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新时期中国财税改革若干观点(提纲)
作者:许善达    发布:2013-12-05    阅读:9231次   
    一、建立统一、完整、规范的国家预算体系
 
    目前,我国政府没有统一、完整、规范的预算体系,各项预算混编,同时,许多收入和支出没有列入预算。大量的预算外、制度外收入和支出形成了对国家财政预算职能的肢解、分割。今后一段时期,应继续致力于“统一、完整、规范”的目标,完成三项国家预算体系建设。
    一是一般财政预算。取消基金预算,把目前基金预算全部纳入一般财政预算;剥离社会保障的收入和支出纳入社会保障预算,除社会保障体系之外的民生支出均由一般预算负责;剥离国有经营性资本的收入和支出纳入国有经营性资本预算。
    二是社会保障基金预算。将目前一般预算中的社会保障部分全部从一般预算中剥离出来,与目前未纳入预算的社会保障收入和支出合并编制社会保障基金预算。现行社会保障制度四大弊端:许多居民群体没有纳入社会保障体系;纳入社会保障体系的企业和个人承担的社会保险缴费负担较重;社保资金总量不足;未实现全国统筹。在完善社会保障基金预算中,重点要推进四个方面改革:实现全国统筹;扩大社会保障基金缴费范围为全体居民和单位(包括政府和公务员);降低企业和个人缴费负担;除社保缴费外,国有资本收益要作为社保资金预算收入来源之一。
    三是国有经营性资本预算。把目前分散在各种不同预算(包括一般预算)中和未纳入预算的国有经营性资本预算全部剥离并集中编制国有资本预算。同时,要建立政府的资产负债表。除国有资本的税收纳入一般预算,社会保障缴费纳入社会保障预算外,特别要建立国有资本收益全民享用的制度,即:国有资本收益划入社会保障基金。因为国有资本自身增值的需要是无限的,必须由政府立法把国有资本收益的一定比例划入社会保障资金预算。要考核每年国有资本收益进入社会保障预算的数量。其余部分用于归还债务和增加资本金。
需要说明的是:建立上述三个预算制度不可回避的一个问题是政府债务(含或然债务)。所有政府负债划分为三部分:一般预算负债纳入一般预算,由一般预算收入偿还;社保基金负债由社保基金偿还;国有经营性资产负债由国有经营性资产偿还。特别要明确:包括中央和各级政府用于经营性非公共服务领域的负债和或然负债都应当由国有资产及其收益偿还,而不能用一般预算收入偿还。
  
    二、政府收入总量与结构
   
    中国税收收入连续多年超GDP增长,引发了社会各界对政府收入规模的广泛争议。今后一段时期,在建立新预算制度的同时立法确定各项预算的规模,是社会主义市场经济体制改革的重点之一。
政府收入规模应与政府新预算体制格局统筹考虑。
    通过立法将一般预算规模控制在占GDP比重20-22%。目前一般预算规模占GDP25%左右,但其中含部分社会保障收支和国有资本经营性收支。将这两部分剥离以后的新一般预算规模应该不高于发达国家(美国21%,日本19%)。
    社会保障基金预算规模目前过小,可以把总规模确定在占GDP13-15%左右。一般预算不再拨款;社会保障缴款扩大覆盖面(包括政府公务员在内的全体居民和企业、政府等),降低费率;除社会保障缴款外,不足GDP15%的部分由国有资本收益补足。
    国有资本预算规模以社会保障基金需要为依据来确定。随着社会保障缴款的数量和变化趋势,决定扩大或缩小国有资本预算规模。
按照上述安排,政府收入总规模为占GDP33-37%,即:35%左右。而结构有重大变化,社会保障基金成为占政府收入40%的主要部分。同时国有经营性资本预算规模得到控制。
    实现上述政府收入总量和结构目标的第一个重要措施是“费改税”。从国际比较看,税收收入占中国政府收入的比重太低,非税收入规模相对较大。2009年我国不含社会保障缴款的非税收入达34342亿元,接近税收收入的58%,占GDP比重为10.1%,比2008年全球23个工业化国家和24个发展中国家分别高出4-5个百分点。这部分收入应区分性质后分别划入一般预算、社会保障预算和国有经营性资本预算。特别是征税依据与某税种(或税目)相同的基金等非税收入一律用提高税率或税收附加的方式实行“费改税”并由税务机关征收以降低征收成本,为降低“费改税”率、减轻纳税人负担提供空间。
