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调整生育政策的建议
作者:蔡昉    发布:2013-07-11    阅读:10370次   
    以1980年中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》为标志,独生子女政策已经实行30余年。这一政策的实施,用一代人的时间实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变,缓解了人口与就业、资源、环境的矛盾,创造了长达30余年的“人口红利”期。
    中央在2000年已经确认,我国已经进入低生育水平阶段。根据国家统计局的人口普查和人口抽样调查数据,计算得出的总和生育率(即按照现有生育模式,一个妇女终生生育的孩子数)多年已经低于1.5,联合国在2010年发表的《世界生育率模式2009》中,也相应地把中国2006年的总和生育率修正为1.4,归入低生育国家的行列。
    随着人口转变进入新的阶段,人口结构矛盾开始显现。多年处于低生育水平的结果,就是人口老龄化和劳动年龄人口增长减速。根据第六次人口普查数据预测,大约在2022年,我国总人口将在13.8亿的水平上达到峰值,随后绝对减少。2012年,国家统计局首次发布15-59岁劳动年龄人口绝对减少,今后这个趋势将继续。60岁及以上老年人口比重将从2010年的13.3%,提高到2022年的18.7%,届时老年人口接近2.6亿。
    迄今为止,我国人口年龄结构的特点是劳动年龄人口数量大、比重高,保证了劳动力供给的充足性,创造了高储蓄率的条件,为20世纪80年代以来改革开放期间的经济发展提供了人口红利。这种人口红利具体体现在劳动力供给、人力资本、物质资本积累、全要素生产率等各个方面。而随着以劳动年龄人口减少为表征的人口红利消失,我国GDP潜在增长率预计将从“十一五”时期的平均10.5%,下降到“十二五”时期的7.2%,进而“十三五”时期的6.1%。
    随着经济增长和社会发展,人口逐渐老龄化是一般性规律,中国的不一般之处在于,在较低人均收入的发展水平上,进入到了更为老龄化的人口转变阶段。因此,在加快转变经济发展方式、完善养老保障制度、发展老年事业和养老产业、积极应对老龄化的努力之外,生育政策也需要与时俱进地进行调整。
    我国生育政策的现状是:实行严格一孩政策的地区包括全国城镇及6省市的农村居民,大约覆盖全国人口的35.9%;实行“一孩半”政策,即农村生育第一个孩子为女孩的家庭可以再生育一个孩子,包括19个省区农村居民,覆盖全国人口的52.9%;实行二孩政策即农村居民普遍可以生育两个孩子的地区,包括5省区的农村,覆盖全国人口的9.6%;实行三孩政策的是部分地区少数民族农牧民,覆盖全国人口约1.6%。
    此外,全国普遍实行了“双独”政策,即夫妻双方皆为独生子女的家庭可以生育两个孩子;有7个省市农村实行了“单独”,即夫妻有一方为独生子女的家庭即可生育两个孩子;有12个省市区取消或放宽了生育间隔规定;有5个省区放宽了再婚夫妇的生育政策。
    从现状出发,我认为采用分步实行“单独”政策向“二胎”过渡的调整方式,已经没有必要。建议实行分步放开二胎的政策调整,即第一步,在城市和严格执行一孩政策的农村即刻放开二胎;第二步,在2-3年后在实行“一孩半”政策的地区放开二胎,随即实现全国全面放开二胎的目标。
    这一调整方案的优点在于:第一,可以在总人口增加较为缓慢的情况下,把人口负增长的开始时间从2022年延缓到2045年,预测的峰值人口为15.1亿。第二,可以使15-59岁劳动年龄人口在十几年之后有所回升,再次下降的时间也较晚并且下降速度较缓。与政策不变的情形相比较,这个方案可使劳动年龄人口在2030年多3800万,在2050年多1.7亿。第三,可以减缓老龄化速度。与政策不变的情形相比,2030年60岁以上人口比例可以低2.5个百分点,2050年低7.5个百分点。
    只要措施得当,这一政策调整不会导致失控的局面。具体而言,在实施分步放开二孩生育政策的前2-3年,以往行之有效的计划生育管控措施,可以应用于至对二胎以上情形;在2020年之前,政策着眼于提倡节制生育,完善服务体系;2020年前后开始,过渡到生育自主的政策取向上;2026年之后,政策目标很可能要从限制生育转向鼓励生育。