学术观点 -> 论坛成员
经济制度不是教条 要推动创新
作者:樊纲    发布:2014-11-27    阅读:10814次   

    我先对大家前面讨论的三个问题发表点我的看法。第一,关于政府职能是转变还是放权的问题,刚才薛澜发言当中提了一个非常好的问题,就是现在我们实际上面临两种问题,一种是怎么建立市场化的问题,市场改革的问题,一种是市场出现以后,市场不完全,需要公共干预的问题。现实中两种改革,一种改革是属于从计划经济向市场经济,叫市场化,这叫放权的。另一种改革是强化治理能力、强化治理结构,就是要改变,要转变公共政府职能。

  说到公职人员怎么办的问题。历史上西方国家有一个规定,只有有财产的人才能做政府官员,有一定道理的,当然不一定堵穷人的路,但是这是有一定道理的,这方面我们可以敞开思路,想一想。

  第三,怎么去监管,我们政府本来就大,后面的事怎么管,这需要很好地研究,而且要敞开思路去研究,我们从事后管到抽查,然后狠罚,用的精力可能很少,但是效果非常大,美国的税收制度就是抽查,一年抽不了多少人,管得死死的。所以从治理的角度来讲,我们有很多值得改进的东西。

  我个人是研究理论的,我不想谈很多具体的改革的东西。这次开会,我提交给会议的论文,其实也是我一本书的篇序言,中信出版社把我过去这些年制度经济学的一些杂文汇集成册出版,我就系统地把制度经济学、转轨经济学梳理一遍,做了一个序,这本书的名字叫《制度改变中国》,用通俗的办法讨论制度问题。

  今天到了现在,我们再讲什么制度问题,回过头来想,很多东西也都讨论过很多年了。比如利益冲突,改革的阻力问题,我二十年前写的第一篇转轨经济学的文章就是研究改革阻力从哪儿来,就是利益冲突。所以有人说,当时没有利益冲突现在有了利益冲突,我不同意,改革从来都是调整利益结构,双轨制,那时候价格改革涉及多少利益集团,粮票留了多少年才废掉,这些都是改革客观的必然存在的规律和逻辑,确实值得我们认真的研究,分析现在的改革。

  一切制度最后都会归结为法律,法律是建设各种制度的成文的规则。最近开了四中全会,讨论依法治国的问题,所以我今天的题目是讲一个角度,法治精神和制度创新。什么是法治精神呢?法治的基本原则呢?有两条。第一条,对企业来说,对市场来说,凡是法律没有规定不可以做的,都是可以做的。也就是现在大家都理解为负面清单管理,只规定你不许做什么,凡是没规定的,你都是可以做的,各种奇思怪想都是可以试的,我们可以创新。对政府而言,凡是没有规定你可以做的,你都是不可以做的,我称作正面清单管理。法律要规定政府可以做什么,没有规定你可以做的,你不能任意创新,创新就叫寻租。寻租的概念怎么来的?就是我创造一个制度,让你来求我批准你。我创造一个规则,你得经过我的同意才能干这个,你得找我审批,那就叫寻租,所以政府是不能任意创新的。但是,规定政府做的,必须做好。

  刚才讲了很多有关政府的问题,我想先讲讲政府该干什么,政府怎么干的问题,后面再讲改革放权和市场怎么形成的问题。为什么一个社会总是分成市场和政府呢?就是因为天下有两种商品,一种私人商品一种公共商品,总是要有一些公共机构向社会提供公共商品。一种是我们私下交易可以实现的,一种是公共服务,你无法通过私人交易,通过私人交易大家就搭便车、不愿意花钱,愿意享受,所以要通过公共税收来提供。还有一种公共服务是软的,但是非常重要的,私人交易之间有负的外部性、正的外部性,损害他人利益,对别人有影响,需要监管,这是政府履行的公共职能,而且是必须履行的公共职能。

  所谓小政府大社会,我有点不太同意的问题就在这里,你说小政府大市场我同意,但是小政府大社会就有问题了,市场经济越发达,公共品越多,公共品在人的消费当中占的比重越大,包括环保,包括公路,包括铁路,包括各种各样的公共设施。加上医疗保障,你把这些准公共的东西都加在一块儿,实际上越来越多。因此,我们在发展过程当中也是这样,一方面我们要放权,另一方面你还得提供公共服务,就需要有政府,没有政府也需要有公共机构,比如美国联储,不是政府,但是公共机构,是有特殊法律规定的特殊法定机构,也是属于提供公共服务的机构,你必须得有这样的机构,才能使社会和谐,才能在市场和追求社会平等的目标之间取得某种平衡,因此政府非常重要。

  政府一不干活了,事就麻烦了。现在我们的政府一不干活,两个东西麻烦了。第一,现在市场上还有很多权力在政府掌管着,政府不作为了,企业没法作为,你不给企业干活了,不给落实项目了,很多项目就落实不下去了。即使该放的权放了,但是有些东西毕竟是政府要关注的,作为公共服务必须要提供的,比如说环保,企业经不过环保是不能上的,不是注册不注册的问题,而是你开始行动了,如果没有履行环保的话,这种公共利益的话,你是要受到惩罚的。所以,在第一方面,你不作为,企业没法作为,这是我们目前的情况。