    实现上述政府收入总量和结构目标的第二个重要措施是继续实行结构性减税。减税总规模要达到3000-5000亿元。减税内容主要是:
    1,降低普通居民消费需求弹性很低的商品的增值税率,比如:普通食品、普通服装、婴儿用品、书籍等消费品(即:使低收入群体恩格尔系数较高的商品)。这项措施可以使低收入群体受益,有利于缩小居民收入差距(基尼系数)。
    2,营业税改增值税要降低原营业税负担水平1/3 – 1/2。
    3,提高个体户月销售收入增值税和营业税起征点至4万(年收入为50万);将一般纳税人标准定位年收入50万同时取消增值税小规模纳税人这一征税对象种类。
    4,对已经成为普通消费品的消费税税目降低消费税率或取消该税目;同时增加高档消费品或服务的消费税率。
    5,承认法人所得税与个人股息红利所得税属于重复征税的税收原则。保持法人所得税率为25%不变,把个人股息红利所得税率降低到10%,这样最终所得税率为32.5%。即:25%+(75%*10%)。
    6,将个人劳动所得(工资薪金、劳务报酬等)扣除额提高到5000元,同时将税率几次减少到3档,并把最高边际税率降低到33%,与个人资本性所得税率32.5%持平。
    7,取消现行研究开发费用税前150%列支的单独核算的制度以从操作上将鼓励措施落实到位。
    8,把实行所得税减半征收的利润标准从现行6万提高到20-30万。
    实行结构性减税的财政资源来源:目前税收和纳入一般预算的财政收入可以与GDP同步增长,同时三大因素可以提供超额增长的来源。其一,中国经济增长必然伴随城镇化率提高,在税制结构中,低税负水平的产业(农业等)增长速度慢,而高税负水平的二三产业增长速度快,因此中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度。其二,税收征管水平仍然处于较快速度提高的阶段。除一般纳税人的增值税征收率达到85%以上外,其他税种的征收率仍然低于,某些税种或税目的征收率远低于此水平。美国国税局报告征收率为83%-85%,欧盟报告增值税征收率为85%左右。中国税收征收率仍然有较大提高空间。这是中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度的第二个原因。其三,中国平均进口一美元所征收的税款大大高于平均出口一美元所退税款,2011年在外贸顺差的情况下进出口净税收为3000亿元左右。换句话说,税收与GDP中的投资、消费是正相关,而与净出口是负相关。可以预期,在国家鼓励进口的方针的指导下,进出口净顺差会进一步缩小,甚至会在某个时期出现逆差。在这种形势下,净出口对GDP贡献为负,但进出口净税收大幅度增加。这是中国税收收入增长速度必然超过GDP增长速度的第三个原因。

    三、关于中央与地方分税制
    (一)中央与地方财税关系现状:共识与分歧
    1994年分税制财政体制改革以来,存在着财权上收,而支出责任下移的趋势,县乡(市区街道)基层财政日益困难,对中央、省、市转移支付拨款依赖程度越来越高。对此现状全社会是有共识的。分歧在于:相当多的地方政府和许多学者认为,1993年设计的现行分税制中央集中财力的目的已经超额实现,继续执行现行分税制会损害地方政府、特别是县乡(市区街道)政府提供公共服务的能力。基层征税,税款从基层向上级乃至中央集中,再由中央和省、市等上级财政审批拨款,这种制度导致财政收入和支出链条过长,中间环节收入流失多、权钱交易寻租多、财政管理成本高,应该改革。另有一些观点认为,相对于中央政府应该承担的职责,中央财政收入比例不高,因为目前中央政府承担的支出职责太少才表现为中央财政收入比例过高。如果下放财政收入势必出现地方政府挪用税款挥霍浪费的局面,只有主要由中央实行专项转移支付制度才能保证和监督地方政府不能乱花钱,因此,今后不但不应该下放中央财政收入,反而应该进一步提高中央财政收入比例,同时由中央政府承担更多的支出责任。这种观点认为,基层财政出现困难,不是现行分税制存在问题,而是因为分税制改革仅在中央与省级政府之间实施,恰恰在于分税制没有向省以下政府推进。
