我国劳动力供求关系正在经历新的变化，在今后经济社会发展的中长期内将呈现一种更为复杂的就业局面。由于我国已经长期处于低生育水平阶段，人口年龄结构相应发生了变化，表现为劳动年龄人口增长速度减缓，劳动力供给总规模将于近期达到最高点。根据最新预测，我国15-64岁劳动年龄人口增长率逐年下降，预计在2015年达到峰值，届时劳动年龄人口总量为9.96亿，随后即转为负增长。与此同时，在经济增长继续创造着就业岗位的情况下，劳动力需求仍将以加快速度扩大。

    但是，这并不意味着我国就业矛盾从此就缓解了。未来就业压力大、就业形势复杂、就业任务繁重的基本格局不会改变，同时，就业的结构性矛盾更加突出。特别是，随着我国经济市场化水平的提高和日益与国际经济接轨，就业受经济周期影响的程度愈益加深，会经常性地产生周期性失业现象，而进城务工的农村转移劳动力，主要集中在经济波动较大的行业就业，往往要承受更大的周期性失业冲击，需要政策给予高度关注和及时应对。

    一、农民工面对周期性失业的脆弱性

    在成熟的市场经济国家，就业压力主要表现为三种类型的失业，即宏观经济波动导致的周期性失业、劳动者技能与用人单位需求不匹配造成的结构性失业，以及劳动者寻职时间过长导致的摩擦性失业。其中结构性失业和摩擦性失业是失业的常态，既相对稳定也十分顽固，所以也被统称为自然失业。我国未来面临的就业挑战，既有在二元经济发展阶段上长期面临的就业岗位不足的问题，也将越来越多地面对上述三种类型的失业，其中周期性失业尤其需要给予高度关注。

    在市场配置资源和引导经济活动的条件下，宏观经济的周期性波动不可避免，与宏观经济周期相对应的周期性失业现象也同样不可避免。宏观经济学有一个表现为“菲利普斯曲线”的著名原理，即通货膨胀率与失业率之间存在着交替取舍的关系，其中的失业率实际上指的是经济周期引起的失业率。因此，宏观经济政策最重要的职能就是关注周期性失业的动态。

    改革开放以后，我国经济增长的稳定性不断增强，经济波动振幅趋于缩小，但是，经济增长率变化与就业及失业水平的变化关系却更加密切了。特别是那些主要通过市场配置就业的劳动者，更多地感受到周期性失业或就业困难。这种周期性失业现象，从宏观经济层面看意味着人力资源的浪费以及国民经济损失；而从民生角度看则表现为对居民收入和生计的负面影响。并且，由于在经济周期中失去就业岗位的，往往是那些在人力资本方面处于劣势的劳动者，因此，他们中的许多人随后会继续陷入长期的结构性失业状态，成为劳动力市场上的脆弱群体。

    在我国当前的发展阶段，进城务工的农村转移劳动力，由于没有获得城市户口，在劳动力市场上往往遭遇到歧视性对待，劳动合同签约率也较低，就业不稳定，往往要承受更大的周期性失业冲击。虽然目前城镇登记失业率因不能涵盖非户籍人口而不能完全反映周期性失业的状况，但是，从就业状况变化也能够看到，周期性失业现象是存在的。例如，国际金融危机对我国实体经济和就业的冲击，导致上千万农民工在2009年春节前夕遭遇失业和就业困难，不得已而提前返乡，就是这种周期性失业的一种特殊表现。在2008年和2009年，虽然反映劳动力转移大趋势的农民工外出总规模继续扩大，但是，由于就业波动导致外出务工的总天数出现明显的下降。例如，在2003年-2007年期间，农民工每年外出的就业天数是持续增加的，而随后在金融危机的冲击下，就业天数却不增反降。

