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对当前财税改革形势的看法
作者:许善达    发布:2014-10-09    阅读:9031次   
    很高兴今天有机会讨论目前酝酿中的更深化的财税改革。财税改革从十八届三中全会的准备工作开始,当时各个领域都开了很多的会,为十八届三中全会的决议做一些准备的工作,在这讨论中间,无论是哪个领域的专家或者是政府部门,大家的共识就是十八届三中全会如果搞深化改革的一个决议的话,财税改革应该是其中一个非常重要的内容。有的人就主张应该是最重要的内容,这个不好说,因为很多领域都需要改革,但是说它是非常重要的内容这个绝对不过分。从酝酿开始到形成十八届三中全会决议一直到今天,大家如果看这个信息的话,我们有一个全面深化改革的领导小组刚刚开了一次会议,这次会上就听取了关于深化财税改革的一个汇报,要求根据会议的精神对原来的报告还要做一些修改,然后再来上报。我想就我对当前财税改革的形势谈一点我的看法,不一定对,大家能够加以评论,为我们更好推进下一步改革也算是一份参考的意见。

  任何一次改革都是有历史条件的,我们1994年改革的成功。我觉得有几个方面,一个方面就是我们在制造业为主的推行的增值税,这是我们94年改革最重要的一个成功的地方,而且又以增值税作为分税制的基础,我们改变了94年以前财政,中央与地方,地方各级之间财政承包制。所以分税制的运行是建立在实行增值税的基础上,所谓分税,每个税都有一个分配,在中央地方之间,但是最主要要分的是增值税。这一点从94年以后,应该说改革的成功是大家公认的,现在已经20年了,这20年中间我们还做了很多深化改革的一些决策。比如说增值税原来我们选的是生产性增值税,机器设备税款不能抵扣,2003年到2009年这个政策出台了,机器设备购进的税款可以抵扣。内资企业所得税和外资企业所得税,94年的时候我们把内资企业所得税合在一起,外资的合在一起,我们当时合了两个,但是内外资没有合,内外资合并是2007年人大通过法律,2008年开始实施,2009年开始交。2009年我们把这两个税制的问题都解决了,09年以后就开始解决我们税中遗留的一个特别大的最难的问题,就是我们以前对服务业征收的是营业税,营业税保留有很多历史原因,但是它确实不是一个好的税种,它重复征税,税负又重,出口又不退税,和增值税在性质上讲应该是弊端非常严重的税种。我们从2009年,刚才那几个问题解决,2010年开始就要研究怎么样继续深化改革,把营业税改成增值税。这样一个改革在讨论中间就产生很多问题,有很多争论。原来曾经想增值税转型,由中央来启动这个事情,但是在讨论方案的时候有几个难点不好解决,一个就是营业税是地方税,营改增要降低负担,要减税。你中央决定减地方的税,这个减税这部分收入谁来承担?中央给不给补贴?这就是当时讨论营改增中关键的一点。当然还有别的技术上的问题,先改哪个后改哪个,包括在管理上是国税管还是地税管,这些问题都是小问题。最大的问题还是营改增以后会减少政府收入,减少收入部分谁承担。

  当时上海书记俞正声,现在的政协主席,他们上海市做了一个重要的决定,他们认为上海市的发展如果不搞营改增的话,那么上海的服务业就发展不起来,因为营业税的弊端对服务业的损害非常严重,而上海市又不能再立足制造业的发展,一定要大力发展服务业。所以他们在研究发展上海服务业这个战略的时候,就提出来一定要实行营改增。刚才说那几个问题,上海作出一个重要的决定,营业税改增值税以后减少的收入由上海市自己承担。但是他也说,改了增值税以后,这个增值税不要式行7.5、2.5的分成,仍然百分之百留给地方。这样的方案,由于上海市承担了减税的财政收入的损失,中央政府就认为这个方案是没有问题的,是可以支持的。所以经过财政部税务总局研究报国务院批准就同意上海先进行营业税改增值税的试点。当时试点的范围是有限的,交通运输业加上部分的现代服务业。这个范围有多大呢?上海一共2012年有1000亿营业税,其中它进入改革范围的营业税有300亿,也就是占上海营业税的30%。试了一年,结果这300亿营业税减少了120亿,也就是说对于进入改革的这些服务业税收负担降低了40%,同时因为它改成增值税以后,它可以在其他增值税行业去抵扣了。原来营业税发票到增值税购进那里是不能抵扣的,现在提供增值税发票就可以抵扣。多抵扣多少税款?多抵扣了120亿。就是上海营业税改革,300亿的范围一共减少收入240亿。其中营业税那个范围减少120亿,增加增值税抵扣120亿,加起来240亿,这个减税规模从94年以后是从来没有这么大的减税规模的,这是第一次。