    (二)中央与地方财税体制改革方向:思路差异
    基于上述两种认识分歧,改革中央与地方财税体制也形成了两种思路:一种思路是,进一步提高中央财政收入比重,同时建立一套完整的中央政府公共服务体系建设,强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。另一种思路是,提高地方财政收入比重,加强地方政府公共服务能力建设,使地方政府具备与其职责相匹配的财权与财力。
    (三)被人们忽视的税收理论和税制设计原则
    在中国税收理论中,一直忽视对兄弟地区之间拥有平等权利的理念。中国历史上长期地区分割,即使在国家统一的历史时期,不同地区之间政治、经济、文化等不平等的情况也所在多有。1993年在设计新税制时,历史传统的影响和税收理论的缺陷使得新税制不但没有解决这个问题,反而在中央制订的税制中,加剧了对地区间平等权利的损害。这个问题就是“税收与税源的背离”。1994以来,我国省际间人均税收收入差距与人均GDP差距相比,呈明显扩大趋势。这说明人均税收收入省际间差距并不完全是由于经济发展水平的差异所决定的,具体表现为:一个地方政府创造的税源所形成的税收没有被这个地方政府所收缴,而是被另外一个地方政府所收缴。比如:西气东输的营业税和所得税等,发电环节的增值税被售电环节的地方政府收缴,主要税目的消费税没有被这些商品销售地的地方政府收缴而是被这些商品的生产地收缴,央企集团,特别是商业银行,全国范围的利润所形成的所得税被总部所在地的地方政府收缴,个人所得税的代扣代缴制度和地方分成制度使得异地获得收入的居民的税收被不为他提供公共服务的地方政府收缴,等等。占全部税收收入90%以上的主要税种收入都程度不同地存在“税收与税源背离”的问题。主要是落后地区的税源所形成的巨额税收被发达地区所征收。
    (四)目前的支出责任分配制度最为混乱的是一项支出责任由多级政府分担,比如:国民教育、污染治理、水利建设、立法机关、司法机关、行政机关等等。多级政府负责相当于每一级政府都可以推卸责任。科学界定不同层级政府基本公共服务的范围与标准,减少支出责任的重复性,绝大多数支出责任应该由一级政府承担。并以此作为中央与地方各级政府之间财力划分的依据。当前要特别强调基础教育、环境保护、公共卫生、食品安全等公共领域权责在中央与地方不同层级政府之间的划分。
    (五)所以,中国政府间税收收入分配的顺序应该首先根据“税收与税源一致性原则”改革现行税制;然后根据“绝大多数支出责任应该由一级政府承担”的原则重新划分中央和各级地方政府支出责任;根据中央政府的固定收入(比如关税,但不包括消费税这样的名义上中央固定收入实际上中央与地方分成收入)和各地方政府的收入规模与支出责任的确认重新设计分税制,在中央和地方政府之间进行财政收入的再分配;再一步是从中央财政收入中确定一定比例作为对地方政府的一般性转移支付,最后才是中央财政收入对地方政府的专项转移支付。
    (六)实施“税收与税源一致性原则”的具体改革方案:
    1,对于企业集团缴纳的增值税应该根据不同环节的增值率确定集团内部或集团外部关联企业之间增值税收入分配。这一项改革不涉及企业集团增值税总体税收负担,只调整增值税在不同环节之间,也就是不同地区之间,的分配。
    2,对于企业所缴纳的营业税的税基分布在不同地区时要按照营业税税源分布在有关地区来分配营业税税款。
    3,将在生产环节征收的消费税改为在商品最终消费环节,即:零售环节,征收。比如,汽车消费税可以与车辆购置税合并为价外税在登记牌照环节征收。
