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为何必须尽快调整现行生育政策
作者:林毅夫    发布:2014-02-24    阅读:10745次   
一 北京大学研究中国人口与经济发展的优良传统

  我特别高兴有这么多著名专家教授、著名企业家与中央政府有关部委、局领导齐聚一堂,参加北京大学国家发展研究院主办和国家统计局人口与就业司协办的“新时期中国人口与经济发展战略论坛”,并在会议论文的基础上结集出版这本面向政府官员、社会公众和学界同仁的著作,共同探讨未来几十年我国人口年龄结构、人口老化、劳动力资源的变动趋势及其对经济发展的影响,以及提出我国今后人口与发展战略和政策的前瞻性建议。北京大学在研究人口与经济发展方面具有悠久的历史传统,我们尊敬的老校长马寅初教授就是著名的人口经济学家,在这个领域做出了卓越的历史性贡献。可以说,今天在北大研讨“新时期中国人口与经济发展战略”,出版以通俗易懂的语言回答“为何必须尽快调整现行生育政策”的紧迫而重要问题的著作,是北京大学关于人口经济问题研究优良传统的延伸与发展。

  经济活动的主体与服务对象都是人,人口问题的研究自然是国民经济研究与经济学科发展的客观需要。诺贝尔经济学奖得主中就有好几位对人口经济问题的研究颇有建树,例如,本书第三章就是由诺贝尔经济学奖得主、我在美国芝加哥大学攻读博士学位时的老师加里·贝克尔(Gary Becker)教授撰写的。他以经济学大师高瞻远瞩的视野,深入浅出、令人信服地论证了为何“中国的独生子女政策到了该结束的时候了”。作为关心我国经济长期发展的国内学者,对我国人口政策问题进行研究更是具有无可旁贷的责任。

  本次论坛期间,我刚从世界银行卸任回国,因其他重要安排冲突未能与会,但我对这次会议的胜利召开和产生的丰硕成果十分关注。为弥补遗憾,我主动请缨为这本文集撰写序言。

  我与曾毅等同仁在人口与经济发展研究方面的合作已逾20年。记得20世纪90年代中期,美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗(Lester Brown)教授在《世界观察》杂志上发表了题为《谁来养活中国?》(“Who Will Feed China?”)的文章。布朗教授以中国人口在21世纪30年代将达到16亿,算出中国粮食总需求量约7亿吨,而总供应量只有约3.6亿~3.7亿吨,从而预测中国粮食缺口将超过3亿吨,进而得出“谁也养活不了中国”的结论。布朗教授的文章发表后,立即在全世界引起了巨大反响,几乎所有西方重要报刊都在显要位置上对布朗和他的学说进行了报道、转载与宣传。

  我当时刚与各位同仁一起创建了中国经济研究中心(CCER)。面对布朗教授掀起的关于“谁也养活不了中国”的国际舆论浪潮,我与当时担任北京大学人口研究所所长的曾毅教授商议,联合刚回国不久的中国经济研究中心卢锋教授,以及当时在中科院工作的胡鞍钢教授等,在北京大学举行了一个中国人口与经济研讨会,基于学术研究成果,讨论布朗教授的观点是否科学。曾毅在会上报告了中国学者自己基于可信的观测数据和研究方法所做的中国1990~2050年的人口预测,指出布朗教授关于中国人口在21世纪30年代将达到16亿的“预测”是绝无可能的;我和胡鞍钢教授从中国经济发展与人口增长的关系,卢锋教授从中国粮食供需以及改革开放对粮食供需的影响等角度,以翔实的科学研究数据和心平气和的学术研讨方式,批驳了布朗教授“谁也养活不了中国”的耸人听闻论断,同时也指出,对于布朗教授的批评,我们可采取“无则加勉”、“闻者足戒”的态度,我国应更加重视耕地和生态保护以及农业科学技术的创新与推广,预防出现粮食供不应求的被动局面。会后,《瞭望》周刊等国内不少主流媒体做了全面报道,收到了良好的社会效果。