  这个减税都谁减少收入呢?是在现行分税制度不变的制度下,营业税减的上海承担120亿,多抵扣的120亿随着7.5、2.5的分成,再加上中央给地方的0.3返还,这个方法很复杂,我不介绍,大体上多抵扣的120亿中央地方各一半,大体上各一半。也就是说240亿的减收里边地方承担3/4,中央承担1/4,这是上海一年的实践。后来2012年就有十几个省区市也进入这个改革,到2013年就全部进入了,全国推进以后,2013年国务院就决定继续推进营改增,因为这个营改增减税的效果对服务业的发展起了很大的作用,上海2012年GDP增长里面服务业是两位数增长,而制造业只是一位数增长。所以根据国家整个战略,2013年继续决定推进营改增,当时提了三个大行业,一个行业是建筑安装,一个行业是电信,一个行业是铁路。铁路本来是应该跟公路、水路一起来做的,但是因为铁道部有一个改革,铁道部要改成铁路总公司,所以铁路的增值税要等铁道部的改革以后再来推进。所以2013年国务院决定又提出三个行业,但是在推进这三个行业改革的时候,这个阻力困难就比2012年和2013年上半年大了。到了2013年12月份宣布2014年1月1日只有一个半行业,一个是铁路,因为铁路已经改革完了,所以铁路就全部实行增值税了。还有一个就是邮政,建筑安装就没有提,电信当时提出来要继续搞,但是推行的时间没有最后定。大家知道今年6月1日,也就是几天以前,电信行业也全面推进营改增了。所以营改增到今年6月份,在原计划的范围,建筑安装没有搞,只搞了电信邮政,加上铁路,加上前面搞的公路、水路、管道、航空,还有部分现代服务业,信息服务,我就不再说了。这个改革为什么到了第二轮的时候就推迟了?原来一年搞,结果搞到一年半,而且有一个建筑安装都不搞了,没有时间表了。为什么?因为这个改革现在已经和第一轮营改增有了重要的变化,第一轮营改增的时候,地方政府可以承受这个改革减少的财政收入损失,中央政府承担一小部分,地方政府承担主要部分,这样的收入减少,地方政府是可以承受的。税收的管理没有问题,由地税局交给国税局,这个虽然有一些地方税务局对此有一点意见,但是总体上也没有什么大问题,所以从管理上说没有出现很多的问题。但是为什么原来已经说过的建筑安装现在不搞了?

  大家注意,2014年两会只说了继续推进营改增,没有2014年的路线图。就是2014年搞哪几项没有说,也没有时间表,是2014年搞成该是2015年搞,没有路线图当然就谈不上时间表。所以现在的营改增就处在只是一个方向,以前改的已经改完了,新的营改增改什么?什么时间改,目前都没有定论。据我了解,有一些企业家对于今年营改增决策的感觉,就认为去年营改增有路线图有时间表,虽然最后是路线图没有完全的实现,时间表也推迟了,但是它已经做出了这个角色,那么企业对于减税的期待是有期望值的,但是今年两会在营改增上,企业对于减税的期待就弱化了。既没有说哪个领域搞,也没有说什么时间搞,也就是2014年还能不能继续实行减税,这就变成一个问题了。所以这一点可能跟现在一些企业他投资的积极性下降有关系,因为少了一个特别重要的制度改革的红利的期望值,这就是现在的现状。6月1日电 信进入了,可以说以前提出的路线图和时间表到此结束。