    农民工经常性、非自愿地大批返乡，影响了农民收入的稳定提高，加之新生代农民工中很大一部分是在城镇成长和接受基础教育的，已经与农业没有密切的联系，他们返乡并不意味着能够回到土地上。据调查，16-30岁的新生代农民工中，32.8%的人在16岁以前居住在城市、县城或镇，在城市、县城或镇上小学的比例也高达38.4%。新生代农民工这种两头不能落地的问题如果长期得不到解决，将会成为一个潜在的社会不稳定因素。

    周期性失业是西方宏观经济学和劳动经济学研究的重要内容，在市场经济国家，应对和治理这种失业现象也有成熟的政策手段。但是，在一个处在二元经济向成熟的市场经济转变的国家，如何认识周期性失业的特殊表现，实施有针对性和有效的治理政策，还是一个崭新的课题。根据周期性失业的一般性质和在我国的特殊表现，周期性失业应该主要通过宏观经济政策和包容性的社会保护政策两条途径予以应对。

    二、宏观经济政策应对周期性失业

    在市场经济条件下，治理周期性失业的通行办法，是借助宏观经济政策手段，发挥货币政策和财政政策的宏观调控作用，通过熨平经济周期，降低这种类型的失业水平。例如，中央银行在决定货币政策的方向和力度时，通常以周期性失业水平作为最主要的决策依据，据此调整货币政策信号和杠杆。例如，西方国家中央银行货币政策的6个基本目标及其排序是：高度就业、经济增长、物价稳定、利率稳定、金融市场稳定和外汇市场稳定。不过，20世纪90年代以后，许多国家放弃就业优先的宏观经济政策原则，而是把控制通货膨胀作为惟一政策目标，并美其名曰“通货膨胀目标制”。这种政策方向的转变，使得许多国家付出了惨痛的代价，出现了美国的“无就业复苏”和欧洲的青年失业率居高不下等严峻情况。

    因此，我国应对周期性失业现象，首先要树立的原则，是把就业置于宏观经济政策制订的优先地位，以就业状况为依据确立政策方向和力度，降低周期性失业风险。中央对于就业重要性的表述，已经从要求把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，提升到实施就业优先发展战略的高度。为了把就业优先原则落在实处，在宏观调控总体要求中，不仅考虑国内生产总值增长目标，更要直接宣示就业增长的目标，以及能够反映周期性失业水平的调查失业率控制目标。围绕就业目标和失业控制目标的实现，一方面，要合理确定经济发展速度，并在确定宏观调控的政策方向、手段和力度时，把就业最大化作为重要考量，以减小经济波动对就业的冲击。另一方面，要以扩大就业和为共同基准，加强财政、金融、税收等宏观经济政策的协调配合，更好地满足降低失业率的需要。

    我国目前公布的失业率指标，是通过公共就业服务机构获得的城镇登记失业率，作为提供公共服务和制定扶持政策的依据。我国登记失业率统计从20世纪80年代初建立以来，为国家相关决策提供了重要依据，发挥了重要作用。但是，登记失业率是依据行政记录统计得来，覆盖范围不够全面，许多失业群体特别是与经济周期相关而失业的人群，往往不能为这一统计项目所涵盖。如进城农民工、高校毕业生就很少登记在内，因此难以全面反映失业状况和宏观经济运行状况，特别是难以反映周期性失业的变化动态。

    例如，自2002年以来，城镇登记失业率始终在4.0%-4.3%的微小幅度内浮动，即使在遭遇世界金融危机影响出现农民工大规模返乡的2009年的某些月份，城镇登记失业率也只有4.3%，与经济周期造成的实际就业起伏和失业变动不相一致。此外，由于许多市场经济国家通行的做法，是根据国际劳工组织标准进行调查失业率统计，成为市场经济条件下失业监测的通行做法，因此，我国仅仅公布登记失业率，也难以进行国际比较。实际上，我国早已通过劳动力抽样调查获得调查失业率，评估失业和就业状况，但是目前尚未公开发布这个失业率指标。

