以行政之手配置土地资源，为城镇化承担“供地”之重任，到底可取不可取？答案是，咋看挺好，似乎也行得通，但经不起时间的蹂躏，搞着搞着，就事与愿违，漏洞百出，不能持续。

    我们差不多是看着土地配置权集中到北京来的。原来没这个问题，因为过去的法律根本禁止土地买卖、租赁和转让。国有土地在国有机构之间划拨，集体土地在农村自用。至于划拨权和农民自用土地的审批权，都在基层，县人民政府就可以搞定，不需要更高级别的政府操心。在那个阶段，发展的瓶颈是资本，高级别政府要管控的是资本。横竖没有投资，谁占土地也没有用。

    小变化是农村包产到户，农民温饱问题初步解决，盖房的需求急升。农村盖房要占地，而且多少年来凭集体的成员权，你占他也占，不占就吃亏，所以上世纪80年代开始，控制农村占地盖房成了一个问题。有问题就发文件，审批权向上集中，不过答题也是北京出政策，省级人民政府定标准，执行还靠县、乡（镇）、村。实际上，农村宅基地的配置权，并没有收到中央。

    大变化是开放。中国得天独厚，有个香港，另搞了一套资本主义制度，土地不但可买卖（批租），且因为有市价，能形成未来收入的预期，所以可融资。这就把土地与资本之间的财务通道打开了。大陆引外资办厂要落地，土地不能划拨，于是急急改法，从明令禁止土地流转，转为“土地的使用权可以依法转让”。

    开放来得急，等不到“依法转让”之法通过，珠三角大批外资工厂就落了地。国有土地转了，集体土地也转了。1990年全国人大通过的只是“国有土地转让”法规，没有集体土地的份，但实际上大量农村土地已经转为三资企业用地。怎么办？算“历史遗留问题”吧。好在还有一个办乡镇企业的合法空间，乡镇也可与外来人“合办或联办”，反正土地的非农利用算是开了闸。

    真正的冲击，是城镇土地批租制的成型。不得了，原来土地就是资本！这是最激动人心的发现，开始懂得的地方少，无奈利益教人明白，慢慢从沿海到内地都懂了。从此“占地”需求直线上升，一发不可收拾。

    这里还有一个关键的枝节。从上世纪80年代到90年代，财政分配体制有一个重大调整。80年代讲放权，层层包干即调动地方发展经济的积极性，但中央财力不足，引发担忧。可是重新集中财力，地方怎么平衡？前一段读朱镕基在上海讲话实录，才知道当年要开发浦东，上海财力不足，特别向北京要来“土地出让收益留地方”的政策。有样学样，“税收集中于中央，土地收益留地方”这样一种财政分配格局就形成了。

    地方的“土地资本化”就此装上了强大的发动机。须知“政府”两个字虽然写下来是一样的，但香港、新加坡政府差不多就只是一个城市政府，到了大陆，中央、省、市、县、乡（镇）、村，可以叫政府的“单位”，有几十万个之多。土地财政的口子一开，那么多政府单位，就算不大的一个比例成为“开发土地的积极分子”，那也不得了。

    反映到土地账本上，就是耕地大量减少，工业化、城镇化的土地占用大幅度上升。中国这么个大国，倾向性的问题非闹得很严重，才容易引起注意。有的时候，非要说得更严重才管用。本专栏查证过的，1990年代后期到新世纪之交，一度流行的“十年减少耕地1亿亩”就是一例。其实在那笔账里，大头是“退耕还林”之果，但是加到一起算，让决策者好下决心。果不其然，“耕地红线”从此就成为制定相关政策的一道不可逾越的界限。

    当然，工业化、城镇化也对耕地的大幅减少作出了“贡献”。土地部门有行家介绍，上世纪90年代后期，他们把主要城市不同年代的地图，用透明纸描绘下来，然后按时间顺序叠加到一起，清晰地“秀”出一个个城市“摊大饼”式的发展轨迹。再加一个对照：香港以及其他不少发达国家的城市边界，却几十年基本不变。据说那次演示的效果极好，领导人一下子看到问题的严重性。“实行世界上最严格的土地管理制度”——最严格的耕地保护，最严格的土地节约——就成为计划生育之后又一项国策。

