一、十年粮食增产与国家粮食安全战略

中国改革开放以来，中国的粮食生产取得了举世瞩目的成就，也粉碎了美国学者莱斯特·布朗关于“2030年中国人无法养活自己”的预言（1994年）。2013年全国粮食总产量首次突破6亿吨大关，为60194万吨，比2012年增产1236万吨，增长2.1%，首次实现10年连续增产。^[2]2000-2012年期间，全球谷物产量增加了4.3亿吨，其中中国增产了1.34亿吨，贡献率达31%。中国不但成功解决了十三亿人民的吃饭问题，也为全球粮食安全作出了重大的贡献。^[3]

胡锦涛同志在十八大报告中提出，根据我国经济社会发展实际，要在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。报告还提出“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”，为粮食安全工作指明了方向，明确了任务。

到2020年，中国人口总量将达到14.1亿人，城镇化率达到60%以上；按汇率法美元现价计算的GDP总量超过美国，居世界第一位；人均GDP达到1.6万美元，进入高收入阶段；城乡居民恩格尔系数组均下降至35%以下，均处于富裕阶段；^[4]全国绝大部分省区的人类发展指数进入高人类发展水平（HDI大于0.70）和极高发展水平（HDI大于0.80）。^[5]全面建成小康社会对我国粮食需求总量、粮食食品种类都提出了更高的要求，粮食消费结构和城乡居民饮食习惯也将发生转变，这都对我国的粮食安全提出了更高的要求，也提供了新的机遇。

今年7月，习近平总书记在湖北鄂州东港村育种基地考察时，强调“粮食安全要靠自己”，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”。他强调自力更生，因此保障我国粮食安全，必须立足于国内粮食生产的健康发展。今年1月，李克强总理到国家粮食局科学研究院考察调研时，也提出了“广积粮、积好粮、好积粮”的新要求。要着力稳定粮食产量和提高粮食综合生产能力，适应人民生活水平提高和消费升级，增加优质粮油的产量和储备，要改善储运条件，减少产后损失，健全市场体系，做到随时可调，保证能及时调到需要的地方、调到困难群众手中。“广积粮”是数量，“积好粮”是质量，而“好积粮”是在“广积粮”和“积好粮”的基础上，更好的保证储存和调运，减少损失，健全市场体系。做到随时可调配，保证及时调配到需要的地方，调到困难群众的手中，这也是我国在国家粮食安全上最基本的保证。

刚召开的中央经济工作会议首次明确了国家粮食安全战略。会议指出：“切实保障国家粮食安全。必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。更加注重农产品质量和食品安全，转变农业发展方式，抓好粮食安全保障能力建设。”^[6]

以上国家粮食安全意图都为我们思考研究和进一步细化中长期粮食安全战略提供了指导方针和明确目标。本文旨在围绕这一主题展开分析，包括以下各部分：第二部分是在全面建成小康社会背景下，中国粮食安全面临的机遇和挑战，有利条件与不利条件；第三部分是提出了新的粮食安全观和指导方针；第四部分是提出我国中长期粮食安全战略目标以及2020年的阶段目标和指标；最后一部分是本文结论，确立国家粮食安全战略，构建更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系是确保实现全面建成小康社会、确保国家安全战略的重要制度建设。

 

二、粮食安全面临的机遇与挑战

在全面建成小康社会背景下，确保中国粮食安全这一核心利益和国家安全战略方面，面临重要的战略机遇，也面临着诸多的不安全挑战，但是机遇大于挑战，我们也有能力将挑战转化为机遇。

从粮食安全的机遇来看：一是全面开放红利。中国将进入新一轮的对外开放加速期，打造对外开放升级版，加快参与和引领国际经济合作竞争新优势，扩大内陆沿边开放，形成更加积极主动，更加全方位，范围更加广泛，深度进一步拓展的对外开放新格局。同时，中国全球地位上升，即将成为世界第一大货物进出口国，不久还会成为世界第一大货物进口国。这为中国在全球范围内动员、配置、利用各种资源，包括农业生产资源、技术资源、农产品市场，确保粮食安全提供了更为广阔的全球空间和新一轮的开放红利，不但为引进来，更好的利用全球的粮食资源，也为更加积极走出去在全球格局中谋划粮食安全创造了新的条件。为突破国内粮食生产要素价格攀升、土地供应趋紧、劳动力供应结构性短缺等瓶颈性问题，有效融入国际市场，实行“走出去”战略，能够使得农业企业获得主导国际粮食市场的机会，创造全球化带来的红利与机遇。

