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改革需要顶层设计
演讲者:马晓河(论坛特邀专家、国家发改委宏观经济研究院副院长)    时间:2010-04-22    阅读:703次   
    过去30多年,中国改革开放最强的动力是来自国内,最大的绩效是解决了穷人问题,以治穷为起始目标,从经济领域开始,调集了上下亿万人民的积极性,改革开放是成功的。今后30年,中国改革开放的最强动力既来自国内也来自国外的压力,最大的改革开放需求群体是正在成长着的中产阶级,最大的目标是走“强国”之路。显然,沿用以往“治穷”的路子来“强国”恐怕不行,需要创新思维,继续深化改革开放。
 
    影响中国经济社会发展的三大制度创新
    在过去30多年的改革开放中,对中国经济社会发展影响深远、意义重大的有三项制度创新:
    一是推行了产权制度改革,解决了中国人的吃饭问题和财富创造积累的激励机制问题。产权制度改革率先在农村开始,20世纪70年代末期和80年代初期,农业领域普遍实行家庭承包经营制,将土地经营权长期承包给农民。土地制度改革解放和发展了农村生产力,使几亿人摆脱了严重饥饿和贫困,为后来中国经济起飞提供了丰富的农产品原料来源和食品供给。从20世纪80年代初期开始,国有企业改革先是以放权让利为主线,实行企业经营承包制,后是以明晰产权关系为主线,实行了现代企业产权制度改造,建立了国有企业发展的约束和激励机制。在国有企业改革的同时,我国先是允许尔后是鼓励和支持民营经济发展,由此在各个产业领域冲破单一公有制生长出了数以百万计的民营企业,这给中国经济增长增添了一支新生力量,形成了一个富有活力的多元所有制结构。
    二是改革人事制度,解决了中国经济社会持续发展所需要的人力资本积累问题。粉碎“四人帮”后,我国立即恢复高考制度,数以百万计的下乡、回乡知识青年进入大学,30年来我国高等学校为中国培养了数以千万计的精英群体,这些精英群体在各个领域为中国的改革开放提供了强大智力支撑。与此同时,我国改革了用人制度,废除领导终身制,实行领导干部任期制,打开了干部轮替和进入的通道,将大量社会精英人才纳入到治国体系中,这给中国的行政管理体制注入了源源不断的生机和活力。
    三是实行全面对外开放,推行外向型发展战略,为引进资本技术和发展对外贸易创造了制度平台改革开放初期,我国是典型的“双缺口”型发展中国家,外汇严重不足,国内资金极为短缺,企业管理落后。面对困境我国先是设立经济特区,开放东部沿海城市,然后开放向中西部地区扩展。经过多年连续不断的大量引进资本、技术和管理等,使得中国利用后发优势奇迹般地融入到世界经济体系之中。通过30年的对外开放,排除了中国引进外来资本技术和产品进出口贸易的制度障碍,大量外资技术的进入和国内工业产品的不断出口,使得我国经济结构迅速由“双缺口”型向“双剩余”型转变,目前我国外汇储备充足,国内资金富裕,进出口贸易活跃,产业结构升级步伐明显加快。
    从国际经验和我国的历史变迁看,任何一个国家和社会只要能搞好产权制度创新、人力资本配置和资本技术以及产品的对外开放,经济就会发展,社会就会繁荣,人民就会富裕,国家就会强盛。发达国家如此,发展中国家也如此。例如英、法、德、美等强国的崛起无不与上述制度创新密切相关。在我国5000年文明历史中有三个王朝曾经出现过强盛时期,一个是西汉时期的“文景之治”、一个是唐朝的“贞关之治”、还有清朝的“康乾盛世”。这三个王朝强盛时期的共同经验是,在土地制度上,都是让农民有地种有饭吃;在吏治上,也是限制王权,广揽社会精英人才。例如清王朝统治中国300多年,强盛100多年,其重要经验是,第一,整顿吏治、广揽人才。将社会上大量精英人才吸纳到统治者的政体中。康熙秉持“宽仁”治国,实施“满汉一体”的政策和“特科科举”制度;康雍时期为了拉近皇帝与官员的距离还实行了“密折上奏”;雍正期间,大胆清除贪官庸人,大力提拔有才干的精英人才。通过这些改革,统治者赢得了广大汉族知识分子和官员们的响应支持,使清朝的一系列治国方针得以顺利实施。第二,限制王权,停止圈地,更名田,实施编人正户,消除“贱民”身份,扫除农奴残余。清军入关后,满清贵族、官吏及八旗军对华北平原近京一带的土地疯狂掠夺和强行霸占,并将当地汉人强制变为奴隶。