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“地票”是一个了不起的创造
作者:周其仁    发布:2014-07-29    阅读:10308次   

改革现行的土地制度,以城带乡究竟能带到多远?这个问号,各方关注,而我自己也没有想得明白的现成答案。唯有等机会,看看有无来自社会实验室的实验报告。是可遇不可求的机会,因为有城又有乡的城市在我国虽然为数不少,但幅员足够“辽阔”,让城市的级差地租可以惠泽远地农村的,却所在不多。上海、天津、北京和成都等地,郊区本来就比一般农村发达不少,再搞城乡统筹,等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下,也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗?

  老天不负有心人,终于出现了一个大尺度的实验室。2007年以来,作为中国第四个直辖市,重庆首创的“地票”改革试验正式开张。其背景情况,本系列曾向读者做过介绍见本报2013年12月16日第49版“"土地交易所"破土而出”。背景之后还有背景,那就是重庆自设立直辖市以来,虽然城市化的表现不俗,但人口流动与土地配置很不搭调。数据说,自1997-2009年,重庆的农村常住人口减少了31%,但同期农村人均占用的建设用地,却由183平米上升到262平米,增长43%。奇了怪也:城市人增地增,农村人减地也增,城乡建设用地齐增,两端一起挤占耕地,如此的城镇化如何持续?

  北京的办法是“城乡建设用地增减挂钩”。讲过的,那也是逼出来的应急措施。据此,国务院批准重庆市2013-2020年的土地利用总体规划,要求农村减少建设用地277平方公里,新增城区建设用地655平方公里;一减一增之间,重庆城乡可净增建设用地378平方公里。

  拿到中央政府下达的“挂钩指标”,重庆大可依托行政之手,收缩农村版图,扩张城镇面积。不过,这个在我国所有直辖市里农村、农民占比最大的西南中心城市,还有心在城镇化中尝试体制创新,更多利用市场之手,在城乡土地配置机制方面有所突破。2007年,时任重庆市委书记汪洋离渝赴粤之前,把设计重庆城乡土地流转机制的任务批给了时任常务副市长黄奇帆。自此,地球上从来没有过的“地票”制,开始了它的今生前世。

  黄奇帆久居长江之尾的上海,2001年调入重庆主管经济。在沪工作期间,他管过企业,参与浦东开发,也是当年开资本市场的一位得力干将。话说朱?基1990年要办上交所,派了一干人马去观摩纽交所,其中就有黄奇帆。随着一纸调令奇帆入渝,城市转型、要素市尝精打算盘等海上元素,也一并被带到长江之头的重庆市,在当地生根开花。

  有机会处理以城带乡的土地市朝改革,奇帆出手不凡。在他主持下定下来的重庆城乡土地流转方案,出于“挂钩”又远胜“挂钩”。最重要的变化,是农村建设用地的减少与城市建设用地的增加,皆与市场挂钩,由一个公开市场所发现的相对价格,来激励土地的节约与集约利用,配置土地用途,并在城乡各相关主体之间妥当分配上涨的土地收益。

  这套新设计的制度,叫“地票”。阐释一句,地票之“票”,是可交易资产的凭证。此定义当然不算独创,但奇帆的贡献是联想——既然可上市交易企业资产的凭证叫“股票”,那么可交易的土地资产之凭证,为什么不可以叫“地票”?“股票、地票”皆市场交易的权利凭证,联到一起,懂其一就懂其二,念起来又上口,师出有名可算达标。

  “地票”的设计思路如下:“以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标,建立市朝复垦激励机制,引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票方式在市场公开交易,可在全市城乡规划建设范围内使用。”

  具体实施,有四个环节:1复垦。前提是农民住有所居,并自愿申请,将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋,复垦为耕地。至于单户申请,还是联户申请;是复垦后在本地另建新居或新村,还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收,负行政责任。验收时,以权证为建设用地的合法依据,以第二次国土调查的图斑控制复垦范围,以实测结果确认有效建设用地的面积,并严守复垦达标的技术标准土壤层厚40公分,小于15度坡。

  2交易。复垦一旦经验收合格,就生成“地票”,即可以公开交易的土地资产之凭证。权利人——农户或农村集体——可持票进场,到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。根据土交所章程,城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织,均可入场平等竞购地票。地票的成交价由市场决定,信息一律公开。

  3落地。重庆市建立计划指标、地票、增减挂钩指标分类保障用地需求的制度。明确规定,主城区和区县城新增的经营性用地,必须使用地票。同时,也限定不得在城市规划建设范围之外使用地票,保证地票的落地纳入城市建设规划。另外,地票落地时仍遵守现行土地征收、转用、出让的有关规定。

