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如何解决中央与地方税收失衡
作者:许善达    发布:2014-08-28    阅读:9737次   

    营改增之后,地方的财税种类变少,甚至土地财政的减少,将地方财政困境逐步放大。在我看来,每一次重大的财税改革,中央都会确定一个基本原则。在这个原则下,或者经济学术语,设置一个边界条件,在边界条件下进行改革。

  1993年的改革最重要的一个决定就是不影响地方既得的财政权益,这个表现在什么地方呢?就是两个重要决策:

  第一个是基数,原来1992年为基数改成1993年为基数,这给地方的基数增加了一千亿,保证了地方既得利益。

  第二,当时保留营业税,因为当时基数给了地方,地方税的主体税种需要一个大的主体税种,增值税原来提的方案是所有的制造业的商品和服务业的劳务都使用。但1993年流转税占70%多,如果都使用增值税,中央地方要分成,75/25,那地方就没有税了,也就没有钱了。要保证地方的收入中间要有比较大的收入增长的税种,后来就把营业税保留下来了,这个保留下来的原因就是中央决定要保证地方的既得利益。

  从十八届三中全会决议和两次重要会议的决定来看,新的边界是什么,是维持中央和地方收入的格局基本稳定。收入格局是多少?2013年根据预算报告,地方收了52%,中央收了48%,支出地方支出了85%,中央支出15%,收支的比重是一个失衡的状态。

  地方每花一块钱要等着中央给四毛钱,你四毛钱不给,只有六毛钱就不够花。而中央转移支付是中央把钱给地方,但是全国三十多个预算单位,北京市,计划单列市这些省市,三十多个单位,把钱钱给下去,时间和数量很难和省里的要支出的时间数量能够对得住。所以,现在就要解决这个问题。

  这个失衡怎么解决?解决就是两个方面,一个方面是支出,中央要增加支出。现在中央增加什么支出,这个信息决定目前有关部门还没有披露,但是一定会决定在某一个、两个或三个领域。原来是由地方负责支出的,支出责任收归中央。收归中央后,中央支出就不是15%了,可能是20%,或者30%,到底是多少,取决于中央上收几项支出责任。这个决定已经做出来了,我相信有关部门正在做方案,但是目前还没有正式对外披露。

  这一定是解决问题的一个刺激,这个收支平衡算完以后,可能15%、20%、25%、30%都有可能,有关部门正在计算,将来一定会公布这个数字,因为这个数字中央地方调整支出责任,这是一定要公布的,这是解决失衡的一个方面,就是从中央增加支出责任。

  另一方面就是跟税制改革就有关系。因为营业税改增值税总体上是减税。减多少税呢?根据上海改革的经验,2012年试点整整一年营改增,一共有300亿的营业税进入改革。营改增以后减了120亿的税,同时营改增以后变成增值税,会增加原来增值税的扣除的项目。所以,又多抵扣了120亿,总体算上海的300亿营业税进入营改增,整个减税240亿,比例是相当高的。240亿都是谁承担呢?上海地方政府承担了3/4,中央承担了1/4。

  所以,这样的改革,从上海2012年1月1号开始试点营改增,到今年6月1号电信行业进入改革,这一阶段的改革都是改什么?是营改增以后收入减少,原来是谁的收入减少了就由谁承担。就是地方收入减少了地方承担,中央收入减少中央承担,互相之间也没有补偿。

  但是这样的措施目前已经不能再推进了,我已经听到有些地方政府有意见了,说如果再这么推进营改增的话,地方财政承受有困难了,因为减的大部分是地方财政减少,地方财政承受不了。人们也在说,营业税是地方税的主体税种,如果营改增改成增值税,再加上和中央一块分成,那地方税体系就没有主体税,都剩下两三千亿,三四千亿的税了,没有一个上万亿的税。地方去年有六万多亿,没有一个上万亿的税种,这个税收体系是有问题的。

  现在矛盾就来了,营改增是既定的,一定要推进,因为要发展服务业。还有有很多目的就不再说了。那么,改革以后会影响到地方政府收入。如何使收入格局保持稳定,这个比重不能变,也就是中央地方各一半。可是营改增主要减少地方收入,刚才说那个中央地方财政失衡是会加剧这个失衡的。按照中央决定,保持格局不变,减收又主要减地方,那就有一个怎么补偿地方的问题。

  所以,到今年6月1号我称之为营改增第一阶段。就是减谁的谁就自己承担,这是这段时间的原则,下一阶段不行了,继续推进地方税要减得多,中央要给地方钱,这个实际上已经是共识。所有学术界的人,政府部门有关的人都认为营改增随着继续推进,一定要解决一个地方税的主体税种,这个主体税种的规模一定要上万亿,你要没有上万亿的规模当不了主体税种。

  这里就有好几种建议,包括我自己在内一些人提出来把现在的消费税从生产批发环节转移到零售环节,划给地方,一共八千多亿,然后还有一个车购税,本来就是零售环节的,也划给地方,加在一起上万亿,正好能够对冲营改增以后在共享地方政府减税和地方划给中央的,也是一万多亿。这样就能维持中央决定的中央地方收入的基本格局还维持基本稳定。也就是说,差不多仍然是一半对一半,这是现在唯一可行的办法。

  当然,还有人提出来别的建议,有人说把房产税作为一个主体税种。我觉得至少在现在搞一个上万亿的房产税这是不现实的。但目前绝大多数人还是认为用消费税转移到零售环节给地方是最好的。所以,这一次财税改革的边界条件或者说原则就是维持中央地方的比重不变。

  1993年改革是维持地方收入的既得的利益不变,这都是改革的边界,就是任何改革方案不能触动这个原则。所以,为了上次的原则,给地方提高了基数,把营业税留下来了。这次又有这个新的边界,那么营改增继续推进,一定要解决地方税的主体税种,这是现在设计方案比较难的地方,因为营业税减少,各地区的分布是不一样的,消费税现在生产各地区有一个分布,改在零售环节它的分布又变了。

  所以,这涉及到每一个地方政府的收入,涉及到每一个企业的收入,改革的难度是相当大的。这次改革要从它覆盖范围来看,影响不亚于1994年,甚至比1994年还要难,这需要决策层和执行层的高度的政治智慧。但我还是有信心的,我相信有关的各个部门还是能够在改革中把这个任务完成的。