  曾毅教授2003年调入中国经济研究中心之后,我们有更多机会一起探讨中国人口与经济发展战略的重要问题。我还积极参加了曾毅主持的国家自然科学基金关于“老年人口家庭、健康、照料需求与成本研究”重点课题,该项目被国家自然科学基金委评选为2009年度报告中管理学部唯一受表彰的优秀项目。作为该项目的学术与政策研究实践活动内容之一,曾毅等于2005年和2008年在中国经济研究中心成功组织了“中国人口与经济发展论坛”。2005年论坛之后出版了《21世纪的中国人口与经济发展》,我是该书作者和四位主编之一。2008年论坛之后出版了《低生育水平下的中国人口与经济发展》,当时我已赴世界银行工作而未直接参与,仅为2008年论坛成果作了CCER研究系列总序。在2012年6月“新时期中国人口与经济发展战略论坛”基础上,曾毅等人主编的第三本人口与经济发展战略研究著作,集中二十几位人口、经济、管理、社会、法学、地理资源等不同学科著名学者的科学研究成果,以通俗易懂的语言向政府官员、社会公众和学界同仁阐述“为何必须尽快调整现行生育政策”的紧迫而重要的问题。借写序的机会,我也想说明我个人对此问题的一些看法,与大家一起探讨。

  二 新中国成立后的发展战略与生育政策

  20世纪50年代,著名人口学家、北京大学前校长马寅初先生和毛泽东主席之间有一场关于人口政策方面的论争。关于论争的结果,一般人的看法是,毛泽东错批了马寅初,酿成中国多出生几亿人的结果。从1971年起,中国开始推行人口计划生育,提出“晚稀少”政策;到1980年,又开始进一步推行“一胎化”政策。从图1的总和生育率变动情况看,这一系列政策似乎是非常有效的。在50年代和60年代,除了1959年到1961年出现的三年困难时期外,中国的总和生育率一直在6左右;但是从1971年开始推行“晚稀少”和80年代进一步推行“一胎化”政策以后,中国的人口生育率下降得非常快。现在已大大低于替代水平。

  但是人口生育率的急剧下降又使中国在刚迈入中等收入国家的最低门槛时即出现了“人口老龄化”现象。2000年,中国年龄超过65岁的人口已经达到7%,一般观点认为,65岁以上人口超过总人口7%的社会就是老龄化社会。随着中国生育率的进一步下降和预期寿命的延长,老龄化现象会越来越严重。“人口老龄化”会有许多社会经济影响,诸如社会养老保险、依赖人口比例上升、负人口红利等问题都将接踵而至。多数其他国家的“人口老龄化”是在高收入阶段才出现,可用来解决老龄化问题的资源较多,而我国则在刚迈入中等收入国家门槛时就面临这个问题,因此,其社会经济影响在我国可能会更突出。

  老龄化的过早来临引发了学术界对我国人口政策的反思。我国大陆地区的生育率跟东亚其他国家和地区,如韩国、新加坡、泰国和我国台湾地区相比,在20世纪50年代和60年代不相上下。这些国家和地区并没有推行政府主导的强有力的政策来控制人口生育率,但是在80年代和90年代,这些国家和地区的总和生育率的变化情形基本上和我国大陆地区一样。所以,有些学者认为即使我国在70年代不推行“晚稀少”、80年代不推行“一胎化”的人口政策,总和生育率也会下降到目前的水平,只是下降的速度可能不同而已。

  但是,印度在20世纪50年代、60年代总和生育率水平也跟我国处于同一水平,只是波动没有我国大。印度没有推行像我国这样十分严格的计划生育政策,虽然其生育率在80年代、90年代也显著下降,但是在70年代到90年代却一直比我国高,平均每年高出每对夫妇1个孩子左右。如果从1971年开始,我国不推行计划生育政策,而人口按照印度的总和生育率水平增长,到目前为止,我国的总人口应该在16亿左右,而不是现在的13亿。所以,要评估我国从1971年开始施行的人口政策的作用,必须先回答一个问题,即我国如果不从1971年开始推行计划生育政策,我国大陆地区的生育行为会是接近韩国、新加坡、泰国和我国台湾地区的情形,还是接近印度的情形。如果是前者,那么,我国的计划生育政策对总和生育率下降的作用是相当有限的;如果是后者,应该说从1971年开始的计划生育政策控制了我国人口的过度增长,给80年代以来的经济、社会发展创造了一个较为有利的环境。