  下一步为什么不提路线图不提时间表?就因为我们现在营改增的改革和我们财政领域另外的改革,中间发生了一些矛盾。什么矛盾呢?四个数字大家可以知道。我们根据今年财政部向两会做的预算报告,在总量里面,包括预算收入,包括各项基金,包括社会保障,包括国有经营性资产收入,加在一起,整个政府所筹集的收入占到了GDP的39%,这个比例是相当高的,而且这个39%还是一个不完全的,还有一些政府收入没有统计进来,以我们的预算还没有完全的覆盖全部的政府收入。前年覆盖的范围,这个比例是31%,去年就是36%。今年的报告,我说今年只是报告年份,不是指实行年份,就是39%。仍然是没有完全覆盖政府收入的口径,也就是说政府在一年的新创造的财富里面,政府也集中了将近40%,这个比例在全世界比例都不是低的。但是这将近40%,就中央和地方的关系而言,出现了一种新的失衡。我们1994年改革以前是地方收入大于中央的收入,中央收入要依赖于地方交钱,那时候大概地方有70%以上,中央有20%,中央都要靠全国16个省市自治区给中央交钱,中央才能过得去日子,当然还有少量转移支付给落后地方。1994年我们要流转这个,就涉及分税制以及增值税,7.5、2.5那个分税分配都是很复杂的制度。经过20年之后现在变成什么格局呢?我给大家说四个数字你就能够知道,中央的收入,去年占到48%左右,地方收入占51%,52%,从收入看地方占了一半多,中央占一半略少一点。但是支出,中央只负责15%,地方负责85%。换句话说,地方每花8.5毛钱,要等中央转移支付3毛2到3毛3,也就是他花1块钱有4毛钱等中央给,地方财政对中央财政的依赖度就太高了,转移支付的时间和数量很难和地方财政支出的时间和数量匹配。他要花钱,我要花这笔钱的时候,你中央的钱可能还没有来,那个省要花那笔钱的时候,你中央的钱可能还没有来。所以财政的钱挪来挪去就变成常态了,这个显然是有问题的。因此现在提出来,这个是失衡的状态,要恢复一定的平衡。

  恢复平衡,就地方和中央财政关系上来讲,有两个思路并行。一个思路是中央多支出,现在不是支出15%吗?那好,中央多承担一点支出责任,这个显然是能够调整的,如果中央多支出,中央地方的失衡就会得到缓解。但是失衡里面关于中央上收支出责任的问题,在十八届三中全会的决议里面没有做出大的调整,提了几项,最后都没有做决策。比如社会保障,我们目前是分省统筹,由地方政府管,有一种建议就认为社会保障上收到中央,全国统一统筹,这就是一种意见。如果这个意见实现了,当然中央的支出责任就扩大了。还有法院、检察院,可以垂直到最高人民法院、最高人民检察院。甚至还有提出来,可以成立中央的警察,像美国FBI一样成立中央警察,不是地方公安厅的警察,而是公安部直属的警察,也有这样的建议。很多的建议,但是十八届三中全会在这个问题上没有作出大的调整,法院和检察院,但是最近看全面深化改革那个会议,十八届三中全会决定垂直到省,就是市县法院垂直到省,这个对于法院系统,检察院系统,整个的领导关系是一个非常重要的调整,但是它并不影响中央地方的财政关系。垂直到省还是在地方,没有解决中央支出和地方支出的调整问题。所以到目前为止,中央地方支出责任的调整还没有做出重要的决策,还在研究,还在讨论。那么如果你支出上调整,要想解决失衡问题,就只能从收入上调整,收入上调整,那么地方已经收入52%了,中央收入了48%。你怎么调整?中央再给地方下放财力,这个就是一个讨论中的有不同意见的地方。一种意见就认为,既然地方支出85%,一般来讲这个对中央的依赖度不宜超过20%,就是地方还是要依赖中央,但是依赖度太高了,这个省委书记和省长要做事情是比较难的。最好就是中央有一定的转移支付,地方对中央有一定的依赖度,但是依赖度过高整个运行是很困难的。所以建议,如果支出责任不能上收,那你就把财力往下放。但是另外一种意见认为,中央拿到不到一半了,再下放,中央的财力以后对整个国家的统一,全国的宏观调控各方面会有什么影响,所以两方面意见在讨论在争论怎么解决这个问题?

