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土地制度改革如何打破僵局?
作者:周其仁    发布:2014-08-14    阅读:10462次   

    改革为什么那么难

  “半拉子改革”是中国20年改革中值得玩味的现象。

  1988年宪法修正案,所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让,土地的使用权可以依照法律的规定转让。这一句话打开了中国的土地市场化之门。

  中国只有两种土地,政府手里的国有土地,农民手里的集体土地。宪法所规定的土地使用权可以转让,没有特别强调只针对国有土地。

  为符合宪法的要求,同一年《土地管理法》也得到修订,明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转、转让,但后面它加了一句话,叫具体办法由国务院制定。

  两年后,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(下称《条例》)姗姗出台。至此,城镇国有土地转让有了依据。然而,农村集体土地转让的办法直到今天也没制定出来。一征求意见地方就不同意:不能让集体土地进入市场,否则,征地的难度就大多了。

  这个“肠梗阻”就一下卡到了今天。

  虽然今天大家都批评土地财政,但实际上它是功不可没的。在改革开放的过程中,如果没有土地财政,如果不把地变成钱,我们今天好多东西都是没有的。但是令人遗憾的是当时的改革改了一半,政府的地市场化了,农民的地不行,只能按照老办法,征用以后变成国有土地才进入市场。等于有一个现行法律给政府的空间,这只手去征,另一只手去卖,中间的差价是如此之大,所以带来了一系列的问题。

  在《改革的逻辑》一书中,我问了几个问题:第一,我们这个改革为什么需要改这么长时间?计划经济才实行了多少年,从1953年国民经济恢复以后第一个五年计划,到1978年改革开放启动,期间中国还有大跃进,还有国民经济调整。如果把这些调整抛掉,计划经济在中国也就搞了20年,而中国的改革已经改了35年了。

  改革为什么那么难?原因在于“半拉子改革”。再拿土地问题来说,如果当年直接彻底市场化,那好办多了,因为谁也没有从半拉子市场化当中尝到过甜头。当初只改了一半,再加上甜头这么大,后来再想改另一半时,当然就改不动了。

  可以肯定“半拉子改革”是不行的,哪个口子都可以出大问题。土地改革在上世纪80年代初就已经提出,至今已经30多年了。1987年,土地使用权拍卖第一槌在深圳敲响。半年以后,上海拍出第一宗地。但直到1988年全国人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法,使得集体土地入市问题就搁置下来了。

  在一些人看来,农民土地不能市场化。农民把地和房都卖了,住到哪去?甚至有人担心,土地一旦流转了,农民就会拿着卖地的钱去赌博了。但如果这个逻辑成立的话,那大家都不应该领工资,应该发肥皂、发馒头、发毛巾,以防止人们领了钱乱花。现实之中如果确实有人卖了土地去赌博,是不是要因为这个个案就把大部分不赌钱的人的权利剥夺掉?在我看来,这都不是不让农民土地入市的理由。

  如何打破僵局

  现在有这样一个现象:在全国范围内不能形成统一的政策意见,政治家也下不了决心,于是就有了“试验区”。这些年来,我和我的同事还有同学,去看过不少“试验区”。它之所以存在,是因为在中国,需要完全靠经验去说服人,这是有不少局限性的。如果没有希腊民族的抽象思维能力,几何中很多概念就很难定义出来。比如,直线就是两个点之间最短的线,平行线就是两条永不相交的直线。

  这样简单的几句话,就可以把世界上各种各样的线都推导出来。但显然,中国人不是这样思考问题的,一定是经验先行的。比如刻舟求剑,读过这个故事的人一辈子忘不了,其实故事中的道理也完全可以用抽象语言表达出来。

  推此及彼,让农村土地进入市场进行流转会有什么结果?我后来到成都去看,到重庆去看,到长沙去看,到嘉兴去看“两分两换”,也包括到深圳去看。看过以后就会知道,中国改革的希望是在地方。有的人面对难题,可能会说,算了,这个事改不了,认命吧。但终会有人不善罢甘休,开始想办法解决。一个办法不行,试另外一个,再不行打擦边球,更厉害一点的在法律的缝隙里找到实践机会。

  像在台资集中的昆山,早年时,10万台湾商人在那里定居,生意很好,但厂房不够用。由于开发区需要国家批用地额度,跟不上需求,商人们就拿着钱同周边的村庄商量:你把土地变成厂房,我就付你租金。眼看着钱送上门来,一个支部书记开始研究法律,发现农民办企业是可以的,还有一条说跟其他方联办企业也是可以的,于是就向国土局打报告说要跟台资联办企业,并跟台商签署房屋租赁合同。

  后来当地土地紧张了以后,新的土地政策下来,明确了可以建厂房,但需要找出耕地来占补平衡。村里想出了应对的办法,将村里的零散土地复垦,变成耕地,腾出一定的亩数,这样既盘活了土地,又符合政策。

  我访问过一个村支书,是村里的领袖人物,他跟我讲的话我今天还记得。他说钱就在门口,地在我们脚下,怎么就弄不来这钱?

