非常荣幸应邀参加陕西统筹城乡发展论坛，我注意到这是陕西省改革发展研究会第八届学术年会。八年前，2003年国务院体改办撤销，并入国家发改委，从全国来看，体改研究会的工作受到一些影响。原来中国经济体制改革研究会有110多个团体会员，2004年、2005年下降到30多个，最近这一两年内又恢复到60多个。在这样的背景下，陕西省发改委对改革工作非常重视，对省改革发展研究会的工作非常重视，团结了一批有改革经验的老同志，积聚了一批有志于改革研究的年轻人，从全国来看，工作中非常出色，为陕西省的改革做出了贡献，为全国体改研究会的工作树立了榜样，所以去年年底，在中国经济体制改革研究会年会上，特别安排陕西省改革发展研究会作了经验介绍。在这里我要感谢李晓东主任，他是省人大副主任，原陕西省发展改革委主任，兼任省改革发展研究会的会长，对研究会的工作亲自指导、支持。同时，我也代表中国经济体制改革研究会对这次年会和论坛的召开表示祝贺！

    下面我作为一个经济学研究人员，从个人角度谈谈对城乡统筹发展的看法。中央已经明确，“十二五”时期应该积极调整经济结构，要把转变发展方式作为主线。在调整结构方面有一个很大的问题，就是中国城乡结构失衡，城乡差别太大。因此，统筹城乡发展在转变经济发展方式和调整经济结构方面处于非常重要的地位。统筹城乡发展涉及的问题很多，刚才杨凌的梁主任谈对统筹城乡发展的一些思路和做法，我觉得非常好，很受启发。我想着重谈一下农民工市民化的问题，这个问题应该作为统筹城乡发展的重大问题提出来研究。

    目前城乡之间有2亿多农民工在流动，有关统计1.5亿人跨地区流动。现在每年一度的春运又将开始，绝大多数农民工背井离乡到城里打工，又冒着风雪回家团聚。全国各地高度动员，维持春运秩序，成本很高。如果能够在城里团聚，会有那么大的问题吗？实际上农民工的问题远不是春运可以容纳的，农民工问题已经对中国的经济、社会、政治和文化都产生了深远的影响。据2008年统计，全国人口13.2亿人，农业人口占总人口的68%，农村劳动力5.6亿人，占农村人口的62%，其中剩余劳动力还有2亿人，占农村劳动力总数的35.7%。这个数字是全国的概念，人力资源和社会保障部、农业部提供的数据也说明现在农村剩余劳动力大概在2亿多人，随着农业科技的发展，农业生产能力的提高，农村剩余劳动力还会向非农转移。这个说法和经济学界的一个比较流行的说法，即中国已经越过了刘易斯拐点不太一致。一些地方，尤其是沿海城市民工的短缺，农民工工资增加比较快，一些学者认为中国从2004年就越过刘易斯拐点了。但是按照人社部和农业部的统计资料看，中国不一定越过刘易斯拐点，我们现在一些地方出现的农民工荒、工资上涨问题，更多是结构性问题，不一定是总量问题。关于刘易斯拐点，学术界有不少争论，中国社科院的蔡昉教授认为中国越过了刘易斯拐点，而香港中文大学校长、著名经济学家刘遵说现在农业产值占GDP不到10%，农业人口还有近36%，刘易斯拐点还远远没到。我问他刘易斯拐点什么时候到，他说在中国大约还有30年。上海、北京都有一些专家在争论这个问题。这个问题对我们判断城乡发展的大背景有一定参考价值，但我认为，更重要的是从中国实际出发来考虑统筹城乡发展。刘易斯理论没有考虑城乡户籍行政分割问题，更不可能涉及从计划经济向市场经济转轨中的城乡问题，每个国家的具体情况不同，应该从我们的实际情况出发来分析。

    实际情况怎么样？我最近看到两个材料，觉得很有意思，我把它们综合起来，得出7个70%结论。一是在建筑业和基础设施建设方面，70%用的是农民工；二是在城市中从事苦藏累险工作的70%是农民工；三是在工伤事故受害者中70%是农民工；四是在大中城市里外来农民工70%住在城乡结合部；五是在城市各类刑事案件中有70%发生在城乡结合部；六是在刑事案件中涉案人员的70%是农民工；七是在刑事案件受害者中70%也是农民工。农民工的问题在中国经济、社会、政治、文化发展中，现在处于什么样的地位？不要看他们好像是默默无声在我们周围打扫卫生、收拾垃圾、卖早点、从事苦脏累险工作，现在达到如此巨大的规模，已经成为我国经济社会的重大问题，处理好了可以转化为新型城市化的积极因素，处理不好是社会矛盾激发的潜在因素。在“十二五”时期统筹城乡发展，必须把农民工提到非常高的高度来认识，让农民工市民化，让农民工尽快成为历史。2005年我在一本书的序言里写过，希望农民工这个词尽早成为中国研究经济史中使用的名词。

