我国目前农村金融基本已建立起商业银行、合作银行、政策金融并存格局，在县域经济中并不缺乏各种类型的金融机构，但是缺乏真正为一般农户和农业生产服务的金融机构。在现阶段，大力发展农村资金互助合作组织可能是解决一般农户资金需求的有效途径，符合以农户、中小企业为中心，结合农村组织化、产业化、城镇化所产生的金融需求，创造性地设计金融供给制度。我们应着力营造资金互助合作组织发展空间，提升其在农村金融中的地位。

　　农村金融是现代农业和农村经济发展的重要支撑因素，建立一个层级完善、兼顾商业性的普惠型农村金融体系关乎于八亿多农民利益与权益，也是解决“三农”问题的关键。目前，我国农村金融体系几经改革，农村金融初步形成了政策性银行、商业性银行、合作金融共存格局，多层次的农村金融服务体系已逐渐形成，农村金融服务得到了初步改善，农村金融业务也日渐繁荣和发展。农村金融通过不断扩大和调整业务范围，增加了对农业和农村经济的投入，从而促进了经济要素的有效组合与合理流动，农村金融的不断扩大成为农村经济持续增长的重要动力。然而，我国农村金融市场远不完善，还主要只有银行市场，资本市场和保险市场严重缺乏；在乡镇区域金融基础设施和机构的覆盖率低，甚至存在很多空白的乡镇；农村金融机构同质化现象严重，农村金融缺乏金融机构之间功能互补、相互协作、有序竞争的组织体系。总体上农村金融供给仍然是严重不足，远不能满足金融需求。

　　一、我国农村金融已建立起商业银行、合作银行、政策金融并存格局，但现阶段应以合作银行为主导模式。

　　现在，在县域经济中并不缺乏金融机构种类，但是缺乏真正为一般农户和农业生产服务的金融机构。值得注意的是，真正大量从事涉农金融服务（特别是涉农金融贷款）的主力军是农信社或农商行，其他银行如工行、农行、中行、建行、邮政储蓄银行等都从县域经济里吸收了大量的存款，而只是将其中小部分发放给了所在县的优质企业客户。由于农行刚刚上市，缺乏农村营业网点且其经营还在调整之中，因而虽然其宗旨为“商业运作，服务三农”，因此现阶段其专门针对普通农户的金融服务却不多。此外，新设立村镇银行和小额贷款公司的初衷虽然也是服务三农，但由于其资金规模小且知名度不高，加之其自身仍以营利为目的，其支持农业经济发展尤其是一般农户发展的力度仍旧不大。从上述现象中可以看出，现行农村金融供给结构必然导致农村金融服务的供求结构失调，严重制约了“三农”问题的解决。

　　具体而言，造成农村经济中金融需求无法得到满足的根本原因在于农业生产和农村经济具备一些不利的特征，即农业生产的周期和风险大，农户贷款的金额小和缺乏符合银行要求的贷款抵押物。因此，任何一家商业性银行都会理性地避开农村经济中的贷款；这些商业金融机构一般吸收了大量的存款，并只用其中的一部分对县域经济中最优质的企业客户进行贷款，而将其余大部分通过其上级支行转移到城市里，即造成长期以来的“抽血”现象。从支持县域经济的角度看，它们享受到了这些县域经济中低利率吸纳存款所带来的收益，却没有承担相应的支持三农发展的责任。然而，虽然商业银行的行为在总体上并不利于为农村经济提供金融支持，但在现行的制度约束和商业银行考核机制下，商业银行的行为是符合其利润最大化的经营目的。因此，除非政府立法强制其服务支持三农，或者对其支持三农实行某种激励，他们不会主动停止“抽血”而转向农村经济“输血”金融服务，因此我们也不应将支持农村金融发展的期望完全寄托于商业银行。