  中央地方关系在这种矛盾意见的讨论中间,继续推进营改增和刚才我说的中央地方财政的失衡要恢复平衡,就会产生一定的悖论。因为营改增我刚才已经说过了,营改增减少的收入主要是地方收入,中央减得少,地方减得多。而且还有一个更重要的问题,就是目前的营业税改增值税以后它是百分之百归地方,所以同样一个税种,一部分企业交的税百分之百入地方金库,一部分税7.5、2.5分成,这样一个税两种分成制度是不能长期维系的。因为企业他在资本市场上他会发生重组,他要兼并要分立,一兼并一分立就会产生你那个新的企业那个税交给谁,分成还是怎么样,就产生新的矛盾。所以按照规范的增值税,一定是一个分成制。刚才说到如果继续推进营改增减税的话,地方就要多减,中央减得少。如果再把百分之百归地方这部分再7.5、2.5分成,那等于是除了减税地方少了一块,分成他还会再给中央交一块,这部分收入没有减到企业去,但是从地方政府划到中央政府,这样地方财政对中央的依赖度就会进一步加大,而不是缩小。

  所以现在的营改增和地方中央财政失衡,这两项改革的推进就有一点悖论,要想做这个会进一步恶化这个,你要想不再恶化这个,那营改增就很难再推进。但是这两项决策战略上都已经明确,怎么解决这个问题这是我们现在面临的困难。

  所以现在营改增为什么没有新的路线图,也没有新的时间表,我认为就是第一个阶段那个,在现有分税制的体制下推进营改增这个阶段已经过去了,要想再继续推进营改增必须同时调整分税制。如果不同时调整分税制,推进营改增就会遇到很多的困难,地方政府就难以接受这样的一种方案。所以我认为现在财税改革到了最艰苦的时候了,到了最难的时候了,这几项目标都要同时实现,这个总体方案怎么设计?这个我觉得是现在财税改革需要政治智慧的时期。前一段,在现有分税制不动的情况下推进营改增相对比较容易,这已经完成了,再想走这条路已经走不下去了,必须同时调整分税制,这是现在所以出现既没有路线图又没有时间表,我认为是这个困难这个挑战,摆在了所有的有关的政府部门和学术界的面前,这就是现在的形势。那么有没有可能找到一个新的方案?设计出一个新的总体方言,能够把这几方面能够兼顾。因为相比而言,营改增是不能够停滞的,我看到有的专家已经说不要再搞营改增了,他已经感到财税分立,再搞营改增很困难,所以有专家提出来不要再搞营改增了。这种一见我是觉得没有道理的,因为营改增对于我们国家发展服务业,降低整个服务业的税负,降低制造业的税负,这是唯一的一个重要的改革的一个措施。如果我们现在停止营改增,我们付出的代价,使得我们国民经济发展产生的负面作用,那个机会成本是非常高的,所以无论如何我们都要继续推进营改增。

  继续推进营改增,怎么能够解决地方收入不要大幅度减少,加剧中央地方财政失衡的问题?这是我们现在要找到解决问题的一个关键的环节。这个环节解决了,整个各项改革还能够往前走。这个环节解决不了,各项改革就得停滞不前。这里边有很多专家学者提出不少的建议,各种各样的建议,大概有三种。