在弊政和高压统治下,民族矛盾激化,人民反抗运动不断发生。为了缓和民族矛盾,从顺治开始,顺治康熙多次颁令停止圈地,并实行“更名田”,把一部分贵族所占田地分给原种之人,使他们变成自耕农。雍正即位后,又下令解除“贱民”身份,给予平民身份。第三,实行“火耗归公”和“摊丁入亩”的减负政策。雍正即位次年,清政府将地方官吏增加的田赋附加税即“火耗”下令全额上缴国库,同时将按人头征税改为按田亩征税。清王朝百年强盛经验实质是抓住了两头,一头是通过土地制度改革和税赋改革,稳定了农民和穷人这个群体;另一头是通过吏治改革安抚和收买了精英群体。但是,后来清王朝走向灭亡主要是腐败和闭关锁国造成的。
    从国内外历史正反两方面的经验教训看,1978年以来,我国推行的产权制度改革、人事制度改革和对外开放,能够紧紧围绕穷人群体和精英群体,较好地解决了这两类人群的问题,最大限度地满足了他们的需要,因此是完全英明正确的。如果没有这三大制度改革,中国就不可能取得今天的巨大发展成就。
    改革开放的主要特点
    同前苏联的“休克疗法”改革相比,30多年来中国采取的是一种渐进式改革开放路线,这种改革开放具有鲜明时代特点:
    在改革开放路径上,采取了从下到上、先易后难的路径。从十一届三中全会到20世纪90年代,我国在许多领域的改革,一般都是由农民、工人和农村、城镇的基层力量在实践中自发进行改革探索,然后将改革的成功信息向上传递,逐渐为上层接受并转化为推进改革的意志。同时,我国最初的改革也是先从容易取得成效的领域开始,因为这些领域涉及的利益关联部门少,但对老百姓的生活影响大,比如通过承包制增加工农产品生产;通过市场化改革,扩大城乡商品流通;通过分配制度改革,增加居民收入等。而涉及利益关联部门多、改革阻力大的社会以及上层建筑领域改革是在20世纪90年代中期以后才逐步展开的。
    在改革开放顺序上,采取的先生产后流通、先经济后社会政治其他领域,开放采取的先东部沿海后沿江沿边和中西部地区。比如,农村改革先在农业生产领域实行家庭承包经营制,尔后随着剩余农产品的增多促使国家改革统购统销的农产品流通体制。农产品生产、流通体制改革成功又推动了原有农村行政管理体制的改革,还带动了农村税费、教育、医疗、保障等领域的改革。城市改革先在国营工厂开始,企业经营承包制改革的成功要求对计划经济体制下的投资、原材料购进、产品销售、劳动用工、收入分配等制度进行改革,而这些改革的初步成功又要求城市甚至国家经济管理体制甚至政治领域进行改革。
    在改革开放进程上,采取了先点后面的推广方式。在改革开放初期,我国既没有现成可供借鉴的经验,又面对着全国生产力参差不齐、区域差别大的国情,改革开放很难一下子在全国范围内全面推开,只能采取“摸着石头过河”的方式,先行局部试点后逐渐全面推开。从30多年的改革开放的进程看,无论经济领域还是社会、政治领域的改革开放,我们都采取了先点后面的循序渐进方式。以对外开放为例,上世纪80年代初我国先在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区,80年代中期进一步开放大连、秦皇岛等14个沿海港口城市,同时还将珠江三角洲、长江三角洲、胶东半岛、辽东半岛等定位为经济开放区。90年代初,做出开放浦东的重大决策,此后对外开放区域进一步扩大到内陆和边境口岸城市。这种先点后面、循序渐进的改革方式虽然不易在短期内取得大范围的成功效果,但避免了大的社会振荡,带来的试错成本低、风险小。
    在改革开放的利益分享结构上,采取了先改革增量然后以增量改革带动存量改革的激励办法。这是我国改革开放的另一个鲜明特点。建国以后,我国计划经济体制所构建的资源配置和利益分配,已经从上到下形成了极强的刚性结构,很难依靠一时一项改革就能迅速打破这种僵化的体制结构。于是,我国在生产、流通、信贷、汇率等领域采取了“双轨制”的改革模式,比如在生产领域,我们对增产超产部分实行市场价格,对计划内生产实行计划价格;对计划内生产购进物资实行计划价格,对计划外生产购进物资实行市场调剂价格。又如在产权制度改革上,先稳定原有计划经济下的国有企业,优先鼓励发展个体户和民营经济;到了上世纪90年带,对于国有企业,开始实行“一厂两制”,对新建部分实行股份制,对原有存量部分保持国有制性质。众所周知,增量改革带来的效果是明显的,参加增量改革的群体分享到的利益也大于原有体制。因此,存量部分为了获得改革的好处,也纷纷要求改革,由此增量改革也带动了存量改革。