　　此外，农信社在事实上承担了大部分的为一般农户和涉农企业提供金融服务的责任。这是由于国家规定农信社必须承担各种涉农补贴的发放，另外农信社是以县为单位的法人机构，在其所属县域之外很少开立网点，因此，其存款资金大多用于当地的贷款。无可否认，由于政府对涉农贷款进行贴息，银行涉农贷款的成本有所降低，但是由于信用社也面临风险控制和利润最大化的问题，因此其也无法满足大部分的风险大额度小、以及没有抵押担保的农村经济主体的贷款需求。由此推知，现阶段要想从金融上满足农村经济中各个主体对资金的需求，政府必须对涉农金融出台更多的扶持政策。

　　农村金融需求比较分散，信息难以搜集，因此农村金融市场存在严重的不完全信息问题，同时还可能存在执行问题。对于此，现代银行信贷一般使用资产抵押方式来化解。然而，农村通常比较缺乏信贷所需的可抵押资产，社会担保能力不足，因此商业银行的贷款只能集中投向少数抵押或担保能力强的大中型企业，大部分农村小企业和农户投资需求得不到满足，从而严重制约了乡镇企业的发展和农户的富裕。

　　诚然，由于地域性差异比较大，有的地方乡镇企业比较发达，比如安徽秦栏镇形成电子为主产业集群，园区里的企业具有清晰的土地产权，以及良好产品市场销售，这些地方的企业拥有可抵押的资产，同时它们具有良好的信用记录，因此它们比较容易从商业银行获取资金贷款，甚至银行主动找上门来希望给企业贷款。然而，对于全国大多数地区则不然，中小企业贷款难和农户贷款难的问题非常突出，这里最关键的问题就是没有银行所需的抵押资产或贷款担保。当然，中小企业特别是乡镇企业普遍存在着财务报表不完整现象问题，经常有几本不同的帐簿，分别应对税务、银行等部门，主要原因是为了偷漏应缴税款，这里面具有我国财政税收制度的问题，比如征税结构、税率偏高等方面不合理。对于中小企业来说，由于创新性比较差，以及人力成本的上升，各种较高税收收费使得它们利润比较小，因此往往以偷漏税手段谋求生存与发展。中央政府明知道不可能按所设的税项完全征收得到，口口声声打击偷漏税行为，但为什么对中小企业征收税率不进行调整或差别设定呢？这里面可能原因很多，但其中有一个重要的原因是为税务部门创造权力空间，为其形成寻租空间。然而，这对企业造成了一个重要的负反馈效应，即企业做假帐，不揭示真实信息，进而导致在信贷等投融资上信息不对称，反过来制约了其资金的获得，也提高了融资成本。这个死结不能解开，则势必长期造成企业融资难的困境。因此，需要通过减税来促使它们建立完整的财务报表，逐渐累积信用记录。

　　原本上，银行贷款要求使用抵押物是为了缓解信息不对称性、以及通过震慑效应来激励借款人偿还贷款本金与利息，只是到了万不得已的时候才以抵押物折价或以抵押物的变卖来回收贷款，而并不是把获取抵押物作为目的。也就是说，使用抵押物是银行贷款过程中作为利率的补充，与利率共同构成二元控制变量。此时，利率几乎完全变成了资金的时间成本。然而，农户与乡镇企业在土地使用权、房屋产权等还不能作为抵押物的情况下，通常是缺乏可抵押资产，因此放松利率管制和降低金融中介服务准入门槛作为重点的金融自由化改革，不但不会改善农户获得信贷资金，反而将资金从农村金融市场转移到城市金融市场。如果金融自由化本身不存在改善农村信贷和金融服务的内在机制，那么我们应该制定什么政策来保障中小企业和农户家庭对信贷和金融服务的需求？一、修正商业金融机构的贷款标准，以适应中小型借款人；二、在建立信用信息管理系统的基础上，金融机构可以使用信贷评估模型，来解决信息问题以有效防范信贷风险；三、大力发展小额信贷公司、村镇银行、资金互助组织等新型合作金融机构；还可采取一些新方法，如互保小组贷款等风险共担机制。