  4分配。地票的成交价款扣除复垦成本之后,全部收益归农民和农村集体所有。其中,宅基地收益由农户与集体按85:15分成,其中属于农户的,由土交所直接打入农户的银行账户;属于集体使用的建设用地,复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价,保障农户的地票收益不低于每亩12万元,集体的收益不低于每亩2.1万元。复垦形成的耕地,所有权归集体所有,原则上由原农户承包经营和管护。

  公开竞购地票的胜出者,无论法人还是自然人,皆有权在城市建设规划范围内按照地票的面积,选择合适位置落地开发。开发的净收益归这些地票持有人,须依法缴纳的税费,则归政府。由是,当农村的建设用地被“移动”到城区时所带来的土地增值收益,就在农民、集体、开发主体与政府之间,按地票制度界定的权利各得其所。

  不难明白,重庆地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”,实现的经济功能也类似,就是把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地,经由在农村复垦、在城区落地,“移动”到地价较高的位置来使用,从而释放土地升值的潜力。但是,“地票”再也不是用行政之手来实现以上目标,而是经由一个公开的土地市场,通过供求竞争的市锄制来完成。这个打通城乡壁垒的土地市场,基础就是制度化了的各方财产权利。

  以我之见,这套制度设计在逻辑上无懈可击。这里那里的小瑕疵,不能说一点没有,但整体看,说得通。科斯点到过,市场的前提是清楚界定的财产权利。重庆地票的基础是农户可转让复垦土地的建设开发权,再搭建一个公开交易的市场,以市价引致转让。怎么看,脉络清楚,顺理成章。

  问题是设计归设计,执行归执行。说得通的,不一定行得通。特别是重庆这么个后起的直辖市,幅员8.2万平方公里比欧洲好几个国家都大,人口近3000万,城区不小,农村更大。再伟大的顶层设计,贯彻起来究竟成什么模样,是逻辑推理无能为力的。要回答这个问题,经验主义的办法唯有看、看、看。还不是个案看一时,而是横看侧看,假以时日,看看到底发生了什么。

  机缘巧合,2008年12月4日重庆地票首场拍卖会上成交的第一张地票——08001号——我和两位同学得以追到当地访问。胜出者是家民营企业,重庆玉豪龙实业公司,董事长刘树声,他举牌出价2560万元,比起拍价整整高出了1280万元,一举拿下这300亩土地的落地权。我们在南岸区刘董办公室谈及此事,他那激昂的情绪还不能平复。对平均每亩8.5万元之价,我问“地票不等于地,值不值呢?”老刘答,“要顺利落地,一定值”。

  半年后又到重庆,我再去刘树声处问地票有否落地。答复还没有,而焦虑明显替代了原先的激昂。不难理解,2560万元的利息还不算大,万一本金有什么闪失,对这家民营公司可不算校老刘的团队在城市规划区里寻寻觅觅,中意的地块不是没有,只是“地票落地”是新事物,手续麻烦,非预期所料。再后来我们隔段时间打电话问进展,终于在2010年2月得知,重庆市首4宗地票落地获得批复,总计达817亩,包括玉豪龙公司的300亩。屈指算来,离竞拍得手已经1年又2个月过去了。

  地票供给就比较简单。2008年重庆市首批宅基地复垦,江津区3000多农户参加,产生地票3600亩,包括老刘拍得的那300亩。该区李市镇的孔目村,曾被誉为“地票第一村”,我们到现场拜访。嫌“跑马看花”不过瘾,我等一干从北大来的师生,还直接去江津区一个村子小住两天。当时的访谈记录俱在,我印象深的外出打工的家长们,回到老家最上心的事情,就是到底选哪里置业,才是对下一代最好的选择。记下了当时的感受:“财产性收入”云云,在我们的文章不过是一组词汇而已,但对农民而言,却是改变他们自己和下一代经济命运的一个台阶!

