用地的需要,还有节余的,可调剂为城镇建设用地,但必须符合规划并纳入年度建设用地计划。
  但不少地方把拆并村庄后节约的农村建设用地基本都置换到城市使用,这不仅擅自扩大了城镇建设总规模,而且利用城乡建设用地的价差还可获取巨额土地收益。正是由于“增减挂钩”能有如此好处,于是它就在不少地方迅速蔓延,导致了史无前例的拆村造城运动。
  3.要高度重视村庄拆并带来的长期社会问题
  农村村庄的兴衰是经济社会长期发展变迁的自然结果。目前一些地方正在进行的大规模村庄拆并,虽然建成了一个个类似城镇居民小区的农村新社区,但如果居住其中的农民没能改变生产方式,其生活方式的改变就将面临很大困难。
  传统农村的宅院、村边、地头,都是农民创造收入的场所,甚至是大部分的日常生活消费都来自于此。进入新社区,这部分收入没有了,而生活费用的开支却明显增加,“连喝口水都要花钱”了。如没有新的就业机会和新的收入来源,能否长期维持就是个大问题。有些人说,建了农村新社区农民可以不进城而过上城里人的生活了。可实际并不尽然。因为村庄拆并后节约的土地指标都置换进城了。人留下了、地拿走了,于是要找新的就业机会还得打起铺盖进城,于是家里的新房就又成了空房。而从社会学的角度分析,拆并村庄后面临的问题可能更为复杂、不确定性更大。
  因此,村庄的兴衰还是应当遵循经济社会发展的规律,切不可为了获得些建设用地的置换指标和土地的价差收益就去大拆大建。应当说,就目前的国情国力而言,除了城市规划区范围内、除了农村劳动力绝大多数已转移到城镇和非农产业就业的发达地区,真正具备村庄拆并条件的地方相当有限。真心要统筹城乡发展、建设新农村,还是应在建立以工促农、以城带乡的长效机制上下更大工夫。
  三、农业的经营主体问题
  改革以来,我国农村确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是宪法的规定,也是当今各项农村政策的基石。但30余年来,关于农业的经营主体问题始终存在着争论,焦点主要集中在两方面:一是家庭经营的农业是否能够现代化,二是小规模经营的农业是否有出路。
  1.关于农业的家庭经营
  只要稍微了解历史就不难发现:自奴隶社会结束以来,家庭经营就始终在人类农业史上占据着主导地位,古今中外概莫能外,而非家庭经营的农业却只是短暂和个别的例外。农业适合家庭经营,是其产业自身特点和家庭特殊功能相吻合的结果。因此,农业家庭经营是全球性的普遍现象。我国农村改革废除人民公社体制、使农业重归家庭经营,是顺应了客观规律。家庭经营的农业能否现代化,这其实早已不是一个问题,实践已经给出了明确的答案:所有实现了农业现代化的国家,无一例外都实行农业的家庭经营。
  2.关于农业的经营规模
  如按土地面积来衡量,各国农业的经营规模有着巨大的差异。这是由各国不同的资源禀赋、开发历史所决定的。在城市化水平大体相当的工业化国家中,它们的农业经营规模仍然有着巨大差异。这说明,农业经营的土地规模基本是由国情决定的。
  世界上的农业大体可分为两类,一是人多地少的传统国家农业,其代表是亚洲和西欧;另一类是人少地多的新大陆国家农业,其代表是南北美洲和澳洲。要求这两类国家在农业经营的土地规模上趋于接近,大概是很难实现的目标;但这并不妨碍它们各自走出具有自身特点的农业现代化道路。
  决定农业现代化的基本要素,除了土地的经营规模,还有组织的规模、市场的规模、社会化服务的规模、先进技术应用的规模,以及政府对农业支持保护的规模等,不能一讲农业的规模就只想到土地。只要扬长避短、发挥自身优势,人多地少的国家照样也能实现农业现代化。
  3.农地的流转、集中与规模经营
  近两年社会上有一种误解:似乎农村土地承包经营权的流转是十七届三中全会的决定中(2008年10月)才被允许的。事实上,早在1984年明确延长农村土地承包期的中共中央一号文件中就提出:鼓励土地逐步向种田能手集中。此后,凡涉及农村土地的国家法律和中央文件,都总是在强调稳定农村土地承包关系的同时,允许农民依法自愿有偿流转土地承包经营权。
  农地流转与集中的前提条件,是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。如缺乏这样的条件,不顾农民的意愿强制流转和集中土地,这样的所谓土地规模经营,便与历史上的土地兼没什么两样了。
  因此,一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证,二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口,三要坚持依法自愿有偿的原则。如此,土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。
  4.关键是提高农业的组织化程度和社会化服务水平
  近年来,一些地方出现了鼓励工商企业、社会资本长时间、大规模租赁和经营农户承包土地的现象。这固然为农业发展带来了资金、技术等稀缺要素,但由此引发的问题也不可忽视:如导致农地非粮化、非农化利用的加剧,相当部分农业劳动力改变了自身的业主地位成为雇工,或是不得不离开自己的承包土地外出打工等。更突出的是,农村改革成功的精髓在于使农民生产属于他自己的农产品,而以资本为主导的雇工农业则使农民重新回到为他人生产农产品的境地。这样的变化对农业、农村的长期发展究竟意味着什么,显然并不是在短时期内就能看得很清楚。
  问题的实质在于:中国农业已经到了必须更换经营主体的时候吗?日本从二战后的土改到2009年的60多年时间中,始终不允许非农民(包括市民和工商企业)租赁农地从事农业;但2009年修改的农业法对此作了许可。笔者曾当面咨询时任日本农林水产大臣:为何对法律做出如此修改?答案是“因日本农民的数量已降到不足国民总数的5%”。我国要达到这样的发展阶段,显然还需要相当长的时间,因此就不能不把农户的自主经营权和农村的社会稳定放在更为优先的地位。
  对工商企业和社会资本下乡,当然应该予以鼓励,但现阶段主要是鼓励其到农业产前、产中、产后的各环节为农民提供服务,鼓励其从事农产品的加工和营销,鼓励其去开发那些农村集体组织和农户无力开发的闲置资源,而不鼓励它们去与农民竞争现有耕地的经营权。
  中共中央2001年18号文件曾明确提出:“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”,但为什么一些地方还是热衷于此?就是因为短期见效快、比与千家万户的农民打交道来得省事。
  但要引导数以亿计规模细小、经营分散的农户走上现代化之路,靠企业去替代它们作为经营主体显然并不现实。因此,必须按十七届三中全会决定的要求,下决心发展农民自己的合作组织、下决心完善农业的社会化服务体系,提高农业生产的组织化程度,把一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情办好,舍此没有别的捷径可走。

(本文系作者在海南“十二五”农村改革国际论坛的主旨演讲)