  从上述讨论可以得知,要正确评估我国从1971年开始的人口政策的作用,必须从决定中国大陆、印度和东亚经济人口总和生育率变化的主要原因着手。在经济学领域,一个通常被接受的人口生育率决定因素的假说是人均收入水平。人均收入水平主要从以下两个方面来影响人的生育行为。在低收入阶段,由于缺乏完善的社会保障体系和发达的金融体系,人们主要靠“养子”来防老,随着收入水平提高,养老手段增加,“养子防老”的必要性就下降,所以,从养老的需要来说,生育率应该和人均收入水平成负相关。同时,养育孩子的成本包括孩子消费的衣食和父母的劳动投入,在低收入水平阶段,父母劳动的机会成本低;在高收入阶段,父母劳动的机会成本高,因此,多养一个孩子的机会成本和人均收入水平成正比,所以,从养育子女的机会成本来说,生育率也应该和人均收入水平成负相关。

  除上述经济学界通常接受的假说外,这里想从发展战略对人均收入水平,进而对人口生育率的影响,提出一个新的假说。根据林毅夫(2002)的观点,如果一个发展中国家遵循比较优势战略来发展经济,人均收入水平会增长得比较快,那么生育率也会下降得比较快。反之,如果一个发展中国家采用赶超战略,在资本非常短缺的农业经济中优先发展资本密集型的重工业,那么,人均收入水平会提高得很慢,间接地,人口生育率会下降得较慢。

  为了验证这个假说,我们搜集了1970~1992年间台湾地区、印度、韩国和印度尼西亚的总和生育率、按购买力平价计算的人均国内生产总值以及衡量其发展战略对比较优势偏离程度的技术选择指标(TCI)来进行回归分析。一个经济的TCI越高,代表这个经济的产业和比较优势的偏离就越远。有关TCI的详细定义和计算请参见林毅夫(2002)。从回归结果可以发现,正如人均收入水平和生育率负向关系假说所预期的,不管是用随机效果或是用双向固定效果的回归模型来分析,1970~1992年在这四个经济体中人均国内生产总值和人口生育率之间呈现非常显著的负相关关系,也就是说收入水平越高,人口生育率就越低。单单这个变量本身就可以解释这四个经济体1970~1992年间接近80%的生育率的下降。

  回归分析结果也表明,不管是用随机效果或是用双向固定效果的回归模型来分析,1970~1992年在这四个经济体中人均国内生产总值和TCI之间呈现非常显著的负相关关系,也就是一个经济的发展战略越偏离比较优势,则人均收入水平增长就越慢。

  关于发展战略和总和生育率之间关系的回归分析证明:对这四个经济体,不管是用随机效果还是用双向固定效果的回归模型,从1970年到1992年间,发展战略越偏离比较优势,总和生育率就越高。这是因为,越是偏向于采用赶超战略的经济,人均收入水平提升的速度就越慢;人均收入水平提升越慢,养子防老的需求就越高,而且,养育子女的机会成本就越低,所以生育率就越高。

  从以上的回归分析结果可以得知,我国改革开放前长期推行的是重工业优先发展的赶超战略。在这种发展战略下,人均国内生产总值增长很慢,人口生育率在没有人口政策干预的情况下就会像印度那样下降得非常慢,而不会像韩国等东亚经济那样下降得非常快。因此如果没有1971年开始推行“晚稀少”的政策和1980年开始的“一胎化”政策,我国1970年以后的人口生育率的变化情形应该是比较像印度,而不会像东亚那几个经济体,也就是我国的人口可能要比现在多几亿人。

