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加快转变经济发展方式, 为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础—— “十二五”规划纲要解读
演讲者:杨伟民    时间:2011-03-24    阅读:728次   
 
    3月14日,全国人大十一届四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。下面,根据我的工作经历和经验,做一个介绍。我讲的题目是“加快转变经济发展方式,为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。若“十二五”规划用两个关键词来概括其特点的话,我个人认为,一个“转变”,一个是“民生”。“转变”,就是要加快转变经济发展方式,这是“十二五”时期经济发展的主线,一切工作应该围绕主线展开;“民生”,就是在经济发展基础上要更加注重保障和改善民生,这样才能在为全面建设小康社会打下具有决定性意义的基础,也是“十二五”时期经济社会发展、包括转变经济发展方式的基本落脚点。
 
    一、“十一五”规划的主要目标和任务胜利完成
    “十一五”时期,是我们国家发展史上极不平凡的五年。之所以说这五年“极不平凡”,是因为在“十一五”期间,我国所处的国内外环境的复杂性和面临的重大风险挑战的严峻性,在新中国60多年的发展史上是少见的。一是重大自然灾害比较多,冰雪灾害、汶川和玉树的地震灾害以及舟曲的泥石流灾害都给我们造成了很大的损失;二是遇到了国际金融危机的冲击,对经济社会发展带来很大的影响;三是这五年我们成功举办了奥运会、世博会等国际盛会,开展了庆祝改革开放30周年和新中国成立60周年等一系列的重大活动。
    特别是国际金融危机的冲击对我国经济发展的影响很大。改革开放前的30年中,国际上也时有经济危机、石油危机,但基本上不会对我国经济社会发展产生影响,因为当时我们是在封闭和半封闭的状态下来搞建设的。改革开放以后,我们遇到了两次金融危机的冲击,分别是1998年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机。但是相对而言,这一次的国际金融危机对我们的影响更大,因为我们现在经济规模是1998年的三倍,外贸依存度也提高了一倍,同世界经济的联系密切程度和对世界市场的依赖程度大大增强。特别是这次金融危机发源于当今世界经济规模最大、金融业最发达的美国,因而相对于上一次区域性的金融危机而言,此次国际金融危机对我们实体经济的冲击非常大。这一点仅从GDP的波动幅度就可以明显看出来,上一次金融危机导致我国GDP下降了两个百分点,而这次金融危机导致我国GDP下降了4.6个百分点。
    就宏观调控来讲,过去的五年也是不寻常的。“十一五”前半期,宏观调控面临的问题是“三过”,投资增长过快、货币投放过多、贸易顺差过大;“十一五”后半期面临的问题是国际金融危机冲击:增长减速、外贸萎缩、失业增加、企业困难。在这样非常复杂的环境和重大风险挑战下,党中央、国务院团结带领全国各族人民,战胜重重艰难险阻,“十一五”规划确定的主要目标和任务胜利完成,经济社会发展取得新的巨大成就。就经济发展来讲,主要体现在三个方面:综合国力进一步大幅度提升,人民生活进一步明显改善,国际地位和影响力进一步显著提高。
    “十一五”规划确定的在22个主要指标中,除了服务业增加值比重、服务业就业比重和研发经费占GDP比重三个预期性指标的完成情况与预期目标有一定差距以外,其他指标都圆满完成。特别是经过各方面的艰苦努力,在遭遇国际金融危机的情况下,“十一五”规划首次确定的8个约束性指标全面如期完成,这是很不容易的。