    对农民工群体的研究，在世界劳工史上具有中国特色，其他国家没有。发达国家工业化的时候有大量移民，富余劳动力大量移民到美洲、澳洲、新西兰等。新兴工业化国家呢？ 韩国没有农民工的概念。日本在1955-1975年，20年的时间，平均每年由农民转变成为市民的人口是72.5万人，相对日本的人口比例来说是相当高的。日本20年时间基本上完成了农业人口向城市人口的转移，因为他们没有户籍的限制。从农村到城市14天，有固定工作地点，就可以凭誉本在当地注册转变当地市民。我找社科院的专家问过，誉本是身份证呢还是户口本？他们说有点像类似身份证，但要比身份证的内容多一些，记录了一个人的简要经历。在从农民转为城市居民的过程中，如果有学龄儿童，三天之内，必须到当地教育部门申报，由当地安排上学。如果有适龄儿童不去上学，就违反了日本有关教育法规。虽然我们的GDP已超过日本，但日本推进城镇化方面的经验值得我们学习。还有我国的台湾地区，工业化过程中城乡差距始终没有超过2倍，一直在1.5倍左右，也没有出现一代、二代农民工。就是一些发展中国家，他们可能有大面积的贫民窟，但没有大规模的农民工。

    为什么我们在工业化的过程中城市化大大落后于工业化？为什么会出现如此庞大的农民工群体？为什么研究新生代农民工还成了学术前沿？这些问题刘易斯拐点理论解释不了。这与城乡分割的户籍制度以及和户籍制度相连的城乡行政分割的公共服务和社会保障等一系列问题有关。所以研究城乡统筹发展，我们更应该注意体制机制的改变。在某种程度上，我们是靠着压低农民工的劳动力成本成为世界工厂的。中国的发展速度很快，但成本很高，一是能源资源消耗过多，二是生态环境污染严重，三是劳动力的成本压得过低。这样一个过程有没有一定的合理性？在物质财富非常贫乏的情况下，集中一切力量把GDP搞上去，追求经济总量的增长，有一定的合理性。但是发展到现阶段，是不是还可以依照前一阶段的增长模式继续搞下去？过多依靠出口、过多依靠投资、过多依靠低劳动力成本发展经济的模式已经到了必须转变的时刻了。在这方面，国际的经验值得借鉴。世界银行关于东亚经济发展报告中有一段话，我看了很受启发。各经济体赖于从低收入向中等收入发展的战略，在其从中等收入向高收入发展过程中是不可以复制的。如果这个经济体从中等收入向高收入发展的机制仍然被其从低收入向中等收入的发展机制锁定，实践证明很多国家都很难以越过人均一万美金关口，一些国家甚至出现于长期的徘徊和社会动荡。我们国家刚好跨过中等收入门槛，由中等收入向高收入前进过程中，可否复制过去的路径，这是值得我们认真思考的。现在大家都谈转变发展方式，但一抓GDP，靠投资、靠重化工业项目的劲头不减当年，胜似当年，非常依赖过去的路径。因为过去的路径确实取得了显著成绩，现在还有空间让它释放。但如果长期这样搞下去，问题就很大。

    现在城市聚集了大量财富，吸纳了大量的农村富裕劳动力，可是这些人并没有真正融入城市。正如一些学者所指出的，在推进城市化过程中，过多搞大规模的城市建设，过分追求整齐亮丽，反而不利于农村富裕劳动力进城。有的专家说的比较尖锐，“从全国看，一些大城市搞的就是盆景。”的确一些城市的地段非常超豪华、非常超现代。我从事东北振兴工作时，2004年曾陪港澳企业家到东北参观考察，希望他们投资。多数港澳企业家原来认为东北很落后，可是参观了大连、沈阳、长春、哈尔滨后，他们说这些城市比香港还发达，比纽约还漂亮，原来是组织他们学习来了。其中有一位讲的话我印象很深刻，他说：“宋主任，我有个问题，据我看到的统计数据，东北的人均GDP不过三、四千美元，但是大连、沈阳等大城市搞的这样豪华，我想大小城市之间、城乡之间差距一定很大，都这样繁华，人均GDP应该大大超过一万美元才对。”这就提出了一个问题，我们是不是把财富过多集中在大城市，特别是集中在国际大都市这方面来了？而且在这种示范效应下，许多中小城市也竞相建设超大广场、主题公园，有的县在搞小白宫、天安门，都要大气魄、大手笔、高起点、世界水平、超前意识。那么农村建设为什么不能普遍高起点、大手笔？如果城市这样搞，反而农民很难融入城市。城市化的本质是农业人口转移到城市，不是简单把城市搞得多么亮丽。现在影响农民进城转化为市民，有哪些问题呢，我归纳为六个问题。