  三 不同发展战略下人口多少的利弊分析

  如前所述,2000年我国65岁以上人口已达7%,按国际通行标准,我国已经进入人口老龄化社会。第六次全国人口普查(简称“六普”)数据显示,2010年,这一人口群为1.19亿,占全国总人口的8.87% 数据来源为第六次人口普查结果》。;根据联合国人口统计学推算来自联合国预测数据,到2020年,老龄人口将达1.7亿,占12.0%;到2030年,这一人口将达2.3亿,占总人口的16.5%。人口老龄化一方面增加需要照顾抚养的人口数量,另一方面减少劳动人口的比例,对一个社会的积累、经济发展的动力将产生一定影响。老龄化社会大多发生在高收入国家,它们可用来解决这个问题的资源较多。我国在2000年时人均国内生产总值才达856美元(7858元)《中国统计年鉴2011》显示,2010年的人均国内生产总值为29992元。,属于刚刚迈过最低收入门槛的中等收入国家。所幸在未来一段时间里,我国劳动适龄人口的比例还会继续提升,必须利用这段时间,尽速制定有效的应对措施并贯彻执行,以最大限度地避免在将来劳动人口比例下降时,需要抚养人口大幅增加对经济发展可能产生的不利影响。

  任何社会对老龄人口的照顾都必须有一定的安排,以使老有所养。传统的方式是靠自我储蓄和“养子防老”,以解决个人年老不能工作时的需要。但是现代社会人口就业的流动性大,几代同堂的情形已不多见,家庭的规模变小,家庭成员间分散风险、相互保险、相互照顾的能力降低。以家庭为单位来解决养老的需要,经常会出现有些人得不到最起码的必要照顾的情形。因此,进入现代社会以后,个人在工作期间的储蓄仍然是个人养老时最重要的资金来源,此外,各发达国家还建立一些辅助的体系,以满足最低的保障要求。

  我国在计划经济时期,城市职工实行的是低工资制度,每个人在工作时的工资并无养老金的成分。退休后的养老靠政府的财政拨款,通过工作单位发放给职工退休金来满足生活的需要;在农村养老则靠农民的自我储蓄、子女的奉养和集体对无子女及无其他近亲直系家庭成员的老人的“五保”。进入社会主义市场经济体系以后,尤其是面临人口老龄化的提前到来,怎样按照现代市场经济原则建立一个长期可持续的社会保障体系成为当务之急。这方面各界的讨论已经很多,一般认为必须是“个人积累、企业贡献和国家税收”三结合,在此不拟多述。

  这里要分析的是和老龄化社会有关的人口质量和数量问题。人口的质量与教育有关。预计随着人口老龄化的加深,劳动人口的比例将会不断下降,若能提高劳动人口的工作能力,他们创造的财富和能够抚养的人口比例就会增加,可用的资源多了,人口老龄化的问题就能够得到较好的解决。人口质量的提高也有利于我国面对知识经济时代的挑战。由教育部领导亲自组织的人文社会科学重大项目,并在2006年年初出版的《从人口大国迈向人力资源强国》的课题报告中,对此已有较好的分析和规划。十八大报告也提出“提高出生人口素质”的战略目标,今后工作的重点应该是如何按照这个战略规划,在教育上,尤其是农村的教育上多下力气。

  人口政策的另外一个方面是人口数量问题。所谓人口老龄化就是老龄人口在总人口的比重高过一定标准、年轻人占总人口的比例低于一定标准的一种现象,这是近期生育率低以及过去高生育率下出生的庞大人群陆续成为老年人的结果。如果生育率继续降低或是仍然保持在现有的较低水平,将来人口老龄化的问题就会更为严重。

  计划生育、控制人口增长是我国从20世纪70年代末开始严格执行的一项国策。对于人口数量问题,我们常讲毛泽东错批了马寅初,造成中国多出生几亿人的后果,因此,现在不得不严格控制人口增长,否则人口数量过多,会成为我国现代化过程中的一个沉重负担。

  如前所述,从70年代开始的人口政策对我国的经济发展做出了积极贡献,但是,回顾50年代后期的那场争论,是不是马寅初的观点就必然对,而毛泽东的观点就必然错?毛泽东认为,一个人有两只手一张口,双手创造的财富总比一张口吃的多,这样每个人对整个社会的经济发展必然可以做出贡献,人多不是坏事。但是,从后来实践的结果,大家认为马寅初主张控制人口增长数量的观点是对的,而毛泽东认为人多好办事的观点是错的,其原因其实在于从1953年开始到1978年改革之前,我国推行的是重工业优先发展战略,投资很多,创造的就业机会很少,不仅不能把农村劳动力吸纳到城市非农部门,为了解决城市就业问题,除了一个工作岗位安排三、五个人来做,还必须让大量的城市青年上山下乡。城市各个部门人浮于事,效率很低;农村的劳动力由于在生产中得不到足够的资本与其配合,效率也非常低。这样人多不仅不是好办事,反而事实上是社会的一个很大的负担。