二是全面深化改革红利。李克强总理提出，我国农业未来发展的方向，在于规模化、集约化经营，找准需求，提高粮食生产能力和粮食品种质量。十八届三中全会决定通过改革形成以家庭经营为基础、以合作经营为主导的农业经营体制，既有利于现代生产要素加快投入农业，也有利于广大农民共建共享现代农业。这标志着中国农业生产将进入规模化、集约化、机械化的新飞跃，这将极大的激发中国的农业生产潜力，促进农业生产水平的进一步提高。三中全会还指出要让市场起决定性作用，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。这为粮食安全储备体系、加工体系、流通体系的改革指明了方向，创造了新的改革红利。

三是农业科技进步红利。新中国成立以来，科技进步一直是中国粮食产量提高的最重要因素。通过化肥施用、节水灌溉、病虫害防治、防灾减灾、种子革命、设施农业、农业机械化等现代农业技术使得我国粮食单位面积产量迅速提高，从而缓解了我国人多地少水更少的矛盾。未来我国粮食生产的科技进步仍然具有很大的潜力，特别是农业生产的机械化、信息化技术的进步，将进一步促使粮食产量的提高。粮食安全产业链综合管理技术的进步，信息技术的广泛应用，不同区域之间、不同环节之间协作关系的完善，都有利于粮食安全。

从粮食安全的挑战来看：一是粮食需求数量进一步上升，同时人民对粮食品种质量的要求迅速提高。从长期来看，我国粮食供给仍然面临巨大的需求压力。随着我国人口的增长、城镇化水平提高、人民生活更加富裕、消费结构升级，粮食需求总量将持续增加。对此不同的机构有不同的预测，到2020年我国粮食总需求将达到6.0-6.8亿吨（见附表1）。我们估计可能在6.4亿吨左右，这是提出粮食安全综合生产能力的重要依据，中国也有条件和能力保障这一需求。这也表明，未来七年供需数量的矛盾会相对缓和，当然这并不意味着我们要放松粮食安全的警惕性，与此同时，质量和品种方面的矛盾进一步突出。从20世纪90年代以来，大米和小麦等口粮人均消费持续下降，但肉蛋奶和蔬果油等高附加值食物人均消费快速增长。未来七年，随着居民生活水平的提高，我国的粮食需求将进一步从数量型向质量型转变，要求食品种类进一步丰富，营养性加强，对粮食品种质量提出新的要求。

二是粮食生产能力进一步提高面临的制约因素增多。虽然我国粮食生产形势总体是好的，实现了十连增，同时未来仍具有较大的增长潜力。但是也面临着若干平顶制约因素，粮食继续增产难度变大。首先是耕地制约，国家实行严格的土地政策，要求到2020年耕地保有量不低于18亿亩，基本农田保有量不低于15.6亿亩，为保障粮食安全奠定了基础，但是我国的可耕地面积难以增加。全国人均耕地面积1.38亩，约为世界平均水平的40％，中低产田约占三分之二，土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。人多地少的矛盾没有根本改变，这构成了粮食生产的硬制约。其次，粮食增产面临着水资源制约，我国每年农业生产缺水200多亿立方米，同时水资源分布与粮食主产区分布不均衡，这造成了北方许多粮食主产区超采地下水。三江平原近十年来地下水位平均下降2-3米，部分区域下降3-5米，华北平原已形成９万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区（包括浅层地下水和深层承压水）。未来时期关键是发展和普及节水型农业技术，加速水利现代化、绿色化，使农业灌溉用水有效利用系数达0.55，使农业用水总量达到峰值并提前减少，率先实现与粮食增产“脱钩”。