    新形势、新问题需要我们重新选择改革开放路线
    从上述改革开放的特点可以看出,我国改革开放的受益人群具有明显的阶段性和群体性。在改革开放初期,由于改革是从基层率先发动的,农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代以后,随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进,改革的受益群体从农民、工人转向精英群体,而且随着时间推移,精英群体从改革开放中获益越来越多,农民和工人获益相比越来越少,甚至出现了边缘化倾向。改革开放受益群体的分化必然会加剧城乡、区域、阶层收入差距不断扩大,已引起越来越多人的不满,要想缩小或遏制收入差距扩大的趋势,就必须调整既有的改革开放方式。
    如前所述,渐进式改革大大降低了由改革带来的风险成本,使得经济社会发展取得了巨大的成就。但是,这种方式由于先改先行和后改后行带来了团体或个人在占有资本、资源、市场等方面的机会不均等,无形中就形成了各种既得利益集团。在改革过程中,这些既得利益集团(部门或个人)利用公共权力、公共资源、金融资本等关键要素,获得了比别人要多得多的“好处”,开始他们支持改革,尔后变为不愿改革,甚至有些部门还打着改革的旗号,借助自身在体制和决策上的优势地位,垄断资源、扭曲市场、忽视社会公共福利,刻意强化集团和个人的既得利益而阻碍改革。要想消除市场扭曲,促进公平竞争,创造均等机会,就必须进一步深化改革。
    事实上,目前我国由下向上需要推进的改革领域已经越来越少,容易改革的领域也在不断减少,而需要由上向下推进的改革领域越来越多,基本都涉及上层建筑和全国整体改革。这些领域的改革牵一发而动全身,涉及的范围广,利益关联群体多,改革需要支付的成本高难度大。如进一步改革党政关系,深化调整中央政府与地方政府的关系,改善政府和市场关系,改革财税体制,限制行业和部门垄断,放宽民营资本进入门槛,继续推进产权制度改革,消除收入分配不公平,完善资源环境价格形成机制,建立健全教育、医疗、养老、救济等社会公共服务体系,还有加快政治体制改革步伐等等,所有这些改革都需要我们重新设计新的改革路线。
    另外,从改革开放的动力机制看,当前以及今后,中国改革开放的动力结构已经或正在发生变化。30年前,改革开放的动力来自我国内部,要求改革的群体是没有解决温饱的农民、工人和没有前途的知识分子,前者要求目标很简单,有地种、有活干、有饭吃,后者要求目标很明确,有希望、有出路。而当前和今后,改革开放的动力既来自内部,也来自外部压力,改革目标已变得多元化和复杂化。对国内而言,一方面,中国的人口结构将以农村为主体很快转为以城镇为主体,如果我们还不能从宏观层面上迅速改革阻碍农民进城落户的户籍以及社会保障制度,给予他们平等的权益,城乡二元结构矛盾必然会从农村转向城镇。届时,在两种制度安排下城镇生活着3-4亿农民,这些农民在城镇处于既流动又集中的状态,而不像在农村是分散状态,与留在农村的农民相比,进城农民年轻、有知识、有见识,容易集聚,维权意识较强。滞后的体制改革必然会拉近、积累和激化城乡矛盾,使得城乡居民两个群体在不平等分享发展成果上,由过去的远距离分裂变成近距离分裂,这将给社会带来极大的不稳定性。
    另一方面,一个正在成长着并最终会成为支撑社会主体的中产阶级,他们有理想、有知识、有财产,对社会需求不同于弱势群体那么简单,该群体要求公平分享改革发展成果,要求社会公正、平等、透明,有着强烈的参政议政意识,这些人强烈要求建立一个更加完善的社会主义民主和法制社会,显然,再用以往那种“摸着石头过河”的“给饭吃”办法和由下至上的路径搞改革开放已经无法满足他们的需要。对国际环境而言,随着中国的繁荣和富强,国际地位将不断上升,最终将成为世界多极化格局中非常重要的一极。作为强国,既要参与国际经济政治等游戏规则的制定,同时又要承担越来越多的国际责任。当中国变成世界第二强国,并在不远将来经济总量规模超过美国时,世界各大经济体再也不会把中国看作发展中国家,他们将从政治、经济和意识形态等多种角度,要求中国同世界接轨。因此,在我们不断“变强”的过程中,无论是我们的诉求,还是我们的责任,都要求我国的经济政治体制必须进一步适应全球化和区域一体化。届时,我国的改革开放既是本身的事情,也与国际社会高度关联,显然简单套用过去30年的改革路线是行不通的。因此,国内社会阶层结构变迁要求改革开放应有新思路,国际地位变化也要求改革开放应有新路线。