　　事实上，在信贷过程里抵押并不是必要条件，当借款人或投资项目的信息比较清楚地揭示出来时，同时借助社会关系、信誉、第三方担保等手段是可以在一定程度上替代抵押的作用，特别是对于贷款额度较小的情形。在目前，与我国农村经济发展的贷款需求状况相一致，合作银行等地方金融机构就是比较合适的金融机构，因为合作银行股东多为当地法人或自然人，其对当地情况更为了解，相对而言具有信息方面的优势。当合作金融组织由当地农户构成时，乡里乡亲而产生的物理距离比较近，借款人的信息和行为就为容易被合作金融组织所掌握，同时信息也较容易在邻里之间传播。另一方面，农户与合作金融组织之间的信贷合同是一种多次博弈，甚至是关联博弈。当借款人出现违约时，由于将损害合作组织成员的利益，导致合作组织成员的追缴，甚至制裁。一般在农村地区里，大家具有共同的文化传承，通过彼此之间联系结成社会网络，在此基础上人们可以建立包括信用关系在内的各种联系，并通过这种网络获取各种物质资本。在相对封闭的农村社会里，由于缺乏市场及流动性，防范风险的市场化手段，这种社会资本的价值是巨大。一旦个人出现破坏信任关系行为，其社会资本巨大降低，甚至社会资本完全丧失。因此，所建立起来的无形的社会资本能够惩罚破坏信任关系的人或行为，促使人们为共同利益而采取合作态度。在农村里，人们往往对破坏信任关系的人或行为拥有除经济方式外的许多灵活制裁手段，并且一些非经济的制裁手段非常凑效，甚至远超过法律仲裁的效果。比如，大家不参加违约欠款人的红白喜事。

　　（作为“社会网络”的脚注：社会网络表示交流与合作的已建立形态，它降低交易成本，因而使各种方式的合作行动更加可行和更有利的。在社会网络里参与者收到的报酬随着时间的推移可以是巨大的，当然获得这些利益需要至少在短期里做出一些牺牲。社会网络无疑比社会资本的其它类型需要在时间、金钱、信息、名声等方面的投资，而这些能产生就业、收入、社交集群、知识、等收益流。）

　　因此，由于信息优势、处置灵活快捷的特点，合作金融比较适应我国农村金融需求，但目前合作金融发展严重滞后，国家应该大力出台一些措施，扶持发展新型的合作金融。另外，鉴于目前我国县域以下农村金融体系现状，农村金融市场维持实行政策金融、商业银行、合作金融并存局面，三者之间应该实现有机结合。特别是，商业银行与合作金融之间实现分工合作模式等金融创新手段服务“三农”经济，比如商业银行在县域范围里面吸收的存款，应该规定一定的比例通过合作金融组织用于乡村金融需求，包括东南亚的马来西亚、泰国，甚至美国都有相关规定。
    二、资金互助社组织是合作金融的合适模式，应大力提升其发展空间和地位

　　面对中国农村经济的巨大变化，虽然已有农信社、村镇银行和小额贷款公司等机构从事农村金融业务，但是他们基于风险控制和追逐利润的考虑，都只关注农村中的经营规模较大的优质客户，而大部分农户的贷款需求仍得不到满足。

　　农信社虽然名义上是实行合作金融制度，但是实际上已经不是真正的合作金融，它已经演变地方政府的银行，因为人事权归属于省级政府，农民没有发言权，也没有真正的社员。另外，农信社按照商业银行模式进行运作，无法满足农户和农村企业的金融需求。诚然，农信社承担了大部分的为一般农户和涉农企业提供金融服务的责任，国家为了更好地发挥其为农村经济服务而给予了许多扶持，并且对其还在不断进行改造完善过程中。

