今年经济增长迅速放缓，超过预期，这本身就说明我国过份依赖出口和投资拉动经济增长的模式已经基本走到头了。目前上一轮扩张性宏观政策带来的通胀效应尚未完全吸收，而过去多年来的过度投资已带来日益严重的产能过剩、投资效率下降和其他负面效应。以钢铁业为例，市场需求6亿吨，产能已经达到9亿吨，有1/3的产能过剩，而近一时期仍有钢铁投资项目在继续上马。在2000—2010年这10年中，我国的增量资本产出比已经从2.4上升到6.0，显示投资效率在急剧下降，投资资金的浪费越来越严重。继续扩大基础设施投资，虽然不直接导致产能扩张，但在储蓄率过高、流动性过剩的情况下，一旦投资需求迅速扩张，必然引起相关生产领域的又一轮投资和产能扩大。这种情况在过去实施扩大内需的投资计划期间，已经表现得非常明显。

    因此，面对经济增速下滑，如果重复大尺度的宽松货币政策和扩张性投资政策，势必使结构失衡继续扩大，给未来造成更严重、更难解决的问题。即使短期内增长率上去了，但结构失衡未解决，明年、后年增长还是会掉下来的，而且非常可能陷入滞、涨并存的局面。因此，当前宏观政策的着眼点和手段必须转换，着重推进结构调整，通过改革消除那些导致内需不足、结构失衡的制度性原因。关键是需要扭转最终消费占GDP比重过低且不断下降的局面。主要应通过改善收入分配结构来促进消费、启动内需，尤其是需要促进中低收入居民的收入和消费提高，同时抑制腐败和制度缺陷导致的不合理收入分配。这种调整当然不是一朝一夕能够完成的，可能周期较长，见效较慢，但必须从现在着手，着眼于长远；宁可短期承受增长放慢的痛苦，也不要只顾短期内拉动增长，忽视长远发展。

    目前的结构失衡主要体现在居民消费占GDP的比重过低并持续下降，储蓄率和投资率过高，以致产能过剩越来越多、投资空间越来越小，资本产出率越来越低。消费不足是一系列深层次的体制问题导致的，因此解决结构失衡问题，必须从制度改革入手。通过政府补贴来刺激短期消费的政策，例如家电下乡等，可能有某些临时性的效果，但作用有限，不能解决根本性的结构问题，不应作为主要的政策手段。

    导致目前消费-储蓄结构失衡、内需持续不足的体制问题，概括而言主要表现在如下几个方面：

    第一，收入分配扭曲未能纠正，制度不健全的问题未解决，其中最突出的问题是腐败导致公共资金流失和使用不当，政府投资、采购监管不善，国有企业监督不到位，这些恶化了收入分配格局。过去在实行宽松的货币政策和财政政策期间，由于一些制度性问题没有解决，这些方面的问题反而趋于严重，收入差距继续扩大。

    第二，资本市场和土地市场制度不健全，存在大量钱权交易、暗箱操作，导致生产要素资本化产生的大量收益分配失当。

    第三，资源税改革及其他方面税制改革尚未到位、国有企业红利上缴制度改革尚未到位，资源性和垄断性收益的分配不当。

    第四，社会保障体系未能实现全面覆盖，城乡隔离的户籍制度尚未改革，公共服务分配不均，抑制了居民消费。我国城市化高速发展，两亿农民工长期在城镇地区打工，但受户籍制度和现行社会保障、公共服务体系的限制，无法在城镇安家落户，也难以被社会保障体系覆盖。据统计局调查，2011年农民工的工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险覆盖率分别只达到23.6%、16.7%、13.9%和8.0%。这些方面改革长期滞后严重削弱了居民消费能力。

    第五，小企业经营环境不良，融资困难，优惠政策不落实，负担偏重，不利于扩大就业和改善收入分配结构、启动消费。

针对上述情况，目前宏观经济政策应避免过度刺激投资，货币政策应基本保持中性，只宜微调，不宜采取过于宽松的货币政策。防止经济增长过度下滑，短期应以财政政策为主，中长期以推进改革为主。按照先短后长的顺序，建议重点考虑以下措施：

    1）财政政策的重点从扩大投资转向对小型和微型企业减税，变扩大政府支出为增加小微企业及其就业者的收入。全部小微企业大约提供了60%的工业企业就业岗位，在服务业中缺乏数据，情况应该类似。在经济不景气的情况下，改善小微企业经营状况将有利于稳定生产和就业、提高中低收入居民的收入、扩大居民消费。建议对小型和微型企业一般纳税人增值税税率从17%减至13%，小规模纳税人税率从应税销售额的3%减至2%，执行其他税率的小微企业参照调减。这一政策至少维持3年不变，如果效果好，可以考虑长期实行。此外，营业税转增值税应加快总结试点经验，改善后加快推广。

    2）目前针对应纳税所得额6万元以下小型微利企业减半征收所得税的政策，惠及面过窄、力度过小。建议把这一政策至少扩大到全部微型企业，并可酌情提高上限。个人所得税也可以考虑针对中等以下收入人群采取减征的政策。

    3）提高农村低保和农村养老保险标准，并加快推进农村养老保险全覆盖的步伐。目前全国农村低保的人均月支付水平约在120元，平均保障水平149元/月，尚未达到2011年制定的年纯收入2300元的农村贫困线。农村养老保险的基础养老金每月只有55元，折合年金660元。如果能将两者的保障标准提高40%—50%，有利于改善低收入居民收入状况和鼓励消费。此外也应当合理调整离退休早、养老保险标准过低的离退休人员的养老金给付标准。

    4）加快推进城市户籍制度改革和城镇社会保障体制、公共服务体制改革，给两亿多农民工创造逐步在城镇安家落户的条件，促进城市化进程，并尽快将他们纳入社会保障范围。

    5）加快推进民间资本进入银行业的改革，重点促进小型民间金融机构的发展，这是解决中小企业融资难的根本途径。

    6）推进财税体制和政府管理体制改革，提高透明度，严格财政纪律，强化社会监督，严厉打击腐败，完善资本市场和土地市场管理，继续推进资源税改革和国有企业红利上缴制度改革，有效使用公共资源，合理分配垄断性收益。这些方面的改革是中长期的任务，然而是解决结构失衡的关键所在，需要一步一步做起。

    减税政策是积极财政政策的一项重要内容，其扩大总需求的效应与增加政府支出是相同的，区别在于其主要结果是增加居民消费而不是投资，因而有利于结构调整。以上建议的前三项政策主要针对中低收入人群，财政年度减收增支规模估计约3000亿元左右，并不很大，但惠及面宽，效果直接，直接和间接受惠者将数以亿计；而且这些人收入水平低、边际消费倾向高，政策调整对改善收入分配和扩大消费的效果将会很明显。如果按较为保守的乘数2.5计算，将带动有效需求7500亿元，拉动GDP增长1.4个百分点。按今年后半年实行算，估计将提高当年经济增长率0.7个百分点。

    财政增支减收，短期内可以通过发债筹资，中长期要靠改革使结构恢复平衡。上面列出的后三项改革，会有相当的难度和较大的阻力，也需要一定的时间。如果这些改革能够推进，将从根本上解决收入分配失衡和结构失衡问题。