    因此，根据国际经验和我国实际需要，我们建议适时发布能够反映农民工等各类劳动者就业状况的调查失业率。考虑到“十二五”规划已将登记失业率作为预期性指标，目前可先采取两种失业率并行的办法，以登记失业率作为政府绩效考核指标和开展公共服务的依据，以保持就业工作评价的连续性。与此同时，也需要尽快转到以调查失业率作为制定宏观经济政策参考依据的机制上。

    三、把农民工纳入社会保护网

    在某种程度上可以说，经济周期从而周期性失业具有不可避免性，这已经为市场经济国家的长期经验所证明。对于一个处在产业结构加速调整的国家来说，劳动力资源按照更加有效率的方向进行重新配置，常常也是在“就业-失业-再就业”的过程中实现的。今后10年内，我国农业劳动力比重每年至少需要减少1个百分点，即转移约800万农业劳动力。然而，今后农村劳动力转移就业，并不会再像典型的二元经济发展时期那样，简单地遵循从农业到非农产业，或者从农村到城市的单方向路径进行，而是在产业结构的剧烈调整中发生，即劳动者伴随着资源在产业、行业和企业间的重新配置而不断转岗。

    随着产业结构调整的加速，在新的就业机会不断被创造出来的同时，一部分传统岗位也不可避免地消失。如果需要转岗的劳动者技能不能适应新岗位的要求，则会面临结构性失业风险。由于我国劳动力市场发育尚处于较低水平，人力资源配置机制尚不健全，在产业结构变化过程中，劳动者还不能做到无摩擦转岗。因此，摩擦性失业现象也会经常存在。而这两种自然失业现象，往往是在经济波动的低谷中，最先以周期性失业的形式出现的，在我国的情况下，则通过特定的制度安排，被加以放大并集中在农民工身上。

    因此，治理具有中国特色的周期性失业，需要通过改革消除劳动力市场的分割对周期性失业的放大效应。如把农民工纳入城镇失业保险、就业扶助等公共服务范围，就可以降低他们面对就业冲击的脆弱性。直到2010年，农民工加入基本社会保险的比例仍然十分低，基本养老保险为9.5%，工伤保险为24.1%，医疗保险为14.3%，失业保险为4.9%，生育保险只有2.9%。应该从基本公共服务均等化的要求出发，尽快提高农民工在各项社会保障中的参与水平。

    从农民工个体来说，较高的人力资本素质是防止周期性失业的法宝。产业结构升级和优化要求产品质量和服务质量进一步提升，抵御风险能力进一步增强，必然对劳动者素质提出更高要求。目前农民工受教育水平整体上还较低，增强了他们面对经济周期时的风险。2010年，农民工中文盲占1.3%，小学文化程度占12.3%，初中文化程度占61.2%，高中文化程度占15%，中专及以上文化程度占10.2%。此外还有一个值得注意的现象是，在出现劳动力短缺现象的情况下，我国低技能工人的就业机会增加，工资增长也比较快，部分青少年不愿意升学甚至辍学，提早进入就业市场。在贫困农村，初中3年累计辍学的比例高达25%。这部分劳动者会在产业升级加速的将来处于缺乏竞争力的状态，成为新一代就业困难群体。

    一个能够让劳动力自由流动、有效保障劳动者合法就业权利的劳动力市场制度，是从中等收入国家向高等收入国家发展转变的制度保障。目前我国劳动力市场上仍然存在着劳动力流动的各种制度性障碍，包括城乡分割、地区分割和户籍身份分割，妨碍了就业机会的均等化和人力资源的合理有效配置。要尽快破除这些制度障碍，促进城乡各类劳动者平等就业，进一步完善劳动力市场机制。因此，要继续坚持城乡统筹的原则，进一步完善相关政策，深化制度改革，促进农村劳动力稳定转移就业。要引导农村劳动力有序转移就业，将农民工纳入各地创业扶持政策范围，支持他们在城市创业或返乡创业，带动更多劳动者就业。