　　村镇银行是在中国银监会“开放农村金融市场、降低农村金融市场准入”政策下建立的新型农村金融机构之一。

　　建立这些新型农村金融机构的主要目的是使我国农村金融市场资金供给主体多元化，为众多分散的农户和农村企业提供信贷金融服务，同时促进农村金融机构的有序竞争。然而，村镇银行的公司治理结构必然决定了，为了盈利和生存压力村镇银行改变原有的业务领域，不是主要面向农村中小企业、合作经济组织和普通农户，而是锁定大客户和高端客户，这已偏离了中国银监会成立村镇银行的初衷。因此，村镇银行在优先生存发展模式下也只是使农村金融体系里多了一个商业银行而已，虽然在一定程度上的确加大了农村金融市场的竞争性。

　　基于此，在现阶段大力发展农村资金互助合作组织可能是解决一般农户资金需求的有效途径。这也符合以农户、中小企业为中心，结合农村组织化、产业化、城镇化所产生金融需求的思维原则，创造性地设计金融供给制度。

　　所谓农村新型合作组织，应该在其具体工作中要坚持“民办、民管、民受益”的原则。良好的合作组织具有发挥农民经纪人的作用，提高农民的组织化程度、参与市场以及抵御市场风险的能力；也是政策对农民起作用的载体，它把分散的农户组织起来，把政策贯彻到户，最终实现农村产业结构调整。在农村合作组织中，农村资金互助社是解决农村信贷需求的关键组织形式。在全国农村范围来讲，农村资金互助社种类目前比较多，据有关部门统计大约有3000多个合作社搞资金互助，有9000多个国家发改委、国务院扶贫办以及财政部门联合推出的贫困村资金互助，还有农民自己创办的资金互助社，以及地方政府推动的农村资金互助，但是在我们金融监管上没有考虑，没有一个系统的政策。这方面还存在一定政策风险，这些问题需要完善。

　　注意，我们这里所说的资金互助合作组织是不同于以往的农村互助基金会。农村互助合作基金会的资本金是改革之初的集体资产，基金实行“户由村管，村由乡管”的管理制度，目的是为了集体资产的保值增值。由于以往“农村互助基金会”的运行出现大规模风险并且遭到关闭，银监会出于稳定的考虑，一直未能向农村互助合作基金放开门槛。事实上，我们所说的农村互助合作组织和以往的农村合作基金会存在本质性差别。农村合作基金会是集体资产，并且由乡或村级政府来运营，极其容易收到行政干预，事实上，农村合作基金会出现大规模生产的原因正是行政干预。而农村资金互助组织则完全是农户自主入股，并且成立完备的董事会、监事会等治理结构，其运行所遭到的行政干预非常之弱，由于互助组织的资金全部为自有，因此其贷款也非常谨慎，相应的信贷风险也非产低。比如，从近年来安徽凤阳县创办资金互助组织实践上来看，其不良率为零。

　　三、资金互助组织发展的制约因素与对策

　　在欠发达地区的农村，资金互助合作组织能很好地解决农户的资金需求，但是考虑到农村资金互助社通常地处农村，分布分散、信息化建设落后、从业人员素质与金融知识掌握程度不平衡，对于中国银监会和人民银行的监管资源来讲，如果大量建立农村资金互助社，无疑将会导致信息不对称和监管困难。因此，出于监管便利的起见，相比于村镇银行、贷款公司，监管部门对于农村资金互助社（指取得金融许可证的农村资金互助社）的监管态度更为保守。银监会认为，农村资金互助组织的准入的依据，除了《农村专业合作社法》和《关于做好农民专业合作金融服务工作的意见》外，还有应该满足另外的四个标准，即：