  但是严格按照法律细究起来,这种做法是违规的,集体土地是不能出租的。集体土地只有收归国有后,国家才把它批租出去。

  到2007年,国家批准成都设立改革试验区时,情况就好了一点,政策允许在土地和金融方面先行先试。试验区成立的第二年,就发生了汶川大地震,当时都江堰很多农户的房子垮塌了,这种情况下逼出一个新的政策,中央要求成都用城乡统筹改革的方法做好灾后重建工作。随后,成都出台了灾后农房联建政策。地震虽然让房子塌了,但土地还在,城里人看中这个地方,愿意投资。

  于是,农村的人出宅基地,城里的人出钱,联合建房,占地面积不能超出宅基地。市政府要求,城里人必须先把农民的房屋建好,才能建自己投资的房。

  成都夏天很热,但都江堰的青城山非常凉快,很多城里人到夏天时就把父母送到山里避暑,但城里人并不喜欢农民的房子,所以有联建的意愿。我们后来帮着计算了一下,农民的宅基地40年使用权转让给城里的投资者,一亩地折合164万元,普通农民过去哪见到过这么多钱?

  最初的尝试成功了,后来就举一反三,当地发现不光可以一对一,还可以一对多、多对一,最多的时候,12户人家一起来联建。案例多了起来,成都还成立乡村规划司,下乡帮助联建者去做规划。

  钱是城市人投资,却不是完全援助,投资者从中也获得了利益。发展到后来,通过这种方式建起了乡村酒店和开发园。对于投资者不愿意去的那些土地,当地人则想了一个办法,把盖在上面的房子拆了,之下的土地复垦成耕地,把原来盖房子的权利抽出来到城里去卖,买到这个权利的人就可以在城市地贵的地方落下去。

  大家都知道,土地、房屋是不动产,但经过这样一设计,它们都变成动产了。所以说,基层真是有办法。

  重庆更厉害,每年两三万亩“地票”卖给城市。城市的好处在于,地票不占用地指标。具体操作是:先把地票腾出来,比如卖价是22万元人民币,其中减去3.7万元整理土地的成本,剩下的部分85%归农民,15%归集体。用地人买到地票后,就有权在城市规划区内落地,如果落在农业土地上要给使用权所有者补偿,之后可以搞建设。

  重庆为什么可以这么做呢,因为它的35个区市县中,偏远地区的农民很穷,大多外出打工,十室九空,房子缺乏维护后变得很破败。地票制度施行后,几万户农民受益。

  在地票制度中,谁都得到了利益,农民、村集体直接从土地获得了收益。而企业也可以使用土地,比如一家民营企业想建个加油站,有个地票市场就有了可能。而政府在当中可以通过征收个税和交易税,把土地增值收益中应该归公的一部分拿回来。

  再看看深圳,虽然已经全部是国有土地,但农民连夜盖楼,他们叫“种楼保地”,这种房屋没有规划,存在消防等隐患。但是政府跟农民谈不拢,政府说这个地是国有土地,农民说地上盖的房子是我的,最后的结果是这块地谁也不能合法利用。

  最后借着土地改革,深圳成为全国第二轮土地改革试验区。一块土地拿到深圳土地交易中心去卖,卖出来10多亿元,政府拿70%,农民拿30%。农民觉得很吃亏,要求在这基础上,再从地上开发形成的物业中分得两成,政府同意了。三成的土地收益加两成的物业,可以年年收租金,对很多农民来说是拥有一个永久资产的收益。

  后来农民还觉得吃亏,就向政府提出要求,土地要定向拍卖给某家有潜力的公司,他们可以用三成的现金买它的股票,跟公司一起上市。从这件事情上可以看出来,农民的水平其实都不低。

  这样一来,各种利益寻找到平衡点,又是皆大欢喜。去年底,这套做法尝试成功后,又开始扩大试点。

  及时吸纳底层经验

  可以归纳一下什么叫作改革的逻辑。首先是只要现实中生产关系、上层建筑不适应生产力,一定有人会行动。行动中有愚蠢的,但是也有聪明的,甚至有妙不可言的,这都是中国改革的资源。但是,有了这些底层的行为,能不能上升为政策,上升为法律,还有一个改革环节是必不可少的,就是要完成合法化。这时候舆论、理论、推理、完善、领导者的判断都非常重要。

  在改革的逻辑中,改革永远是两层,底层和上层。底层出现了不适应一定会想办法,不论是记者、研究者,还是观察者,一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救国大计、战略,一旦贴近地面去看,肯定会有收获。

  中国的改革将会一步步走下去,停不下来。过去土地不值钱,现在可以筹资了,这是挺好的一步,但是迈的步子不一样大,有的地可以卖,有的地为什么就不可以卖呢?土地如此,国企如此,垄断行业如此,只要坚持改革开放,就没有一个领域是例外。