三是粮食安全的外部冲击和外部风险加大。党的十八大报告指出：“世界仍然很不安宁……粮食安全……等全球性问题更加突出”。世界粮食生产与贸易集中度高，渠道单一，少数跨国粮食生产集团控制了全球粮食贸易市场。近年来，全球贸易保护主义有所抬头，同时粮食贸易又和全球安全形势，地缘政治形势密切相关。随着中国粮食对外依存度的提高，这使得中国粮食安全面临巨大的外部不确定性。中国作为一个人口众多的粮食消费大国，一旦出现国际粮食贸易的中断与波动，必将影响和冲击我国的粮食供应，威胁其国家粮食安全。大型跨国公司的生产经营全球化，使得我国粮食安全丧失了定价权、话语权和竞争优势，极大的冲击了我国粮食安全。以大豆为例，我国90年代初还能实现基本自给，从1995年开始净进口到目前对外依存度已经达到80%，这极大的冲击了本国的大豆产业的发展。2002年我国的豆类产量为2241万吨，到2012年下降为1732万吨，十年间下降了22.7%。同时，也极大的冲击了我国对于粮食的宏观调控能力。中国必须培养数家大型跨国公司特别是国有公司，“与狼共舞”、针锋相对。

四是粮食收储、加工和流通体系相对滞后。粮食储备和流通体系作为大工程的重要环节，只有提高效率，健全管理制度，才能长期保障粮食安全。我国已经初步建立起适合中国国情条件的，以市场为基础的，多元主体参与的粮食收储、加工、流通体系。与此同时，购销价格倒挂，国内与进口价格倒挂，粮食储备效率不高，腐败问题突出，加工企业竞争能力不强，盈利能力较弱。跨省跨区粮食物流“瓶颈”没有突破，粮食流通渠道不畅，运输方式落后，流通成本高、效率低、耗费比重较大。主产区粮食收储设施还比较陈旧、供应网络不够健全，特别是东北等粮食主产区仓容缺口大。这就为加速发展现代物流体系，构建高效、开放粮食安全体系提供了难得的机遇。

总而言之，我国粮食安全问题既存在挑战，又存在机遇，总体上看还是机遇大于挑战，我国仍然处于粮食发展与安全的机遇期。在全面建设小康的大背景下，我们能够积极进取、奋发有为，使我国粮食安全生产能力和粮食安全将提升到一个新的更高的水平。

 

三、新的粮食安全观及原则

我们需要建立一种新的粮食安全观：

从“单一安全”向“全链条安全”拓展。将粮食安全作为一个全链条的系统加以考虑，这就是李克强总理今年1月在国家粮食局座谈会上提出的新思路。他指出：守住管好“天下粮仓”，就是要巩固农业的基础地位，保障国家粮食安全；要从耕地、耕作，到收购、储运、加工，再到市场、销售，作为一个大工程来考虑。

从“消极安全”向“积极安全”拓展。从政府控制的安全向从市场中求安全拓展，从国内安全向全球安全拓展。根据粮食这一十分特殊商品及不同属性，将粮食安全划分为若干层次来设计，包括核心的口粮安全和外围的谷物安全，粮食安全与食品安全，政府控制的硬安全和市场调配的软安全，包括国内的自主安全和全球的竞争安全。

核心是处理好四个矛盾：供给与需求、国内与全球、政府与市场、安全与效率。针对四个矛盾我们提出了四条基本原则和方略，作为实现国家粮食安全目标的重要途径。

一是总量确保、转型优化。保障粮食供需总量总体平衡，储备充裕，特别是确保口粮的供给与储备。关注“总量”的同时更加关注“质量”与品种花色，全方位的提升农业各类产品的生产，优化粮食供应，使得人民不但吃得饱，更要吃得好、吃得精、吃得安全、吃得健康。促进粮食生产和加工企业规模化、集约化、信息化，进一步提高粮食生产的附加价值。加快转变农业发展方式，强化科技支撑，确保供给总量。这是保证国家粮食安全战略的兼顾数量与质量的方略。

二是以我为主、面向全球。保障我国粮食安全，必须立足于国内粮食生产、销售、储备，要牢牢将国内粮食的生产、定价、销售等渠道掌握在国内企业特别是有重大影响力的国有企业手里。与此同时，面向全球布局粮食安全战略，积极“走出去”，充分利用全球的土地资源、水资源、科技资源提高中国的粮食生产能力和供给能力，培育具有全球竞争力的粮食生产企业，在国际粮食市场占据一席之地，提高中国粮食企业在全球的竞争能力和话语权。这是保证国家粮食安全的统筹两个大局方略。

三是市场决定、政府有效。使市场在资源配置中起到决定性作用，使得市场在价格形成机制上，企业优胜劣汰上起到决定性作用。形成统一有序、竞争开放的粮食市场体系，粮食市场主体趋向多元化，规模化、组织化，进一步发挥市场的杠杆调节功能，减少政府干预造成的扭曲，进一步激发活力，提高效率。