    就经济总量来看,2010年我国GDP达到39.8万亿元,按照平均汇率约合5.88万亿美元,超过日本居世界第二位。人均GDP超过4300美元,进入中高收入国家行列。财政收入2010年达到8.3万亿元,年均增长21.3%,是改革开放以来六个五年计划期中增长最快的五年。产业结构呈现不断优化趋向,第二产业比重主要是工业比重小幅下降,服务业比重小幅稳定上升,但服务业发展没有达到预期。就农业生产来看,尽管这几年遇到了很多自然灾害,但是粮食产量实现了“七连增”,连续四年超过1万亿斤,这也是极不容易的。城市化水平稳步提高,城市化率平均每年提高0.8个百分点以上,去年达到了47.5%。五年新增就业累计5700万以上,转移农村劳动力4500万人。2010年农村居民人均纯收入5919元,年均增速达到了8.9%,这个增速仅次于改革开放初期刚刚实行联产承包责任制的“六五”时期;城镇居民收入增速是改革开放以来六个五年计划期中增长最快的,城镇居民人均可支配收入超过19109元。节能减排成效明显,二氧化硫和化学需氧量两个主要污染物排放总量累计减少达到14.2%和12.45%,均超过了10%的规划目标。另一个备受关注的约束性指标单位GDP能源消耗降低了19.1%,完成了“十一五”规划确定的累计降低20%左右的目标。
    “十一五”时期是我国国际地位和影响力显著提高的五年。金融危机以前,我们对世界经济增长的贡献率约为20%左右,在危机爆发的2008年,我们对世界经济增长的贡献率接近30%。与此形成鲜明对比的是,当时的世界第二大经济体日本对世界经济的贡献率却是-2.9%。据有关方面测算,2009年在世界经济从金融危机走向复苏的过程中,我国对世界经济增长的贡献率接近50%。目前,我国的经济总量位居世界第二,进出口总额位居世界第一,对世界经济的影响力不断增强,这也使得我们在国际上的话语权不断提高,在国际组织以及国际关系中的地位得到巩固和提升。
    当然,我们仍应该清醒地看到,我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,主要表现在经济增长的资源环境约束日益强化、投资和消费严重失衡、收入分配差距较大、科技创新能力不强、产业结构不合理、农业基础仍然薄弱、城乡区域发展不协调、就业总量压力和结构性矛盾并存、社会矛盾明显增多、制约科学发展的体制机制障碍依然较多等方面。这些问题,我将结合“十二五”时期宏观经济政策的主要方面进行阐述。
 
    二、“十二五”时期经济社会发展的总体要求
    (一)准确把握国内外环境
    从国内外的形势来看,我们可以得出两个非常重要的判断。第一,我国发展仍处于重要战略机遇期,但发展的外部环境更趋复杂。首先,在未来一个较长的时期内,世界经济的增长速度可能会放缓,很难再现2002到2007年这一轮世界经济增长周期年均4.4%的水平,由此必然会导致世界贸易和投资增长速度的下降。其次,世界经济增长模式面临深度调整。目前的世界经济增长模式存在一定的问题,必须加以转变,这已经成为国际社会的共识。发达国家特别是美国提出来要再工业化,发展低碳技术、新能源等战略产业。再次,外部环境的复杂还表现在未来我们可能会面临的粮食安全、能源安全,地区冲突,应对气候变化等方面的挑战。各种外部环境的变化,风险因素凑到一起,可能会使我们未来的发展面临一个重大的瓶颈制约,那就是相对于我国庞大的生产能力而言,我们今后一个时期将面临“市场短缺”。
    第二,我国仍处于社会主义初级阶段,但发展呈现新的阶段性特征。我国仍处于并将长期处于社会主义的初级阶段,但是,在经济总量已经变成世界第二、人均GDP超过四千美元的情况下,我国发展面临一些新的阶段性特征。如,居民消费结构升级明显加快,对居住、健康、文化教育、生态产品的需求更加迫切,汽车社会加速到来;人口结构变化加速,劳动供给从“无限供给”向“有限剩余转变”,老龄化来势迅猛,城镇人口超过农村人口;产业、技术、人才继续向少数条件好的区域集中的趋势将进一步强化,中西部地区的内需主导型经济区将初具规模,城市化呈现加速发展趋势;传统发展方式不可持续,产能过剩显现、资源环境约束收紧、控制温室气体排放等对经济增长的影响加深;人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强,利益主体多元化以及不够公平的收入分配关系和秩序等,带来社会矛盾增多,社会事件频发,社会风险增大;以调整利益格局为特征的深化改革,以及保持社会稳定的难度明显加大等等。
    (二)准确把握“十二五”时期的历史方位
    “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放的攻坚时期,是加快转变经济发展方式的攻坚时期。