  现在的问题是,改革的两个层次往往碰不到一起。在很多情况下,是底层有行动,上层没有吸纳,或者是政策挺好但不中用。因此,不论是执政者,还是理论界,需要有基本的共同信念:不能把多数老百姓放到非法的位置上去,对于底层的经验要及时地吸纳进来,变成体制的组成部分。

  应该看到,一些现实情况法律还不能承认,但是它无害。不但无害,还有正面贡献。我在上海调研时,曾有官员问我,上海的黑车很严重,已经有跟正规出租车差不多的数量了,应该怎么办。我注意到一点,地铁和公交车都是晚上11点停运,这样一来,居民下了地铁,却没法乘公交车回家了。有需求没有供给,黑车就这样产生了。与其抱怨它乱,不如将它们纳入法律规范内,要求它守秩序。

  这说明一个道理,如果一件事情明明有市场,却不加承认,又清理不了,最终可能把更多的人推到法外世界去。所谓好的治理,关键在于及时把合理的需求吸纳入正常轨道。比如,当年的包产到户是非法的、到香港打工是非法的、开厂雇人是非法的,在及时加以合法化以后,不但没有乱,反而对经济起到了非常积极的作用。

  所以,只需把实际经济生活中阻碍生产力发展的因素加以疏解,生产力就可以解放出来。如同中国的城市一样,美国纽约也曾经为路边的小摊贩困扰。有意见认为,摊贩们扰乱市政公共通道,提议宣布街上摆摊违法。当时的市长布隆伯格认为这样不行,取缔3000个摊贩,将影响到3000个家庭。

  最后的处理办法是规范摊贩的行为,比如,规定每条街在不影响交通的情况下可以有多少个摊位,同时要有牌照,要具备卫生条件,等等。这就是社会服务一个正确的方向,把人们纳入到合法的框架里,来让他们堂堂正正挣钱,给社会增加福利。

  牵一发未必动全身

  在现在这个发展阶段,中国的矛盾和问题体现在各个层面,给人的感觉是千头万绪,牵一发而动全身,不知道从何处下手。

  这是现实存在的情况,但我认为没有那么严重。人们有时候不动,却找个理由说动不了,其实每个地方都可以改。我们在深圳学到一个做法,比其他很多地方都高明,那就是城市更新,其实就是一块块地改造现有的城市。

  要相信一个道理,社会制度不是毕其功于一役,而是要从多个层面入手,这里改一点,那里改一点。当然,这种改革也需要一个整体部署,比如像十八届三中全会那样,有一个整体的安排。

  现实中确实也存在这样的情况,一项改革不动,其他的改革就推进不了,但仔细研究一下,其实未必有那么强的联系。现在社会上都说这些年教育问题严重,但要看到一些民营学校越办越好。这说明把教育当成事业来做,真的能办出一批优秀的学校。所以贴近地面永远有很多机会,不仅有生意的机会,也有改革的机会。

  我们要有一个系统的考虑,要有顶层设计,但更重要的是要往底下看。包括媒体在内,许多人把改革难度渲染得很大,既得利益严重。但如果深究下去,往往没有那么严重。“半拉子改革”是很让人焦虑的,但是也要相信,我们民族有5000年的历史,经得起这种检验。

  改革这件事还是要有韧性,东方不亮西方亮,今天不行,明天可能又推得下去了。很多改革的试点、试验,有失败的,但也有意义,它探了路,给这个社会留下了一些有效信息,别人会吸取里头的经验教训。渐进改革理论就是这个道理,从猿到人是怎么站起来的,就是经历了漫长的岁月,一步一步慢慢站起来的,改革也是一个类似的过程。

  这里再举一个例子:温州在十八届三中全会以后,开始农房入市试点。乐清先制定了一个地方法案,“农房放开,供本县人买卖”。这种交易在房屋中介那里就可以完成。和房屋中介聊天,中介说农业户口人根本不来买农房,全是外地人来买,因为乐清是一个工业基地,大量外来人口在这里站住脚了,需要买房。

  交易手续很简便,中介提供合同样本,写明某人经财产共有人就是老婆同意,把房子自愿卖给买房者,一套协议写在上面,双方签字画押生效。房屋中介向买卖双方各收1%,交易就完成了。

  什么叫改革,人家底下做的试验就是改革,而且已试了很多年,至少1998年之前就流行。我称之为民间试验区。所以不要轻易说牵一发动全身。

  中国的法制目前还不健全,这意味着很多事情还没有一个固定的条条框框,很多条道路可以在一个时期内并存,实际上形成了社会实验室,产生了对照组的效果。

  不可否认,有好多改革是互相联系的。上世纪80年代的时候,专门有一批人研究改革的程序,先改什么后改什么。弗里德曼曾经讲过,中国的问题为什么难改,实际就是一篓子螃蟹,你咬着我,我咬着你,没办法走出来。你说改汇率,他说利率没法改,你说改利率,他说汇率没法改,一环一环都套着。但是要认识到,有很多联系是强联系,有些则是弱联系,先把一些弱联系切开,强联系的部分就可以下手了。