    第一、城乡居民应当有平等的就业权利。如果农民和城市居民没有平等的就业权利，依然用户籍等行政手段割裂城乡劳动力市场，城市化进程永远会慢于工业化进程，前一段发生的问题，就是这样的背景下产生的。过去长期不承认农民和城市居民有同等的就业权利。上世纪八十年代初搞企业劳动组织整顿，主要内容是清退农民工，解决农民工干，正式工看的问题。当时还没有农民工的概念，叫临时工。国有企业正式工不好好干活，雇农民工干苦脏累险的活，整顿劳动组织第一步就是把农民工清出去。那时候没有人提出来，既然农民工肯干就让农民工干，正式工看，就让正式工下岗算了。说明计划经济时期形成的城市户籍分割制度对人们的就业观念有深远的影响。农村富余劳动力进城，最早被视为盲流，直到上世纪90年代中期，为解决国有企业下岗职工就业，措施之一还是限制农民进城，让农民给城里人腾出工作岗位。新世纪以来，中央明确提出农民和城市居民有平等的就业机会，近几年歧视农民工的倾向有所扭转，但实际上仍存在严重的就业条件不平等问题。

    第二，贯彻按劳分配原则。按说平等的就业权利就包括平等的获得劳动报酬的权利，但现在虽然允许农民工进城就业了，从事相同岗位的工作，工资却比城市职工低很多，这不符合同工同酬，按劳分配的原则。抽样调查数据显示，2009年外出农民工月平均收入为1417元，比上年增加了77元，增长5.7%。分地区看，东部地区农民工月均收入1422 元，比上年增加70元，增长5.2%;中部地区农民工月均收入1350元比上年增加75元，增长5.9%;西部地区农民工月均收入1378元，比上年增加105元，增长8.3%。目前农民工的工资水平总体还比较低，增长速度较慢，与城镇职工工资差距不断拉大，与农民工的价值贡献不相称。随着农民工的消费不断增加，现有的工资水平不能够满足农民工改善生活、积累财富、促进发展的需要。特别是农民工的工资大多是在劳动时间长、强度大、条件差的情况下获得的，付出的成本比较高。据调查，农民工平均每个月工作26天，每周工作58.4个小时。其中，89.8%的农民工每周工作时间多于《劳动法》规定工作时间。为此，农民工，特别是第二代农民工用脚投票，闹民工荒。这种现象也不是用刘易斯拐点可以全部解释的。到了第二代农民工，相当多数就是在城市长大，他们不会再像父母那样，只要工资收入比农村高点就满足了。

    第三，建立覆盖城乡全体居民的社会保障制度。我们长期把社会保障制度作为国有企业改革的配套措施，关注的焦点放在国有企业职工方面，对城市其他群体顾及不够。至于农村则强调土地是就业的保障，家庭是养老的保障。上个世纪90年代中后期，甚至不能提农村的社会保障问题，理由是城市职工还顾不过来呢，搞农村社保给财政施加的压力太大。产生这样的问题，有长期坚持国有企业改革为整个改革中心环节的背景，在当时条件下也是可以理解的。中央提出科学发展观之后，城乡协调发展有了很大进展，新型农村合作医疗从2003年试点，迅速扩大覆盖面，现在8亿多农民基本都参加进来了。农村最低生活保障近两年建立起来，现在又搞新型农村社会养老保险试点，农村的社会保障制度建设有了很大进展。

    当前在社会保障建设方面存在的争论之一是农民工的养老、医疗、失业保险问题。截止2009年底，农民工参加工伤保险、城镇职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险的比例分别只有24%、19%、12%左右。社会保障问题不解决，农民工很难实现真正意义上的城市化。一些人主张针对农民工流动性强，又可以跨城乡流动，家里还有宅基地、承包地等不同于城镇职工的特点，为农民工单独设立一套社保制度。这有一定道理，愿望也是好的，但其立足点是现在的城乡户籍分割与农村土地制度不变，结果是进一步把农民工与城市职工分割。我认为，搞任何强化农民工与城镇职工身份差别的社保制度都是方向性错误。应当，也可以针对现存的实际问题，提出一些针对农民工流动性的社保转移接续政策，但不能另搞一套农民工社会保障制度。解决农民工的根本出路是尽快让他们融入城市，其中大多数融入中小城市，成为城市职工。