    改革开放的新思路与新路径
    由此可见,当前和今后,中国需要设计一个新的改革开放框架。换言之,就是中国改革开放需要一个不同于以往路径的顶层设计。这种顶层设计首先指的是,今后中国改革开放要更多是从上到下而不是从下向上。中国应该紧紧把握国内城镇化、社会阶层结构变迁新趋势和国际政治格局变化新趋向,以走“强国”之路为目标,化危机和压力为动力,采取“从上到下、以难带易、内外联动、重点突破”的路线推进改革开放。实行这种改革开放路线,就是要针对改革开放难题,选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题,自上而下地推进改革,集中力量统筹政治改革与经济社会改革,统筹城乡关系改革,统筹对内对外改革开放,为中国和平崛起迅速成为世界强国创造制度条件。
    其次,这种顶层设计指的是改革开放要在宏观层面上有整体推进方案,而不再是“摸着石头过河”。今后中国改革开放要有整体思路、基本方向、最终目标和重大举措。比如,在新的发展时期,为了更好的体现社会公平、正义、均等享受改革发展成果,就应该紧紧围绕弱势群体和正在成长着的中产阶级,更加科学地配置社会公共权利结构,合理分配公共资源,使人人在身份、财产、权力、尊严和从业、迁徙、居住和社会保障等方面获得均等的机会。过去30年,我国的改革开放依靠发动“穷人”和“精英”在治穷脱困目标上是成功的;今后30年,中国的强国之路要依靠谁来完成?根据发达国家经验,这个任务必须依靠中产阶级来完成,我们必须从宏观层面上设计和安排一种制度,将穷人变得少少的,把中等收入者变得多多的、好好的。未来,中国调整需求结构、扩大消费必须依靠中产阶级,稳定社会、支撑可持续发展也必须依靠中产阶级。因此,要从宏观和微观上扫清一切制度障碍,支持中国建立一个以中产阶级为主体的橄榄型社会结构。
    其三,这种顶层设计是要按照既有利于国内现代化、又适应全球化进程要求,优先从上层建筑领域加快推进政治体制改革,通过政治体制的优先改革,降低经济社会发展的阻力,构建一个政治体制与经济体制更加适应,民主体制与法治体制更加配套,政府与社会、政府与市场、中央与地方、国企与民企等关系更加和谐的制度框架。
    在党政关系方面,应按照党政分开的思路,继续深化改革,把经济社会发展和公共管理事务完全交由政府去完成。在政府和市场关系方面,今后改革方向是政府要有干预边界,干预范围要限定在市场失灵的领域,要给市场经济发展留有足够的空间。为什么会出现“国进民退”?“国进民退”只是问题的表象,背后是制度安排。我们只让那些濒临倒闭的国企退出,而鼓励那些利用垄断和政府支持获得优势的国有企业,走规模化和集团化之路,而这样的规模化和集团化又不受限制,一味向竞争性领域扩张,挤压了非公有制经济的发展空间。目前,这些国企已经大到政府难以管理,大到凌驾于市场之上,大到使国民收入分配结构严重失衡。在扩大内需中,城乡居民被鼓励要增加消费,而国企却在大量增加储蓄。问题的关键就是政府的边界不清,形成“政进市退,国进民退”。这些都需要重新进行制度安排。
    在人事制度方面,要进一步改革用人制度,应该继续扩大差额选举,扩大社会招聘范围,在更高级别岗位上引入竞争机制,让更多的优秀人才通过公平竞争进入到我们的政府管理机构中。在人大、政协中应更多、更积极地减少“安排”,留下更大比例的差额空间进行选举,使人大代表、政协委员更具有社会代表性;另外,怎样把精英们的上升通道设计得更宽阔、更公正,使他们都能在经济社会发展中发挥更加积极的作用,实现自身价值,而不使他们更多的产生“仇官、仇富、仇不公”。