  可是在我国现代化过程中,人多是否必然就是坏事?从改革开放这些年的经验来看,发展最好、最快的却是山东、江苏、浙江、福建、广东这些自然资源相对贫乏、人口密度最高的地区。而且,从国际的经验来看,第二次世界大战以后,全世界的发展中经济体,只有东亚的少数几个真正赶上了发达国家或显著缩小了与发达国家的差距。这些地区的人口密度都非常高,甚至比我国内地还高。比如2010年中国大陆的人口密度是每平方公里143人,而日本则是350人,韩国是503人,中国香港特别行政区是6783人,这些都属全球人口密度最高的经济体。为什么人多在改革开放以后的我国反而成了优势?其原因在于改革开放以来,这些人多地少、资源贫乏的沿海省份,大力发展劳动密集型产业,充分利用了我国劳动力多、劳动力便宜的比较优势,产品在国内和国际市场都非常有竞争力。日本和东亚的几个新兴工业化经济体则是在它们经济发展的每一个过程中都充分利用了比较优势,在早期人多资金少时,就以发展劳动密集型的产业为主;随着资金的积累,劳动力由相对丰富变为相对稀缺,资金由相对稀缺变为相对丰富,产业才逐渐升级,发展资金、技术比较密集的产业。这样看来,只要按照比较优势来发展经济,人口多时发展劳动力相对密集的产业,人口多就会成为一种优势,经济发展得好,资金就能得到较快的积累,产业升级快,收入水平也就提升得快。而且,从美国哈佛大学著名教授迈克·波特提出的竞争优势理论的观点来看,只要能按照比较优势来发展经济,人口多也有利于经济发展。因为,在同等的经济发展水平的条件下,人口较多的地方,①市场规模较大;②生产活动较为密集,相关产业和支持性产业,包括纵向的支持(企业的上游产业在设备、零部件等方面的支持)和横向的支持(相似的企业在生产合作、信息共享等方面的支持)程度会较高;③同行业的竞争会更为激烈。这些因素都有利于企业和国家竞争力的提高。 所以,对经济发展来说,只要发展战略是对的,人口多不仅不是负担,而且还可能像毛泽东主席所说的“人多好办事”,是一个优势。

  四 结语:对当前和未来人口生育政策的思考

  受地理和自然条件影响,我国自古以来人口众多。从20世纪70年代初开始推行的人口生育政策,和我国当时推行的重工业优先发展战略是配套的,曾经对我国的经济和社会发展做出了积极贡献,其附带的结果则是我国在中等收入的发展水平上已经提前进入了人口老龄化社会。因此,要尽快建立一个切实可行的社保体系,在不造成过度财政负担的前提下,给老年人提供足够的生活保障。同时也要重新思考我国的人口生育政策。 十八大报告提出“坚持计划生育的基本国策,提高出生人口素质,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展”的人口政策的战略思考。所以,在“坚持计划生育的基本国策”的总体框架下,除了提高人口素质外,为“逐步完善政策,促进人口长期均衡发展”,可以考虑在人口生育数量的控制上宽松一点,计划生育以提供咨询和帮助为主,提倡晚婚晚育,生育数量逐步达到遵从自愿的原则。根据各国的经验,只要经济发展得好,随着收入的增加,养子防老的需要减少,同时养孩子的成本增加,生育率自然会下降,不至于造成人口数量的过度膨胀。没有推行强制性计划生育的发达国家以及诸如我国台湾地区、韩国等亚洲、拉丁美洲的发展中国家和地区,其生育率已下降到很低水平的原因就在于此。所以,根据现有的情况和条件,调整和改进我国计划生育政策,加强计划生育优质服务,大力提倡晚婚晚育,逐步达到遵循自愿性的原则,应该是一项符合科学发展观的与时俱进的政策选择。