    4,改革现行不完全的企业所得税在不同地区间分配的制度,首先,所有跨地区的企业集团,特别是央企,要全部纳入所得税分配范围;其次,企业集团全部企业所得税都要在地区间按照因素法税源公式分配,取消只分配部分所得税的现行办法。
    5,个人所得税均应归属居民所在地的地方政府,无论代扣代缴单位的所在地是否在居民所在地。
    (七)科学界定不同层级政府基本公共服务的范围与标准,减少支出责任的重复性,绝大多数支出责任最好由一级政府承担。并以此作为中央与地方各级政府之间财力划分的依据。当前要特别强调基础教育、环境保护、公共卫生、食品安全等公共领域权责在中央与地方不同层级政府之间的划分。
    (八)需要根据新的税制设计,在各地区税收收入能力与其支出责任的基础上,统筹确定不同税种在中央与地方之间的分享比例。在此基础上,进一步推进省以下分税制财政体制建设。纵向政府税收收入分享比例划分,至少需要从三个方面统筹兼顾:不同层级政府的支出责任及与其相对应的税收收入能力;不同税种的内在特征,税源在不同地区之间分布越多,所对应税种的归属级次也应越高;中央税收的执法环境与地方政府积极性的调动,有效减少税收执法中来自地方政府的不良行政干预。
    (九)创新财政一般性转移支付制度。摒弃目前“基数法”税收返还办法,在测算各地区税收收入能力的基础上,建立基于地区间公共服务均等化要求的创新一般性转移支付制度。最重要的内容是:将中央财政收入的一定比例固定为一般转移支付预算基金池,每一笔中央财政收入首先将此比例的部分划入此资金池,中央政府不能动用此资金池。对此资金池完全按照因素法合理设定对不同地方政府进行一般性转移支付的公式,然后定期(每月或每周)将此资金池内的资金全部拨付到各个地方政府财政账户,确保一般性转移支付及时、科学、充分。
    (十)中央财政收入除划拨入一般转移支付资金池的部分外由中央财政留作中央政府支出和专项转移支付使用。

    四、关于税收调节居民收入分配问题
    (一)1994年新税制调节居民收入差距的功能
    十一五规划确定GDP增长7%,而居民收入增长4%。这说明,多年来居民收入比重下降的趋势符合当时政府的战略。这个战略在十二五规划中发生了根本性转变。十二五规划确定居民收入增长速度不低于GDP,同时要缩小居民收入差距。原因是:一方面居民收入比重下降和居民收入差距扩大引发低收入群体不满情绪,另一方面内需,特别是居民消费需求不足已经成为国民经济发展的最大障碍。税收成为人们关注居民收入能否增长和居民收入差距能否缩小的关注热点。对现行税制提高居民收入比重和调节居民收入差距的功能进行理论和实践的评估,基本结论是:1,居民总税负水平过高,减税力度不够;2,低收入群体税负更重,特别是增值税、营业税和消费税,以及个人所得税;3,对高收入群体税负判断的理论和实践均存在误区,不利于留住富人的制度性和政策性缺陷很多。虽然居民收入比重提高和居民收入差距缩小的目标不是单独依靠税收就可以实现的,但现行税制如果不进行优化设计,难以支持十二五规划实现。我们的任务是:正确、科学地确定税收提高居民收入比重和缩小居民收入差距的功能,设计出符合这些功能要求的税收制度和政策,在实践中推行并实现之。
    (二)原则:在控制政府收入总规模(见“二”)的条件下,照顾穷人,同时留住富人。
    (三)间接税:发展中国家调节居民收入分配的重要手段
    从理论上讲,间接税课征会根据不同商品和服务的供求弹性,在一定程度上带来生产者剩余或消费者剩余的损失。这实际上相当于政府通过税收方式在生产者与消费者之间进行分配。应该明确:生产者承担的税收可以视为是从事生产的资产所有者(亦即富人)承担的税收。这个理论对发展中国家尤其重要,因为发展中国家间接税比重大。对中国来说,如果我们确认占中国税收收入65%左右的流转税中有相当一部分是对富人征收的税收(目前尚未测算数量),对我们设计符合功能要求的税制意义极大。同时,间接税对最终消费课税的本质特征,决定了其在不同边际消费倾向、不同恩格尔系数的消费者之间,将会产生财富分配效应。