  第二,你不作为了,很多公共服务提供不了,社会就出问题了。所以在这个意义上,我们的法律要去完善,完善什么呢?一方面要做市场化的改革,政府怎么放权,不要批准企业、管企业,负面清单管理只规定企业不能做什么,别再规定企业可做什么了,你不知道企业可做什么,都是你规定的话,哪还有创新呢?但是另一方面规定你要做好的,你一定要做好。这里面的利益机制、激励机制,都确实很重要。现在公共部门的改革,一方面我们思考市场化的同时,另一方面我们要思考这些问题。

  讲完这些,我现在集中到市场制度建设问题,这个毕竟还是现在的重点,特别是研究经济的一个重点。对市场来讲,管理的基本原则就是没有规定你不可以做的都是可以做的,当然你做起来之后,事后发现你这个东西对别人有外部性,再有追加的条文规定你不可以做,从规定你不可做那天起,你再做就是违法了。再那之前,你不能找后账,你没有规定他不可以做的时候,他是创新,是可以做的。这样企业才可以创新,才可以想象各种新的东西,包括创造制度。

  在这儿我们要认识到,很多制度不是政府官员能够想象出来的,政府能够作出规定的,能够改得好的。从制度演进的角度来说,总是由各种利益驱动,逐步在现实当中通过人们每个交易当事方的创造和改变形成的。在这个基础上,人们开始进行创新,开始进行交易,在交易过程当中,很多新的制度得以产生了。

  过去这一段时间为什么强调要有顶层设计呢?是因为下面创造了很多东西,市场已经发展到一定程度了,有很多需要协调的东西协调不出来,需要在各个制度领域里面都进行一些改革,使得我们的制度互相能够顺一点,少一些摩擦,这个过程需要顶层设计。然后一些涉及到方方面面的制度,需要顶层设计,有些属于政府职能的东西需要顶层设计。比如说关于税收,包括资源税这些东西,必须顶层设计。包括政府的改革,当然必须在顶层设计进行改革。然后,如果涉及到环保这些问题,很多综合的各方面的制度需要改革的话,都必须有顶层设计,而且有些东西中央政府不动,地方政府动不了的东西,需要顶层设计。但是顶层设计在很多方面只是能给出一个原则、给出一个方向,但是并不一定能够知道具体的制度形式是什么,那种具体的制度形式和改革方式,可能仍然需要由基层、由市场主体方方面面来加以实验,来加以创造,改革才能推进。

  还有一层关系,有一些基本制度可能是一样的,但是它实现的方式在交易契约层次上可能是不一样的。我举一个例子,现在我们在搞土地改革,英国历来是普天之下莫非王土,土地都是国王分封给诸侯的。分封给诸侯,所有权是不可以改变的,皇权是不可以改变的,相比之下,它无法交易的。那么怎么实现工业化,实现了城镇化,土地的用途怎么能发生改变,这是怎么个过程?后来经过研究,它的基本产权制度没有改,但是它用租赁、转租、转包,各种各样的合乎法律框架结构的办法,使这个土地的效率、使土地实际的制度发生了改变,这就不是由顶层设计的,这是一个一个案例堆积起来,一个一个的试验,在那个法律框架下,在合法的情况下逐步试验出来的。

  经济制度是个鲜活的制度,它要解决问题,而不是贯彻某种教条。如果以提高效率的思路去思考这个问题,我们就要想想应该怎么做。所以,最近几次会议我都提这个建议,我们有大的原则了,很多推不动的东西,推得动的东西,说明中央可以做的,你需要顶层设计,需要中央政府能做的,有些推不动,利益集团的阻碍太严重,说明你需要更多的让人们去试验,让人们去创造。

  比如说土地改革后面的这些问题,比如说混合所有制的这些问题。让地方政府、让地方的一些交易得以产生,让一些小的企业、一些比较小的地方的三级二级的国有企业开始试起来,开始创造案例,现在据我所知,土地改革的问题,土地集中、农民进城,全国的案例很多了,各有特点、各有不同。刚才讲到,是不是都集权,是不是都分权,我认为现实的考虑,是不是这样的思路,中央已经有了大的原则,中央能够继续再推,但是很多问题上,你让中央形成一个一刀切的完整的方案,利益冲突很大,底下的阻力也很大,怎么办呢?我们一步一步试,若干问题都应该鼓励地方试点,中央不要太自信,说我能够弄出一个方案,一下子解决天下的问题,这大概还需要一个创新。这个创新,你可以规定一些什么不可以做的,但是不要规定什么可以做。

  这里涉及到一个具体问题,就是过去很多既得利益都是以法律形式,经过多年推进固定起来的,现在动不动一改就触动法律了,所以大家都讨论这个问题了,说是不是只有犯法才能改革?这个需要各级人代会,特别是中央人代会加紧工作,有点改革的精神。现在有些东西规定,通过人代会规定哪几条法律暂不施行,把口子就开了。特别是原来规定什么可做的那些条款,你恐怕得尽快让它暂不施行。非常明确的什么不可做,你把它写下来,但是什么可做,过去很多法律规定什么可做,这些条款,除了对政府要施行这样的法律条款,对企业、对市场这种条款要去掉点,底下才能创新,否则创新总是推不动。

  我讲得抽象一点,不讲具体的东西,大家都是做具体工作的,从思路上我们再把这些问题想想开,也许我们能够使得改革上下协力,共同推进下去。我讲的这些供大家参考,谢谢。

(本文系作者2014年11月2日在中国经济体制改革研究会(2014)第12届改革论坛上的发言)