    为什么1978年以后,亿万人民感谢党、感谢邓小平,就是因为穷人能吃饱饭,精英看到了实现自身价值的希望。今后,我国在用人制度上还需要进一步解放思想,设计更加透明、规范、公平的制度,将有才能、有政绩、有品德的人才选拔到经济社会发展最需要的岗位上去,以此对社会形成示范效应。坚决杜绝那种以“线”取人的做法,避免“上”一人伤一大片的现象。
    在体制改革的突破口和重点上,要从“两公”开始,即从公共权力、公共资源配置制度改革开始。从制度经济学上讲,公共权力和公共资源配置权利是公共性产品,要把“两公”用在真正含义上的公共事业上。目前,一些地方政府将“两公”更多地用在了GDP增长方面,为招商上项目“开道”,甚至当劳资发生矛盾纠纷时,他们往往用“两公”无原则的维护资本方的利益,忽视乃至牺牲劳动者的利益。要坚决从制度设计上防止“权贵”结合,防止“两公”部门化、集团化甚至个人化。无可置疑,公共资源和公共权力是社会的,怎么分配,怎么做,都要在宏观层面进行顶层设计。今后,我国应该赋予人民代表大会在“两公”方面更多的权力,充分发挥人民代表大会在“两公”方面的决策权和监督权。在经济发达国家,公共权力由社会决定并服务人民,公共资源分配互相制约。一笔用于公共服务的预算,决策权、执行权和监督权是分开的,三种权利互相制约。2008年中国全年财政收入6.1万亿元,2009年全国财政收入超过6.8万亿。全国财政收入占GDP的比重应该多高?公共财政的钱由谁来花、花在哪里、谁来监督?现在还缺乏有效的权利配置结构。比如公共财政资金的使用,现在还是向城市建设方面投的多,向农村投的少。公共资源配置应该有个优先顺序,贴近老百姓最急需的、有利启动消费的项目,恐怕应该列入重要的位置上,而那些讲排场、比政绩的面子工程是要限制的。总之,公共权力和公共资源应该受到公众的监督和制约,这种监督和制约需要制度化、常态化和规范化。
    诚然,西方国家的民主制度演变了几百年,其演变过程是不断沉淀、积累起来的,中国要想完全仿效,恐怕比较难。他们是在那种制度和社会环境下产生的一种次优选择,并非最优选择,但对东方来说,照搬仿效恐怕会“消化不良”。比如,日本明治维新之后学习了西方制度,但其选举制度在某种程度上还是打上了世袭制的烙印;马来西亚、印尼、新加波和我国的台湾地区也都暴露出这样或那样的“水土不服”。我们的制度设计也要思考这些问题,中国的体制改革要适应中国的国情,不能完全照搬西方,但现在我们政治体制以及经济体制改革确实还满足不了经济社会发展的需要,必须加快推进、继续深化改革。只有体制顺应时代,才能加快历史进程,否则将延缓经济社会结构的演变。改革开放30年就是因为我们顺应了时代要求,把握了时机,以最小的成本获取到了最大的成功。目前,我国又处在一个新的发展时期,此时如果我们能够抓住机遇,解放思想,大胆创新,积极推进改革开放,中国将会取得更加辉煌的发展成就。否则,我们将错过时机,为此将付出沉重的历史代价。
    有人说,中国的发展是搭了全球化的便车,作者认为这不是主要的。中国的发展根本在于改革开放带来的制度创新。国际化只是一个后天因素,它与制度创新因素叠加在了一起,产生集聚和发酵,才使得中国获得了今天的辉煌成就。而改革开放、制度创新才是核心,没有改革开放中国不会有今天。今后30年,中国仍然要坚持制度创新,加快体制改革,深化对外开放。其实,任何国家的制度建设过程都不是一帆风顺的,基本上都是体制外和体制内因素共同作用的结果,体制内的“动”和体制外的“推”相结合。改革实质上是对原有权利结构的再调整,这种调整必然会有阻力,要破除阻力,实现公共权力和公共资源配置结构的再平衡需要大智慧。
    因此,中国强大需要新发展,新发展需要新的改革开放,新的改革开放需要大智慧。这种智慧包括四个方面:一是要超越自身所在的集团利益,为民族复兴、国家强大而推进改革,可以说这需要一种自我牺牲精神;二是具有远见卓识,从历史和全球化的视角把握我国进一步改革开放的时机和进程,考虑民族、国家利益,制定行动方案和决策;三是具有超强驾驭改革开放的能力,善于配置人力资本、公共资源,集聚社会精英,团结一切积极力量,推进社会进步;四是善于从日常社会生活中的现象发现新趋势,从单一问题中看透问题本质,调集社会资源、集中国力,将中国发展强大。
未来世界将留给中国更大的发展空间,而中国的未来发展必须依靠一代又一代改革者不断推进。改革没有回头路,势如逆水行舟,不进则退。