新型城镇化的重点与难点都在农民工的市民化上。要解决这一重大问题，需要有新思路，大手笔。 当前农民工市民化的条件和时机已经成熟。 可以考虑借新型城镇化的东风，逐步解决农民工及其家庭成员的市民化问题。

    农民工已经成为我国创造社会财富的主体。 常年在外打工，甚至举家迁出的农民工已经占到农民工数量的较大比重。 他们中的一部分已在相当程度上融入了城市社会生活，在技能、收入已经可以支持他们在城市较低水平地生活下去。

    应该引起特别关注的是， 近年来，农民工已进入了代际转换时期， 80后与90后的农民工已经成为农民工的主体， 占外出农民工的六成以上。 他们大多数都受到了更好一些的教育和职业技能培训。 与他们的父辈不同， 他们基本上没有从事过农业生产， 更注重体面劳动和发展机会，期盼在城里长期稳定生活。 他们要求在精神、情感生活需求能够得到更好地满足，维权意识日益增强。新生代农民工问题已经开始对我国社会稳定、经济可持续发展产生影响。

    然而，由于农民工市民化的问题还没有得到根本上的解决，农民工及其家庭成员在享受义务教育、高考、劳动就业、医疗卫生、社会福利以及政治权利等方面与城市市民有着明显的差别。特别是农民工住房还游离于城市住房保障体系之外。农民工不能真正融入城市社会，处于一种半城市化状态。

    还应该看到， 我国“半城市化”问题是在过去六十年城乡二元化的态势下逐渐形成的。 因此， 农民工市民化的过程也要循序渐进。应充分尊重农民工本人及其家庭成员的意愿，逐步放宽农民工落户条件，优先解决举家到城市多年， 在城市已经稳定就业、签了长期就业合同的农民工。对不同类型城市可制定不同的准入条件和采取不同的政策， 特别是要考虑到当地的财政、教育、医疗卫生、社会保障以及住房的接纳能力。 中央政府也可以设计一定的激励机制， 鼓励有条件的城市加快解决农民工市民化的问题。

    最后，应该清醒地看到， 我国已经到了劳动力短缺的时代。 未来吸引更多的农民工在本地工作本身就是一种激烈的竞争。谁率先给农民工提供户口、让他们安居，谁就能吸引更多的农民工在当地乐业，增强当地的工业与服务业的发展潜力。加快户籍改革非常重要，谁先改革谁就抢抓了先机。

 

    那么， 如何才能有序地推进农民工市民化的进程呢？

 

    一是要制定可实现的目标。从现在起用大约十年时间先解决2亿左右的已经在城内的农民工以及其家属的身份转换问题。 可以考虑先让在城市居住十年以上， 具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员先转为市民。 然后逐步降低门槛，解决其他进城农民工以及他们愿意留在城里的家属市民化的问题。 从2020到2030年再解决2亿左右农民工及其家属的市民化问题。即今后20年平均每年要解决2000万人的户籍以及与之配套的社会福利问题。

    二是实行户籍制度分类改革。对小城市小城镇中有合法稳定职业和合法住所的农民并已参加社会保险的人员，即可在马上开始当地落户。对于中等城市中有合法稳定职业、合法稳定住所并且参加社会保险达到二年以上的人员，本人及共同居住生活的直系亲属，可以在当地申请登记落户。对大城市中有合法稳定职业、合法稳定住所、参加社会保险达到三年以上的人员，本人及共同居住生活的直系亲属，可以在当地申请登记落户。而对特大城市以上的， 需要分两步走。 首先要通过积分制度取得城市的居住证。积分包括受教育年限、技能水平、缴纳社会保险年限和居住情况， 还要包括特殊技能和特殊贡献等。 取得居住证的农民工及其家属可以享受城市基本公共服务。 然后，根据城市规划的规模限制，有序分批地转成城市户籍。

    三是建立“人地”挂钩， “人钱”挂钩的激励机制， 调动城市政府接纳农民工落户的积极性。 可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题。中国发展研究基金会的研究报告估计， 我国当前农民工市民化的人均成本约在10万元左右。 中央与省级政府可以通过财政的转移支付分担一部分， 用于市民化后的农民工极其家属的的教育、医疗补助和社会保障支出。城市政府则通过地方财政， 以及农民工自己通过市场机制再解决住房等余下部分。财政补助的资金来源，可以考虑发行专项国债，也可以从国有企业上缴利润以及股份减持中提取一定比例。农民工的问题，是过去三十年，或者说是过去六十年实行的户籍制度以及城乡二元结构造成的。要解决这些问题， 需要把时间拉长。 同样地， 在融资上也要把时间拉长。 想用完全用这几年的财政资金来解决这么大的问题， 既不可能也不合理。 因此， 通过发行长期国债， 把融资摊薄到二三十年时间内，就有可能化解市民化中所需的巨额资金的问题。

    四是将农民工纳入城镇住房或租房体系。相对其它的公共服务领域来说， 农民工市民化最大的难点是住房问题。 要引导农民工把其收入和积蓄用到在城市租房与购房上来。对于购买城市商品房定居农民工，可采取降低其购房首付款比例，延长还款期等政策。把符合条件落户的农民工纳入公租房的援助范围。对较低收入的家庭， 应该还纳入廉租房的保障体系。 要推行由用人单位在工业用地上建设只租不售的工人用房，由国家收购转换成公租房。 还可探索由集体经济组织利用农村建设用地建立符合标准的农民工公寓。 鼓励房地产商开发建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。

    五是要探索农民工市民化后的土地退出机制。我国是土地极为稀缺的国家。 几亿农民工取得户籍，有了城市的社会保障后，在农村与城市都占一块地，是不尽合理的。 国家也承担不起如此的土地浪费。 如果说承包地还可以流转，土地资源不一定会浪费的话， 宅基地上的房子几年不用就会损坏， 是很大的浪费。 应该把这几亿亩的宅基地资源盘活。在不影响十八亿亩耕地红线的基础上， 将一部分农村宅基地复垦成耕地， 将其指标置换成在城市周边城市或农村建设用地。 除去复垦的成本外， 级差地租应该基本上给农民， 作为农民工进城定居时的安置费用。 重庆在进行地票制度的试点时， 已经摸索出一整套行之有效的方式， 各地可以根据本地情况加以改进后进行试点。

    六是加快进城农民工与城市居民的融合。国内外的经验都表明， 加快农民进城后与城市居民的融合， 是一个非常重要的工作。 应该通过政府服务外包、社会参与等方式，发动社区居委会、社会组织帮助农民工及家属尽快融入城市。特别重视农民工第二代的教育与融合问题。 相对来说， 他们的第二代教育程度较高，更容易融入市民社会。 要保证他们的子女应该能平等地进入当地学校。要扩充义务教育阶段的公办学校规模，容纳更多的农民工子弟。 对已取得居住证的农民工子女，可以参加该城市的高考。作为社会责任的一部分，鼓励企事业以及雇佣农民工的机构帮助农民工与本机构职工以及城市居民的融合。

 

    我国正处在城镇化的快速发展期。 几亿农民在短短的几十年内成为城市居民， 是一项人类历史上前所未有的艰巨任务。中国人口众多、资源有限，这决定了在城镇化的过程中，需要走出一条有自己特色的道路，这是中国新型城镇化道路的必然选择。