2011年，按照常住人口口径的城市化率超过了51%，但是非农业户口的比重大概只有34%，中间至少有17个百分点的差距。这个差距体现在公共服务均等享受的差距。我们城市的功能是什么？其实最重要的一条，人口聚集在这里，要为他提供生活服务、生产服务，但是政府首先要做的是公共服务。

    一、经济增长现在处在什么阶段，对城市化提出什么要求？

    我们首先要讲到两个转折点。第一个是刘易斯转折点，就是普通劳动力出现了短缺，普通劳动者工资出现持续上涨。从2010年开始，就业年龄人口（15岁到59岁的劳动年龄人口）已经绝对下降了，这必然导致劳动力转移速度要有所下降。与此同时，经济增长还在继续，对劳动力需求还在继续扩大，因此劳动力供求关系的变化导致工资必然上涨，而且是普通劳动者的工资上涨。据此判断，中国大概在2004年已经进入了刘易斯转折点。

    第二个是中国人口红利消失的转折点。表现为人口抚养比下降到最低点，随后就不下降了，转而继续往上涨的时候，人口红利就消失了。按照官方的预测，大概在2009年到2013年之间，保守的说2013年是中国人口红利消失的转折点。

    这两个点之间的区域可以叫做刘易斯转折区间。这个区间多长？相应也提供了调整和反应的时间。按学者研究，日本1960年到达了刘易斯转折点，此后工资上涨较快，劳动力开始出现短缺，30年后到1990年到达了人口红利消失的那个点，即人口抚养比降到最低点，此后人口抚养比就开始上升，转折区间经历了三十年。韩国1972年到达了刘易斯转折点，人口红利消失的时点则跟中国完全一样，即2013年，两个转折点之间经历了40多年。

    如果中国2004年到达转折点的话，2013年到达另一个转折点，中间只有9年，调整的时间很短。因此中国首先将面临未富先老带来的挑战，是以前任何国家都没有经历过的。因此，这就要求加快转变经济发展方式。

    在这个时候，人们判断中国有可能要减速。根据国际上的研究，按购买力平价计算，GDP在人均7000美元和人均17000美元之间为减速区间，经济增长减速的可能性最大。按相同口径计算，中国目前人均GDP在10000美元左右，恰好落在减速区间，同时又处在刘易斯转折区间。因此，未来经济发展更可能是处在减速阶段。按照我们今年政府工作报告的安排，速度将减到7.5%，这跟“十二五”规划、节能减排以及提高经济增长质量的要求是一致的。

    二、解决未来经济增长可持续的问题需要一些条件

    转变传统的依靠大规模劳动力投入和资本投入的经济增长模式，必然要求产业结构升级，要从劳动密集型向创新驱动型，技术含量更高、人力资本含量更高的增长模式转变。为此就对人力资本提出更高的需求，不仅是对高素质的科技人才，更是高技能的熟练劳动者。而推进人力资本的积累，在中国最迫切要解决的则是教育的公平问题。

    人口高度聚集的城市，同时也应该是思想和创意高度密集的地方，对于更快、更优先地解决人力资本积累、技术创新、制度创新的问题，城市有义不容辞的责任，也是加快深度城市化的题中应有之义。特别是，消除城市化面临的制度障碍，是进一步延长人口红利，释放尚有的农村剩余劳动力的关键之举，也是推动基本公共服务均等化重要着力点。

    这些制度需求都意味着，未来的城市化不应该是以土地开发为中心的，而是以人口聚集为中心的，城市化要体现城市本身的功能，要为聚集的人口提供社会化的生活服务，包括推动服务业的更快发展、提供均等化的基本公共服务、创造有利的就业和创业环境，以及搭建思想和创意交流沟通的平台。

    三、重新认识城市的功能，实现城市职能回归

    城市的功能是什么？产业聚集导致人口的聚集，城市本身要为聚集的人口提供包括基本公共服务在内的生活服务，这是城市本来的功能。城市需要有密度，欧洲、北美、东亚等发达国家的人口密度都是很高的，其中含义是人口集聚度越高，提供服务的规模效益越明显，政府提供的基本公共服务效益也就会更高。

    城市化需要与服务业同步发展。第三产业比重没有达到目标，除供给制约外，还有需求制约的因素。过去人口没有聚集到这个程度，没有足够的真实的城市化，就不能产生足够多的服务业需求。现在虽然城市化率达到51%，农村人口已经流入并聚集在城镇了，但是他们没有享受城市市民的均等待遇，因此只是城市的生产者，还不是城市的消费者，需求仍然没有产生出来。从生产型服务业的角度也是一样，我们过去所长期依赖的经济增长模式，价值链比较低端的制造业，既不需要产前的设计创新和技术创新，也不需要产后的营销等各种过程。因此，产业结构升级也是生产性服务业的巨大需求之一。

    我国城乡差距依然很大。除了收入差距之外，更重要的城乡差距还是基本公共服务上的差距。这些都导致了人们还要大规模的流动。除了遵循更高收入进行经济流动这种比较理性的选择之外，人们其实还有寻租性质的流动，也就是说仅仅为了不同的生活方式，不同的福利待遇而进行流动和迁移。更加均等的城乡基本公共服务水平，是城市化更加有序的一个重要条件。

    政府管理是稀缺性的资源。过去，这种资源在相当大程度上用于发展经济和发展产业上，而较少用在提供基本公共服务的职能。随着刘易斯转折点的到来，劳动力短缺现象日益严峻，现在地方政府已经开始越来越把提供基本公共服务当作自己重要的政府责任。因此，城市应以吸引、容纳和服务人口为中心，相应的政府是公共产品的提供者，而不应该是经济发展的促进者。在传统体制下，城市变成了一个等级森严的行政区域。城市政府把职能扩展到了发展经济、社会文化各个领域。真正想推进城市化，保持城市发展的可持续性，应该放弃以产业为中心、以GDP为目标的发展理念，而变成提供基本公共服务，实现城市本身的基本功能。对级别低城市和其他城乡地区，应更多辐射，而非行政管辖。