    土地管制的权力也因此集中到北京。上收了各地的用地审批权，引进了“用途管制”（这点我们以后还要再深入讨论），并强化了土地督察。国土部就这样成了“供地部”。法律依据很现成——合法流转的是国有土地，而国有土地的所有权，由国务院来行使。国务院日理万机，当然交付主管部门打理。于是，全中国可流转的地权，顺理成章地集中在国土部。

    问题是动用行政之手配置土地，要解决的问题是不是真的就解决了？诸如工业区跑马占地、“摊大饼式”的城市扩张、过多占用耕地、以及土地的非集约利用——所有这些强化土地行政管制的“师出之名”——是不是因为动用了行政之手，就根本解决了，或至少减轻了症状？

    数据显示，没有。前述“十年减少耕地1亿亩”，除开退耕还林的部分，每年建设用地增加也就是300－400万亩之谱。土地管制高度集权之后，情况不但没有好转，占用的耕地却更多了。我看到的数，全国被征为国有土地的农村土地，2005-2008年间平均每年450万亩，2008-2012年更急升为每年669万亩。这还不算每年怎么查也查不过来的违规用地。读者当记得，2008年十七届三中全会通过的决议，明明白白写有“逐步缩小征地范围”，可是5年过去了，全国征地规模比“实施最严格的土地管制制度”之前，没有减少反大幅度增加！

    看来，行政之手不好使嘛。分析成因，首当其冲的是信息成本过高。试想到今天为止，全国范围的土地确权不过是一个尚待实现的政策目标，最基础的土地登记、测量、变更纪录都不完善，“最严格的土地管理”从何谈起？其次是动力机制，讲白了不过是官场公事，有几个真拉下脸不惜为国有土地得罪同僚的？三是激励不相容，经验是越管不住，才越有理由要更大的管制权。最后是缺乏客观评估，到底执行得怎么样，基本上是行政部门自弹自唱、自我评价，没有过不了的关。

    此次“误读事件”，不过是又提供了一个新鲜实例。为什么特大城市要以盘活土地存量为主？还不是这些年“增量”过多，在一个天天高喊土地奇缺的国度里，走了一条摊大饼式的城市扩张路线。对策是什么呢？当然就是控制增量，原则上不再增加对特大城市的供地。但人们要问：十多年前不就是因为土地没有得到好好利用，才集中土地管制权，由国土部来控制供地的吗？实施了多年“最严格的土地管理”，结果南辕北辙，继续靠这套办法，管用吗？

    即便管住了总量，如何把有限的可用土地配置给一个个城市，是更大的难题。难就难在用什么准则来配置土地。看了多年发出来的信息，实在找不到所谓合理配置土地之“理”，究竟以何为依归。凭规划？那一边编、一边改的规划能成为合适的依据吗？看基数？那基数错了岂不一错再错？看各地方违规情况？问题是“规”错了谁来负责？还是“从实际出发”，讲白了还是由各地的谈判能力决定？或者干脆就是通行的官场准则——谁官大谁标准？

    有一次看媒体报道，国土部副部长胡存智说哪里房价过快上涨，就增加那个地方的供地。比较而言，这是最简明又正确的供地原则。市场就是这样工作的——商品供给量对价格变化做正向反应。这里的微观基础，是行为人在逐利动机的驱使下，通过增加供给量来应对上升的需求，利人也利己。国土部不是逐利机构，考虑供地要参考市价的变化，难能可贵。

    即便如此，该准则仍然有失粗糙。假如北京、上海房价分别涨了30％和20％，供地量是不是也对应增加30％和20％？还是分别增加15％和10％，或者60％和40％？麻烦来了。市场处理这个问题，靠多个卖家之间的竞争，谁多供地增加总收入，但要受到利润可能减少的制约。政府在一个城市的范围内独家供地，“竞争”的影响大不一样。譬如增加对北京的供地，影响不了上海的房价。在操作上，就算部长亲自坐镇“窗口指导”，我猜他也不会单看房价就下单。这是说，还有其他准则也要起作用。

    因此，问题不在于改变行政供地的技术枝节。要改变的，正是“用行政之手供地”本身。为什么要让行政之手退出土地配置？因为这只手太笨拙，即使在最好的情况下，也担当不起有效配置土地的大任。