政府发挥积极有效的作用，弥补市场失灵，形成有效的粮食生产安全政策支持体系，形成具有“托底”功能的收购体系，形成“有效应急”和政策性供粮的储备体系，明确监管职责，强化粮食储备和稳定供应的保障，形成有效的调控能力。同时，提高政府在粮食市场调配能力，产业结构调整的能力和全球农业产业发展引导能力。这是保证国家粮食安全的发挥“两只手”作用的方略。

四是安全第一、兼顾效率。始终将粮食安全放在第一位，绝不因为粮食生产形势的好转而忽略安全问题。确立若干粮食安全红线，包括耕地红线、水资源红线、储备红线不动摇。同时积极探索提高粮食生产、收购、储备、投放、加工、销售、食品安全监管等粮食安全各个环节的效率。在确保安全的前提下，积极探索引入市场机制，社会化运营等新的体制机制，推进国有企业改革，探索建立混合所有制的粮食生产储备企业，完善粮食安全相关的国有企业的现代企业制度。这是保证国家粮食安全的兼顾安全与效率的治理艺术。

 

四、2020年粮食安全的目标与指标体系

中国中长期粮食安全总目标是充分满足十四亿全体人口对粮食的基本需求、对谷物的基本自给、对口粮的绝对安全、对食品的高质量需求，建立健全更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系。

到2020年，我国粮食安全的阶段目标是粮食安全适应全面建成小康社会要求，粮食安全提高到新的水平，基本建成我国现代粮食安全体系。具体来说，包括以下几个目标及指标体系（见表1）：

一是粮食综合生产能力持续提高，质量显著提高。粮食综合生产能力确保达到6亿吨以上，力争达到6.2亿吨以上，耕地保有量不低于18亿亩，基本农田数量不减少、农田质量有所提高，确保全国粮食播种面积稳定在16亿亩以上，确保建成800个产粮大县，将粮食生产核心区和非主产区的产粮大县建成国家级商品粮生产基地。力争农田有效灌溉面积达到9.8亿亩以上，农业灌溉用水有效利用系数达到0.55，农业科技贡献率进一步提高，主要农作物耕种收综合机械化水平达到65%以上。粮食防灾抗灾能力进一步增强。粮食品种更多，质量更高，生产更多高品质的粮食，非口粮比率接近70%。

二是重要食物基本自给。粮食自给率稳定在95％以上，其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。畜禽产品、水产品等重要品种基本自给。同时，也要适当大豆等主要依靠进口粮食的自给水平。

三是粮食企业全球竞争能力明显增强。整合组建中国大型或特大型粮食生产商贸企业，培育数家中国粮食企业进入全球500强，多家中国粮食企业进入全球同行业前十名。大幅度增加中国企业利用海外耕地面积，提高海外粮食供给能力。增强中国粮食企业在全球粮食市场的竞争能力、定价能力、销售能力。

四是粮食储备、加工、流通效率明显提高。全国粮食物流“四散化”比例达到55％，国内粮食价格总体平稳。粮食消费价格指数低于103%。

 

五、结论：构建更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系

“粮食安，天下安；粮食定，天下定”。全面建成小康社会对我国粮食安全提出了更高的要求，既是机遇，也是挑战，但是机遇大于挑战；既有有利条件，也有不利条件，但是有利条件多于不利条件。

在任何时候，都必须牢记“粮食安全要靠自己”，必须实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家安全战略，满足国家与人民所要求的“广积粮、积好粮、好积粮”。树立全产业链的新粮食安全观，构建不同层次的安全“红线”，做到“满足粮食基本需求、谷物基本自给、口粮绝对安全、食品高质量需求”，构建更加完善、高效、开放的现代粮食安全体系。这是确保实现全面建成小康社会目标、确保国家粮食安全的重要战略设计和制度安排。

要实现全面建设小康社会背景之下的粮食安全目标，发展与改革的重点任务是“提高两个能力、打造三个环节”。包括提升粮食综合生产能力和全球发展能力，促进粮食流通环节、储备环节、加工环节的转型。^[7]

 

 

附表  对于2020年粮食需求总量的不同预测

资料来源：清华大学农村研究院编：《城镇化与食物需求研讨会专刊》，《清华三农研究报告》，2013年第1期。

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