为什么说“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期呢?众所周知,人民生活达到小康水平是邓小平同志提出来的“三步走”战略部署中的第二步目标,也就是到2000年GDP比1980年翻两番,人民生活达到小康水平。十年前我国人民的生活总体上达到了小康水平,但这是发展水平比较低、发展很不全面、很不平衡的小康。因此,十六大再提全面建设小康社会的目标,目的就是要着力解决发展水平低、发展很不全面、发展很不平衡的问题。八年时间过去了,但是发展不平衡、发展差距比较大的问题还是很突出。我们距离2020年全面建成小康的目标只剩下了十年时间,所以,未来五年能不能在解决发展不平衡、不协调、不可持续的问题上取得明显进展,对于我们能否如期实现全面建成小康社会的目标非常关键。
    为什么说“十二五”时期是深化改革开放的攻坚时期呢?改革开放已经走过了三十年,我们初步建立了社会主义市场经济体制,但是,各方面比较一致的共识是,我国发展不全面、不平衡、不可持续的问题,在很大程度上仍然是由于体制改革不到位、体制机制不健全造成的。然而,现在的改革和改革开放初期的改革已经有了很大不同,如收入分配制度、财税体制、城乡二元体制等领域的改革,都有一个共同的特点,就是要调整一些基本的利益关系,涉及到深层次的利益调整,改革的难度比较大。但是,如果不改革,发展不全面、不平衡、不可持续的问题就解决不了,全面小康的目标就很难实现。所以说,未来这五年是深化改革开放的攻坚时期。
    为什么说“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期呢?转变经济增长方式,早在“九五”计划中就提出来了,经过十五年,我们在转变经济增长方式方面取得了一些重要进展,有些领域单位产品的单耗达到了国际先进水平。但是总体上看,我们在转变发展方式方面的步子还不够大。从更加具有历史感的角度看,转变经济发展方式更加重要。新中国成立以来,我们已经走过了两个三十年。第一个三十年,我们依靠自力更生、艰苦奋斗,建立了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,但是国强而民不富,老百姓生活非常困难。第二个三十年,我们主要依靠改革开放这一强大动力,实现了年均10%左右的高速增长,创造了世界发展史上奇迹。但是,实现这种高速增长的方式是传统的,是过于依靠外需、依靠低劳动成本的竞争优势、依靠资源的大量投入甚至牺牲生态环境实现的。从现在开始,我们进入了第三个三十年,正在从中等收入国家迈向高收入国家行列。我国的发展面临一些新的特征,如外需空间拓展受限、人口结构出现变化、制造业产能过剩、农民工诉求增多、生态环境受损严重、资源严重不足、耕地减少过多过快、收入差距拉大等。在第三个三十年,我们要成功跨越“中等收入陷阱”,不能再靠第二个三十年的那种发展方式。因此,加快转变经济发展方式,不仅对于我们今后五到十年继续抓住和用好战略机遇期,保持经济持续快速发展,如期实现全面建设小康社会的目标具有重大现实意义,而且对于我国未来三十年顺利跨越中等收入阶段,实现中华民族伟大振兴也具有十分重要的战略意义。
    (三)准确把握主题主线
    根据国内外环境的变化和“十二五”时期的历史方位,“十二五”规划确定要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,这是“十二五”规划鲜明的特点,也是“十二五”时期经济社会发展的基本思路。
    以科学发展为主题,就是把科学发展观贯穿到改革开放和现代化建设的各个领域和各个方面,就是要牢牢把握重要战略机遇期,坚持以经济建设为中心,珍惜和用好机遇,不丧失机遇,就是更加注重以人为本,保障和改善民生;更加注重全面协调可持续发展,解决突出问题。