换句话说,食品、服装、鞋、书籍等是高恩格尔系数消费者(穷人)的主要消费品,由于这些商品需求弹性接近为零,对这些商品所征收的流转税主要由消费者(穷人)承担。这部分流转税具有收入累退性质。如果我们确认这部分流转税对调节居民收入差距发挥了负作用,对我们设计符合功能要求的税制意义同样很大。因此,统筹优化税收在调节国民收入分配中的功能作用,不仅需要大力推进个人所得税、财产税以及社会保险税等直接税制度的改革完善,而且还需要高度关注间接税手段的配置与运用,形成相互补充、相互配合的制度体系。只关注个人所得税等直接税种对于居民收入分配的调节作用,而忽视整体税制特别是流转税的调节收入功能,不仅在理论上是错误的,而且在实践中必然导致税制的缺陷和功能的扭曲。(具体建议见“二”)
    (三)所得税:调节居民收入分配的直接手段
个人所得税是调节居民收入分配最为直接的工具。由于我国个人所得税收入占全部税收收入的比重不到7%,其调节范围和力度相当有限。在个人所得税改革的取向上,应重点坚持两个原则:一是按照不同类型所得税负公平的原则,实现劳动所得税负总体上不能高于资本所得;二是按照提升税制国际竞争力的原则,资本所得税负不能高于欧美国家。在研究个人资本性所得税时应该明确公司所得税和个人股息红利所得税是重复征税。公司所得税只是中间环节的所得税,只有个人股息红利所得税才是最终所得的所得税。前面所说资本所得税负不能高于欧美国家是指公司所得税和个人股息红利所得税的总税负。这里的核心思想就是,在全球化条件下,中国个人所得税制度的建设,第一项原则有利于照顾穷人,第二项原则有利于留住富人。不能照顾穷人,就不能体现税收的调节功能;不能留住富人,不仅导致税源流失,而且导致穷人丧失必要的就业机会。(具体建议见“二”)
    (四)财产税:调节居民收入分配的辅助手段
    1994年,设计新税制的原则之一是“双主体”,即:流转税和所得税为主体,但是,实践结果,流转税比重为75%左右,所得税比重为15%左右,财产税等只有8%左右。经过18年的税制改革和发展,流转税比重降低到63%左右,所得税比重提高到28%左右,财产税等仍然只有8%左右。这个发展态势是符合中国从人均数百美元GDP水平提高到人均数千美元GDP水平的历史的。税制结构不是人为可以随意设计的。落后国家的流转税比重一定很高(比如中国1994年),随着经济发展,流转税比重会下降,所得税比重会上升(比如中国1994-2011)。目前中国这个税制结构仍然不能说已经实现“双主体”的税制了。按照这样的变化速度,估计至少10年到15年以后才可以实现“双主体”税制的目标。财产税成为主体税种更是需要很高很高的人均GDP水平。从中国现状出发考虑,至少在“双主体”税制实现以前,不应该考虑把财产税作为主体税种的问题。特别是在全球化进程越来越快的历史时期,财产和人员在各国之间的流动性越来越大,世界各国在税收负担水平的确定上都处于“囚徒困境”,任何经济体实施负担较高的财产税,势必造成“为渊驱鱼”“为丛驱雀”的结果。财产和人员必将流出导致财产税收入不多,而投资和消费环节的税收大幅度减少的局面。在中国目前的发展水平上,高额财产税不但会导致财产和人员外流,而且在国内也会损害地区间竞争能力。就个人消费性住房而言,上海方案规定凡属引进的人才不列入征税对象,重庆在试点一年以后,不但没有降低征税的住房价格标准以扩大试点范围,反而将标准从每平米万元左右提高到一万三千元左右。而且,北京、深圳等城市政府公开声明不进行房产税试点以澄清舆论中的一些误解。中国只有公开宣布停止个人消费性房产税试点,并决定十年,甚至二十年之内不予考虑,才能在“双主体”税制实现以前保证对人才和财产的吸引力。对投资性个人住房完全可以在其出售变现时征收消费税。从一个比较长的时间和住房总量来看,以概率计算,在住房出售变现环节征收增量税收和在住房保有环节征收存量税收在税收收入的数量上是近似相等的。但是,这种增量税收会比房产税这种存量税收成本低、效果好、政府与居民之间的矛盾小。减少税收成本就意味着降低居民税收负担,因为高税收成本最终也是由纳税人承担的。(详细论证见许善达《财经》杂志文章)
   
