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实行营改增释放改革红利
作者:许善达    发布:2013-07-01    阅读:9141次   

  我想对当前税制和分税制,对中央地方关系最重要,也是最关注的问题,营业税改增值税问题,与有关几个问题谈谈我的看法。
  第一个,我们在服务行业保留营业税,这个是90年代改革的方案中的一个缺陷。当时,是由于种种历史的原因,所以在制造业,实行了增值税,在服务业保留了营业税。营业税重复征税,税负又很高,出口也不退税,这样一个不好的税制保留下来,在二十年之内对我们经济发展确实有很多负面的作用。
  从09年我们解决了增值税的设备抵扣的政策,08年我们把外商投资企业和内资企业所得税实现了并轨,这两个重要税制改革完成以后,最迫切需要改的就是把营业税改成增值税,把服务业让增值税覆盖,这个在方向上已经形成共识。
  应该说无论是政府还是学术界各部门,对要进行营业税改增值税这个方向已经明确分歧,而且国务院已经开了很多的会议,做出了很多重要的决策。以上海为先导,在2012年上海就先实行了部分行业的营业税改增值税。从去年的8月份到今年8月份,全国已经把这几个行业增值税全面的覆盖了。
  国务院又提出来今年还要考虑的,一个是铁路的运输要进入改革的范围,一个是电信行业要进入改革的范围。而且对于这两点也已经做出了决定,现在有关部门正在准备有关具体的改革的方案。还有一个行业就是建筑安装,建筑安装国务院曾经提出来也要在今年实行营业税改增值税,后来又把这一条取消了,今年又不做了,因为这个税改成增值税相对起来比较复杂,所以要搁到明年再来考虑了。但是从决策层来看,要通过营业税改增值税解决中国经济的若干个问题,这个方向已经确定无疑了。希望通过这个改革能够增加我们经济中的技术含量,能够对服务业的发展起到比较大的推动作用,能够鼓励消费等等,通过这个改革解决很多转变增长方式中间遇到的障碍。
  但是这个改革从现在改革来看,效果非常的好,超过预期,上海搞的改革的营业税三百个亿,占到上海营业税收入的30%,减税的规模,改革范围减了120多亿。增值税由于增加了抵扣有120多个亿,由于这个改革整个全面减税的数量是二百四五十个亿,这样减税的幅度是超过了很多人的预想。而且上海的服务业就是改革的服务业,发展速度达到了两位数,确实是发展很快。新增的户数,从原来改革以前12万户,增加了5万户,这个效果都是非常明显的,这也是使得国家下决心加快速度的一个依据。同时,还对很多企业重组、资产重组起到了推动作用。以上海华谊集团作为典型,这是全国普遍推的一件事情。这件事情在5到7年,最晚10年之内完成,原来我预测10年,现在看用不了10年,大概七八年可以完成,这是大家都没有很大争议的事情,但是,营业税改增值税,给中国税制和财政体制带来最大的问题,就是地方政府自己组织的收入大幅度减少。营业税是地方税里面,由地方税务局自己收,用于地方政府预算收支中间最大的税种。按照2012年统计数字是一万五千亿,这样一个规模的数字如果经过改革以后,一个是要减税,即使减到20%的话,咱们静态算帐,大概有三千亿的减少。同时这一万二千亿,现在改革的增值税全部百分之百归属地方,以前的增值税仍然实行七五、二五分配,中央拿75%,地方拿25%,一个增值税两套分的部分是无法长期持续的。因为企业会重组,企业会分设,新的企业的交税的比例无法确定。所以或迟或早,一定会使得全面的增值税都实行统一的中央地方分成的比例。
  如果我们假如一万五千亿减去三千亿,静态算帐还剩一万二千亿,如果实行七五二五分配,中央拿到九千多亿,地方剩下三千亿,还要依赖于中央给,不是自己收。地方财政失去对这一部分收入的控制,剩下地方收的钱20%多,现在地方收的50%,地方支出有85%,如果地方只收20%多,支出即使中央再收去一部分,地方减掉15、20,等于地方的收入假如花60%的话,这中央政府收的支出责任收得很多了。但是60%支出只收20%多的收入,也就是有自己得有70%依赖于中央给钱。中国体制下,这样一个格局地方政府是无法运行的。地方自己组织的收入,应该达到地方政府整个收入的70%到80%,这才能够使得省一级的预算能够好编,能够正常的运行。