  一种就是把现在消费税划到零售环节,消费税本该零售环节,我们过去94年为什么放在生产环节?因为税务局无能,那时候税务局没有能力到零售环节征收消费税,所以就把应该在零售环节的消费税,我们就确定在生产和批发环节。现在我觉得时机成熟了,随着营改增的推进,如果我们把消费税划到零售环节,把这个税作为地方税的主体的税种,就可以解决刚才我说的营业税的减税以及营改增以后这部分增值税也实行分成,这两个问题就可以得到解决。因为消费税大概有8-9千亿,不到1万亿,还有车辆购置税,本来是零售环节的,它完全可以合并,大概1万多亿,正好和营业税减税以及划中央这部分能够对冲。所以这个建议是目前被学术界认为比较可行的一个方案。

  另外还有两个方案,我在这里说一说。一个是把增值税的税率降低,现在是17%,有人建议降低两个点,降到15%,让地方对于各项商品和服务都收2%的零售税。这个方案可能未来是行得通的,但是目前很困难,因为马上要变成零售环节,所有的商品和服务都收2%的话,这会产生很多的问题,还是先征收若干品目的消费税,让地方税务局在零售环节能够征收若干品目的消费税开始,将来什么时机是不是普遍开征,那我想以后再讨论。

  第三种建议,就是有一些学者提出来要把房产税作为地方税的主体税种,甚至有专家说我们的土地以后要实行零地价,我们用房产税来代替土地出让金。我觉得这个意见就过于的不切合实际了,因为我不知道谁能设计一个4万亿的房产税,就不要说4万亿,就算是对冲营业税的1万多亿的房产税,我也不知道谁能够设计出来。而且房产税还有我们中国的特色,土地是国有的,房产税怎么对土地征税,这里面还有经济学理论和法理上需要解决的问题。总而言之,我觉得这第三种方案大概赞成的人已经不多。

  这三个方案里面所以现在比较可行的就是把消费税转移到零售环节,划归地方。

  继续推进营改增还有大概70%,2/3左右的营业税没有改,也可以一个行业一个行业的改,这里最主要的一个是建筑安装,一个是不动产销售,一个是金融保险,其他还有一些小的。随着这些税务的推进营改增,消费税可以按照几个税目也逐步下放,这样的方案可能是现在唯一可行的方案,在目前为止我还没有看到其他的学者提出另外的方案来解决这个问题。当然这个问题解决,不仅仅是消费税从中央税划归地方的问题,营业税上收75%和消费税下放,这两个税种在不同区域分布上不是完全相同的。有的地方营业税上收75%,可能收得多,消费税在零售环节可能收得少,有的地方可能两个都不多,有的地方两个都不少。总而言之,这两项改革会触动所有地方政府的税收的收入,每一个省每一个市每一个县他的税收收入都会因为这项改革而产生变化。所以这次改革,习近平总书记讲我们要立足于长远的制度性的改革,而不是近期的某一项政策的推出,我觉得这个战略是非常符合中国现在的国情的。

  所以我们这次改革事实上它会改变所有企业的税负,因为营业税一改增值税,它会降低税负,增值税再增加新的抵扣,所有增值税纳税人的税负也会发生变化,所以所有纳税人的税收负担都会发生变化,同时所有政府的收入,包括中央政府、地方政府,地方政府里的省市县每个政府的收入都会发生变化。因此从改革影响范围来看不亚于1994年的改革,所以难度非常之大,需要的政治智慧非常高。我特别希望我们的学者,我们的企业和我们政府有关部门能够就这样一次新的财税改革的战略和它总体方案的设计,能够提供更多的意见。我想1994年和这次改革的不同,在于1994年是1月1日就全部出台,这次改革是分税目的几年之后推进,原来说营改增要“十二五”完成,我是比较保守,我估计“十二五”完成的可能性不是很大,也许要再花五年什么七年,我不敢说具体的日期。所以这次改革的范围是全面的,它影响企业和政府的收入是非常广泛的,但是它的时间是逐步推出的,这是区别于1994年的,所以更要求有关的政府部门、企业学术界要能够通过充分的讨论,这种建议,能够设计出一个富有政治智慧的一个总体方案,我相信只有这样作出决策,我们国家就会出现一个新的财税制度的格局,这个财税制度的格局一定会为我们国家下一步的发展提供一个更好的空间。
(本文根据作者2014年6月9日在成都天府峰会论坛上的发言纪录整理)