  顺便记一笔,孔目村的首批复垦,其实从2006-2007年实施“增减挂钩”就开始了,政策与后来的地票有所不同。这也反映“地票”起于“挂钩”,只不过后者以行政之手为中心,凡农民拆旧、建新、复垦之对价,皆由政府划一规定。后来的“地票”以市场定价,对农民来说“补偿”就不固定。从挂钩到地票的衔接阶段,农户有反应,舆论有批评,事出有因。适应后就好了——市价有高有低,不是“不平等”,恰恰是“在波动的市价面前大家平等”。还有农户宅基地划定85%的分配比例,直接拨款到农户个人帐户,开始也是没有的,后来为防层层上下其手,干脆开通从市场到农户的直达车。

  2011年重庆方面宣布,要让几百万进城农民工融入城市。黄奇帆提出“三、三、五”构想,即花三年时间,让进城农民脱下三件乡下人的衣服宅基地、林权和承包农地,换上五件城里人的衣服养老、医疗、教育、住房和就业。这事可大了。我们忙不迭组成由重庆籍同学和四川籍老师领衔的研究组,不料调查工作刚刚展开,“三、三、五”受质疑——“为什么要农民先脱三件才穿上五件?”——舆论倒向“三加五”让农民穿着三件再加五件!。我们则遇到经验研究的困境:事实在经验上还没有立住,研究什么去呢?

  再过一年,重庆闹开了“唱红打黑”。深不可测,哪里是我们这个专业看得懂的?幸亏成都的还权赋能、确权、联建和土地流转还有得看,于是我们多跑都江堰、郫县和大邑。重庆这边,地票拍卖还是跟着看,几次三番到拍卖现场观摩。用的是老办法,力求遍访每一个环节的各方当事人,像拼图一般东一块、西一块地凑,希望在思维上对整个图像尽可能有一个完整的理解。

  最近去重庆是今年6月。风风雨雨,那里实行地票制已满五年。根据土交所的记录,迄今为止重庆全市共复垦耕地15万亩,交易地票13.74万亩,农民和集体共得价款279亿元,受惠农户17.2万户。此外,在城镇已落地的地票,共计8.6万亩。由于地票是有价凭证,具有抵押融资功能,也为复垦提供了前期资金。目前,重庆市各银行对地票类复垦项目授信190亿元,实际放贷105亿元。

  此行访问了两个镇。一是涪陵的马武镇,距中心城区23公里,自2010年以来完成30个复垦项目,涉及18个村子的3329户农民,共复垦土地1795.4亩,农户和集体共分得3亿人民币,亩均16.7万元,户均按85%计7.66万元,平均每个村集体分得250万元。二是巴南区木洞镇,属重庆主城区范围,计划实施4批复垦项目,已完成第一批4个复垦项目,复垦土地81.4亩,涉及119个农户,于2013年6月通过市级验收。两相对照,似乎远离中心城区的农村更欢迎地票。马武镇完成复垦的农户占总农户的28%,还有很多农民排队等侯进入复垦,甚至有人为要求参加复垦而上访!但巴南区复垦户的比例就低,进度也慢。全市数据也印证这一点:迄今为止,72%的地票来自远离中心城市的渝东南、渝东北“两翼”地区,而97%的落地地票,集中落于“一圈”内城,揭示了愈远程、地票功效愈彰显的特征。

  前后断断续续观察了五年,期间有研究报告,但一个字也不曾公开发表。本文算是第一篇可拿出来给读者看的,结论写入标题——“地票是一个了不起的创造”。笔者以为最了不起之处,是地票把“挂钩”无可挽回地推进了市常本来“征地指标”之外又冒出“挂钩指标”,或容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一来,复垦指标可入市公开交易,就像当年的外汇指标一样,市场的机能一旦发作,覆水难收,回头路就没得走啦。

  效果是如此明显,以至于无须任何深奥的道理,人们在常识水平上就可以得出清楚的判断。那么多农民进城另谋高就,他们老家中闲置、废弃的房屋宅基地又如此之多,选些来复垦,耕地增加,城市建设用地也增加,老乡得到一笔地票价款,政府又没掏财政的腰包,就是开一个公开交易市场,究竟何害之有?了不起之上的了不起,是重庆地票与现行体制诸多方面的冲突最校论耕地保护,那里的耕地不减反增;论用途管制,讲起来还构成“地票”交易的逻辑前提;讲城市建设总规模的规划控制,那是“地票”落地不可逾越的铁定边界。“地票”惟一冲击的,是“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令,此禁不除,讲“市场配置土地资源”就永远是一句束之高阁的空话。

  “地票”冲击还是合法的。本来,直辖市就在我国地方政府系列中居最高的行政级别。更难能可贵的是,重庆试验地票制还得到中央政府的批准。2008年,作为重庆市政府向国家提出的12项重大事项之一,“地票”得到了中央有关部委的支持。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》国发[2009]3号明确,“设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标即地票交易试验”。从制度变迁的角度看,合法的市场能更好地稳定各方预期,减少交易行为的扭曲或歪曲。兹事体大,再次印证了地票是一个了不起的创造。