  如果是实现这个目标的话,现在研究的问题就是地方税的体系来设计增加一个金额有相当规模,而且随着经济增长,这个税的收入还能够逐渐增长的一个税种。这个就是现在我们在研究财税改革、分税制改革里面当前最迫切、最重要要解决的问题。用什么税来替代营业税,成为地方税主要的一个税种呢?我们有一部分,包括我自己在内的建议,就是把现在在生产环节征收的消费税,转移到零售环节。这个税去年静态算帐有八千亿,原来消费税本来按照它的性质应该在零售环节征收,但是我们为什么94年涉及到设计生产环节呢?因为94年我们税务局没有能力在零售环节收这些税,所以只能把它放在生产环节,生产企业户数少,一次性把钱收走,然后算政府收入。如果当时零售环节收的话,税务局征收能力是不够的。现在经过20年的改革,一个消费税的性质也要求它尽快转移到零售环节,第二税务局现在也具有这样的征管能力,能够在零售环节征收这一笔税收。现在的比如说车购税零售环节两千亿,和汽车消费税性质完全是一样的,但是,车购税我们在零售环节收,汽车消费税在生产环节收,这样完全可以合并到零售环节。现在无论从需要和可能上,都具备了这样一种前景,就是把消费税这几个品目随着营改增进度逐渐转移到零售环节,变成地方税的主体税种。消费税八千亿和车购税两千亿加在一千一万亿以上,和静态算帐地方政府因为营改增所减少的收入基本上对冲。这样一个框架上讲,使得地方政府自己组织的收入,而不是依赖中央收入达到他们支出的70、80%,前提是中央政府要增加一些支出,增加原来由地方政府负责的支出责任。像这么一个框架现在看是可以实行的,这样一个框架如果实行以后,还有很多原来预想的好处,一些所谓的改革的红利。这样改革的红利主要有那么四项,第一项,刚才说了地方税体系的问题,因为地方税应该它只在退出生产链条以后征收,因为地方政府如果是要想自己调节政策,自己立法的话,生产环节有这个权利,由于产业链影响到其他行政区划里面企业的经营,影响到其他地区地方政府的收入,这个按照税收的原则不应该允许的。但是现在如果划到零售环节,这个税已经是商品或者服务退出了生产链条,进入消费了,因此地方政府可以拥有比较大的税收的权限,包括品目的增加一个、减少一个,或者税率的提高一点,或者减少一点,我认为这个事情,我们说了多年,要下放地方政府税收管理权,但是一直没有落实,跟我们税收都是在生产环节征收是有关联的。现在把这么一个大税种放在零售环节,这个目的可以实现。中国省一级政府或者人大,拥有对于这样一个主体的地方税种一定的税收的管理权,包括一些税收政策调整的权利,这个是符合中国将来未来发展的,这是一个改革的红利。
  还有一个很重要的因素,现在地方政府对投资的积极性很高,而投资里面他们重点要在生产环节,鼓励在生产环节投资,因为生产环节投资对于地方政府来说,解决他们两个问题。第一个是就业,他希望在本行政区划内,能够不要那么多待业人口。第二个是税收。我们国家生产环节和限行税制,生产环节税收是很多的,如果投资建了生产的企业,在税收上可以获得比较多的回报。如果转到零售环节,生产环节税收会适量的减少,而零售环节税收适量增多,对于地方政府行为的导向会有一个很好的转化,适当的削弱一点地方政府对生产环节投资的刺激,而适当的增加一点地方政府对于在他所管辖行政区划之内,增加消费的刺激。减少生产的刺激,就会产生一点有助于克服当前或者今后可能存在的产能过剩的问题。
  对于消费的刺激增长就可以使得地方政府能够多考虑一点,如何增加本地居民的收入,如何缩小本地居民收入差距以增加居民消费这样的动力,我觉得这样一个导向的变化,虽然不是说完全就能够逆转,但是这样一个变化是良性的,对我们将来中国转变经济增长方式是有好处的。还有一个改革的红利是什么呢?如果我们在零售环节征收消费税,就像车购税一样,发票上可以标注车购税票款,这样做有两个好处。第一个对税务人员执法随意性是一个制约,因为每一张发票标明税款,税务局就要把钱收上来,如果不收上来,税务局就失职,不能随意多收或者少收,对政府,对税务机关执法随意性会产生一个比较强的,比现在这种价内税方法更加制约。同时使得纳税人的纳税意识有所增长。我买东西就标注了我上面有多少税款的话,这样的一个我们国家的一种政治、经济、文化的环境,会有很大的改变。
  1994年我们曾经讨论过,当时我们设计讨论过,要不要在零售环节实行价外税,上世纪90年代的环境我们不具备让全体居民接受我价外交税这样一个制度,所以我们在生产环节实行价外税,零售环节保留价内税,这么多年中国人到外国流行都是价外税,已经开始能够接受这样的东西,这一次借消费税,向零售环节转化的机会可以在零售环节对这些品目实行价外税,可以使我们国家的税务机关的执法随意性得到进一步的约束,可以使居民纳税意识得到更进一步提高,这些改革的红利,我觉得都可以通过营改增总体设计来完成。
(本文系作者在博源基金会成立五周年学术论坛上的发言)