党的十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”这提出了发展社会主义市场经济必须解决好的重大理论和实践课题。需要解决好的认识问题包括：（1）如何找到政府职能和市场功能的最佳结合点；（2）如何认识市场经济条件下政府作用和市场作用的优点与局限性；（3）我国经济现实中政府干预过度问题和“市场失灵”问题表现在哪些方面；（4）以正确处理政府和市场关系问题为核心，需要在哪些领域推进经济体制改革。

    一、国际经验与教训

    处理好政府与市场的关系，是一个世界性的课题，迄今尚未破题。诺贝尔经济学奖获得者阿瑟•刘易斯曾经指出一个现象：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”，我们可以将这句话看作是一个“刘易斯悖论”。这个发展经济学理论上的悖论，在经济发展实践中似乎成为一个魔咒，禁锢了各国政府经济职能的合理界定。

    在发达市场经济国家，经历过亚当•斯密关于政府只应该作为“守夜人”，政府尽量远离经济活动和市场的观念之后，在“战后”曾经普遍加大了政府对经济活动的干预范围和干预力度，比较典型地体现在美国以大规模投资为特征的“罗斯福新政”、西方各国凯恩斯主义占统治地位的宏观经济政策、法国等国有经济比重颇高的计划模式。

    政府作用的增强，既没有消除发达国家的经济周期现象，也没有消除各种形式的贫困，如在美国出现了经济衰退和通货膨胀并存的“滞涨”现象，欧洲国家计划失灵和市场失灵同时并存，高福利政策难以为继。因此，高度推崇自由市场经济，反对政府干预的新自由主义经济理论再次兴起，以美国的里根政府和英国的撒切尔政府为代表的发达国家政府，则通过私有化等一系列政策将其付诸实践，直至形成理论与政策一体的所谓“华盛顿共识”，输出到发展中国家和转型国家。

    拉美发展中国家曾经选择过两种发展战略。第一次是选择了以排斥贸易和市场机制，以及过分强调政府作用为特征的发展战略；第二次是选择了以高度依赖贸易和国外资本，推崇市场机制、限制政府作用为特征的发展战略。两种发展战略在理念上和政策上几乎南辕北辙，但是，在很多情况下，执行的结果却十分相似，都未能取得良好的经济发展效果，以致形成所谓“拉美陷阱”或“中等收入陷阱”。

    二、我国的理论和实践探索

    在我国，长期以来形成一个在中央政府与地方政府之间、政府与企业、市场和社会之间的“放权-收权”循环往复，“一放就乱，一收就死”似乎成为打不破的怪圈。在改革开放之前的计划经济条件下，不承认社会主义经济是市场经济，这种“放权-收权”循环主要发生在中央与地方之间，以及政府内部的条条块块之间。而在20世纪80年代特别是党的十四大确立社会主义市场经济体制目标以来，“放权-收权”循环则更多地发生在政府与企业、市场及社会之间。

    在特定的经济发展阶段上，市场发育尚不健全，经济增长主要依靠劳动力和资本投入推动，政府在经济活动中发挥较大作用是必要的。这种被西方观察家称作“发展型政府”的职能，包括干预生产要素价格以吸引投资，主导重要资源和要素的配置，通过产业政策、地区发展战略和国有企业直接进行投资，及至在经济波动时期实施抑制或刺激增长速度的宏观调控政策。

    随着人口红利的消失，传统经济发展方式难以为继，潜在增长率趋于减慢。根据预测，我国GDP潜在增长率将由“十一五”的10.5%降低到“十二五”的7.2%，进而下降到“十三五”的6.1%。由于潜在增长率是由生产要素供给和生产率提高的供给因素决定，而不是由消费、投资和出口等需求因素决定，因此，为了保持经济增长速度，政府通过刺激需求而拉动经济增长的政策手段将不再奏效，而有赖于企业通过市场激励实现技术创新、生产率提高和资源的更有效配置。

    三、重新界定政府和市场关系

    处理好政府和市场的关系，是通过改革获得制度红利，替代人口红利的核心。十八大提出“更加”和“更好”（必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用），从理论上指出了打破“刘易斯悖论”的方向，即从单纯争论“做多”还是“做少”，转向探索“做什么，不做什么”以及“怎么做”。

    首先，政府必须履行的经济职能是提供公共品。一类公共品供给是通过法律和必要的经济规制，防止各种垄断行为，保护市场竞争的公平性和充分性，鼓励创新和优胜劣汰。第二类公共品供给是通过建立社会保障体系和劳动力市场制度，对经济发展中的弱势群体给予社会保护。第三类公共品是政府创建研发基础设施，为中小企业和全社会的创新活动提供服务。在第二类和第三类公共品供给服务中，政府也应探索与社会组织的合理分工，防止包办一切的做法。

    其次，在直接经济活动领域，政府也需要通过财政政策和货币政策手段，对宏观经济运行进行调节；通过实施产业政策和区域政策，探寻动态比较优势和平衡经济发展过程。但是，这类政府职能往往是容易产生政府失灵的领域。因此，在履行上述职能中，政府应该最大限度地减少直接参与经济过程，杜绝对生产要素价格的扭曲，防止对不同经营主体歧视性待遇。

    最后，为了处理好政府和市场的关系，更加尊重市场规律和更好发挥政府作用，需要适时推进一系列重要领域的改革。包括进一步精简机构，建立服务型和高效廉洁的政府；改革和完善基本社会保险制度，实现基本公共服务的均等化和全覆盖；通过法律、法规和公共服务平台建设，创造有利于创新和人才涌现的政策环境；消除阻碍劳动力、资本等生产要素在部门、地区、城乡和企业间流动的制度障碍。