    第四，建立城乡均等化的公共服务体系。基本公共服务，包括社会保障的水平现在农村和城市显然差距很大，虽然不可能在短期内把这个水平拉平，但是要明确均等化的目标。国家对于不同群体提供的公共服务应该朝均等化的方向前进，逐步建立起城乡统一的、市民与农民公平享受的公共服务体制。2002年我曾到河南等8省市调研，为起草新型农村合作医疗的中央文件做准备，看到城市大医院与农村卫生院真有云泥之别。今年我到河南信阳，看到这两年新建的乡镇卫生院像模像样了，可见只要重视，政府的公共投资到位，在短期内公共服务均等化可以取得很大进展。还有中小学义务教育，我看到一个贫困地区的小学校把操场租出去，教室窗户糊着塑料布，三个年级的学生在一个教室里上课，与北京有的贵族小学真有天壤之别。现在许多城市中小学配备了计算机、多媒体、数字化教学等先进仪器设备，有的还有塑胶操场、人工草坪足球场，而许多农村中小学连煤渣操场、水泥操场都没有。相信这类问题只要真正明确基本公共服务均等化的目标，解决起来不是太难。一些学者分析农民工收入低的主要原因不是招工单位有城乡差别歧视，而是农民工受教育程度低，只能在劳动力市场低端就业。可农民工受教育程度低本身就是城乡义务教育不均等的结果，但我赞同这样的结论，即提高农民工收入，要从义务教育阶段抓起。

    第五，土地政策要有利于农民城市化。究竟土地的城市化与农民工的市民化这两条腿是不是迈得比较协调？现在存在两方面的问题。一方面，以政府为主导的城市化，大量占有农民的土地，却没有给农民合理的回报，也没有给失地农民合理安排工作岗位，土地的城市化大大超前于农民的市民化。另一方面约1.4亿农民工自主进城寻找工作，不少人在城里干了20、30年，子女都成了第二代农民工了，但宅基地、承包地还保留在农村，实际是土地的城市化或集约化大大滞后与农民的市民化。只不过在后一种情况下，市民化进程被户籍等行政手段拖累了。这就发生了两只老鼠的故事。农民在城里打工挣了钱，还要回村在自己的宅基地上盖房子，房子盖得挺漂亮，长年不住，留给老鼠住，在城里又住不上好房子，在地下室和老鼠一起住。两只老鼠的故事生动反映了当前农民工与土地关系的现状。

    调整土地政策的大方向是什么？是有利于农民进入城市转化为市民还是把农民尽可能地束缚在土地上？有些学者担心，我自己也曾经担心，中国历史上多次发生过因土地兼并最终造成农民起义。但那是在封建社会小农经济基础上发生的，那时没有工业和服务业吸收大量的富余农村劳动力。在工业化的过程中，发展工业，发展服务业可以大量容纳农业剩余劳动力的背景下，农民在经济发展的自然进程中被城市吸收，被工业服务业吸收，离开土地，并不可怕，反而有利于城市化和工业化。日本、韩国以及台湾地区的经济社会发展可以说明这一点，类似的例子还很多。关于农村土地制度目前争论很大，这里仅仅提出这样一个问题：土地政策是有利于农民工市民化还是长期把农民束缚在土地上。

    第六，统筹城乡规划。打破城乡分割和各类规划各成一体，互不衔接的规划体制。建立各类规划功能清晰，功能互补的体系，促进城乡建设的合理布局。统筹规划问题也是政府职能转变的问题。不能再把城市和农村分割规划了，现在有条件把城乡公共设施、基础设施、包括交通、水利、供电、卫生、医院、学校等统一规划，不要光顾城市，而荒废了农村。统筹城乡规划中的重点之一，就是统筹城乡就业，包括对农村富余劳动力转移的培训规划等。

    “十二五”时期，城市再加大投资，上重化工业项目，有条件也是需要的，搞些美化城市的中心广场、主题公园也是可以的，但城市化的真正内涵是如何有利于农民工转化为市民。我认为，促进城乡居民平等就业，实现同工同酬，合理分享社会保障，按均等化方向改革基本公共服务制度，按有利于农民工市民化的方向改革农村土地制度，并统筹城乡规划等六个相互衔接的问题更为重要。在“十二五”时期进一步做好这六个方面的工作，有利于农民工的市民化，加快城市化进程。