　　一是县政府为互助组织担保，即一旦出了风险，地方政府要为此负责。二是要求资金互助组织要有一家国有商业银行作为监管银行，也即要求资金互助合作组织要有国有商业银行发起者，而这个规定实际上完全改变了资金互助合作组织的性质，合作组织又会变成一个国有商业银行的支行。三是从事互助资金社经营的个人必须没有违法违纪的记录。四是指标控制。比如，安徽省总共有12个指标，但是现在凤阳县就有56家，这个指标完全不能满足需求。事实上，到目前为止银监会只批准里一家互助组织筹建，但是仍未完全建立。这里主要因素是，银监会只考虑其自身的监管方便，并且害怕承担监管风险。此外，其不放开农户自己办互助组织的更深层次原因是不愿意放权。

　　现在部分地方由于经济发展的需要，突破性成立银监会认可之外的资金互助社组织，现就存在着银行不给资金互助社组织贷款的现象。然而，只依靠互助社成员自有股金和存款肯定是远远不足，因此产生资金来源少，信贷规模小问题。另外，还存在资金使用周期问题。

　　以上这些问题能否解决是资金互助社生存与发展的关键因素。因为随着经济的发展，农村经济中对金融的需求也发生了很大的变化。在很多地区，对于小户的纯粹的种植性生产投入而言，普通农户的资金已经足够。农民对资金的需求多来自于其大规模进行农业产业化发展，农产品加工生产，或者商贸流通业，而这部分需求的数额一般较大，远远超过5万元的小额贷款限额。而这种农户在贷款时仍旧无法提供合适的担保物，因此其贷款很困难。对于这类地区，一般的资金互助社已经无法满足农户对资金的需求；对于一些经济发展速度较慢的中西部县城，农户的生产种植性贷款需求仍旧占其金融需求的主体，扶贫性资金互助社和农户小额贷款仍为较为合适的金融供给。

　　此时，除了要着力通过各种方式解决贷款的抵押担保问题之外，一是，建议在保持其封闭式运行的框架下，应该适当放松入社限制，以及入股上限。比如，浙江温岭玉鳞资金互助社，是建立在西瓜专业合作社基础上的，最先由10户发起，然后发展到129户，目前有至少300多户想入股参与，但需要银监局批准，而市银监局又需要上报至省银监局。扩大入股人数是增加运营资金的一种方法，通常地需要3000万以上的资金规模才能实现盈亏平衡。另外，对于最大入股不超过10%的上限，也可以适当提高至20%。

　　二是，可以努力克服资金互助社组织存在的缺陷，使商业银行资金向互助社组织输送，两者之间形成有效分工合作关系结构来解决。将资金合作社建立在专业生产合作社的基础上的综合合作社模式，甚至是综合农协模式，即不同生产合作社，龙头企业，涉农银行，政府担保，即1+3模式，成立一个联合会。比如只要互助社从龙头企业获得农产品订单，银行去评估，评估过后政府去做担保，从评估、授信到发款形成一个批发零售业务。另外，资金互助社整合不同的专业生产合作社，可以将信贷资金使用期限错开，这样不会出现有时集中需要资金，有时资金闲置而损失利息收益，可以提高互助资金使用效率和赢利性。

　　政策建议：第一、对合作金融制度要立法，使得资金互助社组织具有法律地位。第二、就是要放权，银监会管不了这么多资金互助社，就让地方政府监管，实行问责制，建议实行差别监管。第三、引导农村的地下金融和各种民间组织入股农村新型合作金融机构。第四、允许并鼓励将不同专业生产合作社进行资金互通联合，就是把农民资金互助组织，农民自己金融和银行联手，与龙头企业、政府联手。第五、允许并鼓励城市金融机构、农村商业银行和农村信用社批发资金，促使银行机构与资金互助社之间构成一种批发与零售的分工合作结构。第六、创新性使用涉农财政资金建立农贷风险补偿基金，更有效地发挥财政资金对金融资源的杠杆拉动作用。
    四、资金互助组织的实践探讨