    五、关于税收促进经济发展方式转变问题
    (一)税收与地方政府经济治理方式的转变
    在我国地方政府政绩考核中,财税收入总量与增幅成为最重要的指标之一。由于这样的政治激励机制,加之税收收入中来源于工业环节的间接税比重偏高,形成了地方政府财力过于依赖工业生产的格局,对抑制低水平重复建设和产能过剩带来了一定的负面影响。从这个意义上讲,适度降低间接税比重,是缓解地方政府片面追求工业投资规模扩张的制度性安排。当然,根本的办法还是要贯彻科学发展观,改变地方政府的“税收政绩观”。
    (二)税收与产业结构转型升级
    1994年税制改革以来所确立的税制框架,由于受制于当时工业化加速推进的阶段性发展要求以及市场化初期偏重于经济效率的历史背景,在税制设计的理念上,更多地体现了对经济增长的关注,而对于经济增长与环境、资源之间的矛盾认识不足;对资源、环境作为经济增长的投入要素关注较多,而对于生态环境优化作为经济发展的实现条件认识不足。近年来的税制改革,虽然在此方面已有所改进,但仍存在较大差距,需要进一步在引导资源节约型、环境友好型产业、现代服务业产业发展方面加大力度。
    (三)税收与新兴经济活动的适应性
在经济全球化进程不断加深、经济发展方式加快转变、经济结构调整加速推进以及社会生活经历深刻变化的背景下,随着各类业务创新、技术创新、管理创新层出不穷,税源的复杂性、流动性、国际化特征将更加突出,已有的税收政策和管理手段必须紧跟经济现代化的步伐,积极加以改造和提升,从而更好地顺应经济现代化、税制现代化、管理现代化的发展趋势。
 
    六、关于完善税收征管体制问题
    (一)坚持和完善国地税征管体制
    随着营业税改征增值税,有关国地税机构设置和职能划分的问题,成为税收征管体制建设需要重点考虑的一个问题。基于国地税分设所带来的成本增加、管理交叉、争议难以避免的问题,社会上对国地税合并有着较高的呼声。但我们认为,1994年税制改革以来,相较于1993年以前,我国税收收入之所以能够实现持续快速增长,国家税收征收体制的改革与确立,功不可没;另外从实际上看,中央和地方政府对于本级税收征税权都不能予以舍弃,特别是中央政府为着保证税收执法的基本统一和宏观调控的财力基础,不能丧失对于税收征管的控制权,因此国税与地税合并的基础和前景事实上是不存在的。可行的选择是:以深化税收经济性分权和法律性分权为基础,在税收归属权、税收立法权优化重构的前提下,按税种划分国税与地税相对独立的征管范围,对中央税税种以及中央收入占较大比重的共享税税种,全部由国税部门负责征管;对地方税税种以及中央收入占较小比重的共享税税种,由地税部门负责征管,同时在税费改革的基础上将地方性特征较强的税费交由地税部门征管,以此避免征管职能的交叉重叠,实现国税与地税组织性分权的优化。
    (二)加强税务部门征管能力建设
从税收征管的实际看,既有整体上征税不足的问题,也有部门地区、特定阶段收过头税的问题。这里特别强调的是,税收职能的充分发挥,除了有赖于税制完善、执法规范等自身因素之外,还在很大程度上与税收的社会化管理基础密切相关。特别是社会征信体系的构建、个人收入信息和财产登记制度的完善、第三方向税务机关提供个人涉税信息的法律保障等外部条件,都将成为决定税制运行能否到位、预期目标能否实现的关键所在。因此,加强社会协税体系建设,夯实税收管理的社会化基础,其重要性并不亚于税制建设本身,需要一并加以考虑、协同予以推进。
    (三)强化税收的社会化综合治理
重点是适应依法行政和执政为民的要求,进一步提升税收管理理念法治化与服务化程度;适应科技进步和业务创新的要求,进一步推进税收管理手段信息化与现代化程度;适应税制建设内在规律性要求,进一步加深税收管理方式专业化与协同化程度。在此基础上,着力提升税收管理的集中度,合理配置征管资源,加强重点税源的管理,实现管理效能提升。