中共十七届五中全会公报以及“十二五”规划纲要均提出，要更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展。温家宝总理也讲道，“无政治体制改革的保障，经济改革成果将得而复失”。显然，科学理解“更加重视改革顶层设计”是正确制定改革战略并有效实施的认识前提。
　　时代需求“顶层设计”
　　为什么现在提出要高度重视改革的顶层设计呢？
　　首先，中国改革开放的目的目标发生了变化。
　　改革开放前30年，中国要从低收入国家迈向中等收入国家，改革开放目标重在解决穷人有饭吃、知识精英有上升通道问题。今后，中国要从中等收入国家迈向高收入国家，解决的是“强国富民”的问题，老百姓要穿好衣服、住好房子，有体面身份、“阳光”生活，要有越来越多的中等收入者，建立起一个中等收入者占多数的“橄榄型”社会，这将是一个成熟的、理性的社会。中产阶层有理想、有知识、有财产，他们对社会的需求更加多元，既要求公平分享改革发展成果，又要求社会公正、平等和透明，而且有着强烈的参政意识，希望建立起一个更加完善的社会主义民主和法治社会。
　　第二，改革开放的受益群体发生了变化。
　　改革开放之初，受益群体多为农民、工人，后来，受益群体越来越向精英发展，农民、工人在一定程度上被边缘化。比如，城市住房改革。计划经济时代用公共财政支持的住房，在改革中都货币化给了个人。自行解决住房问题的农民和单位效益不好的工人并没有享受到改革的好处。随着社会进一步改革开放，老百姓纷纷要求共享改革开放成果。正因为共享不了，才需要改革。
　　第三，中国改革的动力机制发生了变化。
　　30年前的改革动力来自国内的农民、工人和知识分子，前者要饭吃，后者要“出路”。今后的改革动力既来自内部又来自外部。
　　从内部来说，中国正处于经济结构、社会结构发生转折性变化的时期，主要特征是由“三少”向“三多”转变，建立“三多”型社会。
　　一是由过去城市人口占少数向城市人口占多数转变。中国要成为一个高收入国家，城市化率势必要从当前的47%提升到60%以上。在这种情况下，与既往城市人口占少数、农村人口占多数相适应的社会经济文化体制甚至政治体制势必都要加以变革。
　　二是从低收入者占多数向中等收入者占多数转变。与此相对应，现有的贫富差距大、中间小两头大的社会体制，要转变为“橄榄型”社会体制。这一体制势必也要在回应中等收入者政治经济文化等多元化需求上有所变革。
　　三是从消费占GDP比例过低、过少向消费占GDP比例为多数转变。这样，政府组织招商引资、设立开发园区、做大GDP、做多财政收入的生产型社会的管理体制，势必要转变为政府更多地关注老百姓收入提高、做大中产阶层的消费型社会管理体制。
　　除了从长远看要大力培育和创建“三多”社会之外，近期要高度关注“三失”人群，严防“三失”群体非理性结合，干扰中国结构转换进程。
　　“三失”群体为：在历次改革和结构调整中“失意”的知识分子和精英群体以及“毕业即失业”的大学生；在历次土地征占和房屋拆迁过程中失地、失房人群；城乡失业人口特别是城镇的一些失业群体，包括国有企业下岗员工。
　　我们一定要通过体制改革和合理科学的政策安排，来解决他们的问题，防止形成社会不稳定因素，影响中国从中等收入国家向高收入国家迈进。
　　从外部来说，随着中国的繁荣富强，国际地位不断上升，中国最终将成为世界多极格局当中重要的一极。这样，作为开放社会中的一员，中国每一项改革的推进更会与国际息息相关。
　　上述变化提出的改革任务，均不能仅限于政治、经济、社会、文化的任何一个方面，需要基于其上的顶层的、高屋建瓴的改革设计，制定整体改革方案，明确改革的方向、原则和最终目标。
    不要把“顶层设计”泛化
　　现在，“顶层设计”成了一个“筐”。水利改革、电力改革、资源性价格改革、收入分配改革、国有企业改革、银行改革等等，都要“顶层设计”。“顶层设计”就变成了一个技术语言，这很不科学。千万不要把“顶层设计”泛化。
　　笔者认为，“顶层设计”包括以下几个方面。
　　第一，“顶层设计”需要高端引导。
　　目前处于战略机遇期，也是矛盾暴发期的中国，不从高端上层建筑领域加以引导和规划改革，不从过去被动式改革转向主动改革，中国面临的很多问题恐怕就难以解决。这是因为，一个13亿人口的大国要从中等收入国家成功迈向高收入国家，世界上没有任何一个国家能为中国提供现成的经验。其次，中国是在有中国特色的社会主义民主体制框架下，引导13亿人口大国迈向高收入国家，稳定第一，平稳转型是方向。在转型过程中，代价不能太大，老百姓吃亏不能太多。
　　第二，“顶层设计”要有总体性。
　　改革开放今后要更多地在宏观层面、上层建筑层面，有总体设计方案和总体规划。过去30年，改革开放进程选择了“摸着石头过河”路径，取得了令人瞩目的成功。但是，随着社会主义民主政治的发展，推进行政权力公开透明运行已经成为时代需求。改革就要从过去的“摸”转向透明的“设计”，对改革总体思路、基本方向、最终目标、重大举措给出较完整的设计方案，在此之下，再就经济体制、社会体制、政治体制、收入分配、资源价格等具体改革给出“设计”。那种把财税体制、医疗卫生体制、资源价格形成机制等具体层面的改革放在“顶层设计”层面，肯定是不合适的。
　　第三，“顶层设计”需要协调性。
　　经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革、政治体制改革等四位一体的改革，只是“顶层设计”的四个“腿”，在其上，必须有一个高于四个“腿”的顶板。没有这个顶板，仅说经济体制、社会体制、文化体制等需要“顶层设计”，就会导致四个“腿”不协调，形成一个“腿”长一个“腿”短，“桌子”根本稳不住。另外，协调还意味着上层建筑领域要对改革有总体设计和把握，从具体改革内容的优先序确定和重点任务选择，到落实层面的各层面协调、改革进展、改革效果，都要能够可行可控。
　　第四，“顶层设计”需要一条新的改革路径。
　　中国今后面临工业化、城市化、市场化、国际化、信息化的多重挑战，改革路径不能再采取“摸着石头过河”的方式，要有“顶层设计”，从上到下、从难到易，在总体规划、实施方案明确的前提下，再采取渐进式的改革方式，分层次、分领域一步步协调推进。
　　第五，“顶层设计”需要精英群体的充分参与。
　　精英群体要超越利益集团，超越自身利益，为中国能迈向高收入国家，实现强国富民来设计一个中立的改革方案，推进改革实际进程。
　　改革是对原有结构和利益的再调整，破除阻力，实现再平衡，需要大智慧，要靠一代又一代的改革者不断推进才能走向成功。尤其需要指出，改革没有回头路，不进则退。