　　诚然，互助资金是一条很好的农村金融途径，但是在实践过程中，工作要很细致，需要稳步推进。互助资金要做好需要一系列条件，包括宣传动员、管理能力提升、融资功能发挥以及监管建设等问题。以扶贫互助资金为例，扶贫互助资金的建立，有效缓解了群众发展生产资金短缺和贷款难问题，创建农户融资新平台，健全了农村金融服务体系；提高了农户自我积累、互助互济和持续发展能力；同时也创新了财政扶贫资金的投放方式，提高了扶贫资金的使用效率。

　　第一个问题是要强化动员宣传过程。相关部门要给农村金融辅导，积极引导他们组织自己的金融机构，为自己服务。部分农民对合作社认识不清，金融意识淡薄。主要表现：一是没有认识到互助社是自己的互助组织，农户参股入社积极性不高；二是交纳互助金比例低，担心资金被人占用；三是对互助社资金使用性质认识有偏差，农户存在想借不想还的思想。关于由谁及怎样有效宣传动员，应该由地方政府来做，需要设计一些激励机制来促使地方政府主动做好这件事情。我们知道，地方政府是管理性方式做事情，其积极性不会很高，如果不是采用考核监督或者其他激励方式，他可能很容易走过场，不好的开头将使整个运作成本大增。

　　第二个问题是要大力提高管理人员素质。互助社管理人员多为村级负责人兼职，文化素质较低，基本未从事过金融业务。负责会计、出纳以及信贷管理是需要有一些能力，因此管理能力建设方面要做了大量的工作。

　　第三个问题是监管建设方面。在实际工作中，常常容易出现理事长、主任或几个人说了算的情况，有悖于扶贫互助社的宗旨和管理原则，主要是因为理事会、监事会职责不清，操作流程流于形式。因此，完全靠内部监管是不行的，村民之间不会把问题全部解决，还需要外部监管，主要是设计反映问题渠道和质疑机制，使得农户如有问题时知道通过什么渠道能够反映，以及能得到帮助解决，同时消除当前银监部门对资金互助组织没法有效监管的担忧。

　　第四个问题是融资功能难以充分发挥。修水县10个互助社全部资本165.48万元，平均每社16.5万元，资金量小，难以较好地满足农户的生产经营资金需求，一些入社农户不能得到融资支持，也使资金的扶贫性不能有效体现。农户借款限额较低，每次5000元贷款限额，不能完全满足一些农户生产项目合理资金需求，导致部分试点村产业户因此退出互助社，从而影响扶贫互助社的发展壮大。

　　对策建议：（1）强化外部监督指导，促使扶贫互助社健康持续发展。一是由于政府组织引导，大力宣传扶贫互助经营的宗旨、性质，积极宣传国家扶贫惠农优惠政策，营造良好舆论氛围，提高农户入社积极性，广泛吸纳社会资金，扩大互助资金规模。二是财政扶贫部门应根据各自职责，经常性采用各种手段检查监督，督促其加强完善内控管理，确保财政扶贫资金和互助资金的安全。三是把扶贫互助社纳入金融业务管理，人民银行、银监办对其实施业务指导和监管，帮助其健全信贷财务等内控管理制度，规范操作流程，确保安全运行。（2）增资扩股，增强资金实力。互助社资金规模影响了其效能发挥。一是各村可根据具体情况提高入社互助金缴纳最低限额，激励多缴。二是政府增加财政扶贫资金支持力度，提高铺底扶持资金额度。根据各村经济发展情况不同，铺底扶持资金由每社15万元增加到20-30万元。（3）适度提高贷款额度，扩大互助资金受惠履盖面。一是根据当地经济发展实际和农户合理信贷需求状况，适度提高贷款额度。二是逐渐增加信用贷款投放。贷款需要担保或抵押，把部分贫困农户拒之门外。可根据农户的个人资信情况，发放一些信用贷款，既扩大互助融资履盖面，也可使财政资金起更好的扶贫作用。