    以加快转变经济发展方式为主线,是实现科学发展的必由之路,这是我国基本国情和发展阶段性新特征决定的,是适应国际环境变化求发展的必然要求,是解决我国发展不平衡、不协调、不可持续问题的根本途径。加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革,要求我们全方位地转变发展理念,更新发展路径。加快转变经济发展方式的基本路径包括:一是要把经济结构的战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,二是要把科技进步和创新作为转变经济发展方式的重要支撑,三是要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,四是要把建设资源节约型、环境友好型社会加快转变经济发展方式作为重要着力点,五是要把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。
    (四)准确把握经济社会发展的主要目标
    “十二五”规划《纲要》提出了七个方面的目标,经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源节约环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强、改革开放不断深化。围绕这些目标,“十二五”规划《纲要》提出了24个主要指标。与“十一五”规划《纲要》相比,“十二五”规划大幅度增加了约束性指标,由原来的8个增加到12个,并且大幅度增加了资源环境和人民生活方面的指标。其中,经济发展方面的指标有三个,一个是总量指标国内生产总值,另两个是结构指标,分别是反映产业结构的服务业增加值比重和反映城乡结构、社会结构的城镇化率。科技教育方面有四个指标,分别是九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率、研究与试验发展经济费占国民生产总值比重和每万人口发明专利拥有量。资源环境方面的指标有8个方面,除了农业灌溉用水有效利用系数为预期性指标外,其他都是约束性指标。与“十一五”规划相比,新增加了单位国内生产总之二氧化碳排放降低17%、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%、森林蓄积量增加6亿立方米三个指标,这三个指标都是我们对世界的承诺。在主要的污染物总量减排指标中新增了氨氮和氮氧化物这两个主要的污染物,累计减少10%。重点介绍三个指标的考虑。
    第一,经济增长速度。“十一五”规划确定的经济增长速度是7.5%,这一次是7%,为什么要把增长速度降下来。一是世界环境发生了变化,我们不在具备“十一五”时期那样增长比较快的国际环境。二是要为转变发展方式留下空间,增长速度与转变发展方式两者之间存在一定程度的替代的关系,或者说有一定矛盾,过快增长的边际能源消耗和污染物排放较大。三是要从更长远的角度来考虑增长问题。我们的目标不是说要达到中等收入,还要继续发展。如果说亚洲四小龙从低收入到高收入,用一个百米冲刺就可以实现的话,如果说日本从低收入到高收入,需要一个万米长跑的话,那么在我国这样一个拥有13亿人口的国家,实现从低收入到高收入的跨越,就需要一个马拉松,要发展半个世纪甚至更长时间。我们既不能靠百米冲刺,也不能靠一个万米长跑。如果跑得过快,没有后劲了,后期就难以发展了,增长就是不可持续的。要跑好这个马拉松,需要到一定时期把速度适当降下来,调整调整经济机理,增强一些免疫力。另一方面,经济增长速度又不能降得过大。因为首先我们还是需要增长。我们在总量上虽然是世界第二,但是人均GDP还是在世界100位以后。而且从经济增长的规律来看,不能够大起大落,要比较平稳的调整下来。
    第二,居民收入增长7%以上。“两同步”是中央《建议》明确提出的要求,一是居民收入增长要与经济发展同步,二是劳动报酬增长要与劳动生产率提高同步。经济增长目标确定为7%,居民收入就要确定为7%以上,因为“两同步”是实际结果的同步,而不是规划指标的同步。实际上最后GDP的增长有可能会超过7%,如果超过7%,居民收入若还是7%的话,就没有实现同步,所以居民收入增长要在7%以上。
    第三,节能减排指标。虽然“十一五”期间,我们实现了万元GDP能源消耗降低20%左右的目标,但是“十一五”期间也是能源消费总量增长最快的时期之一。因为万元GDP能源消耗取决GDP增长速度和能源消费增长速度两个变量。虽然能源消耗强度降低了,但是由于GDP增长很快,所以同期能源消费总量增长也很快。2003年我们按照能源翻一番支撑GDP翻两番的原则进行测算,到2020年我国能源消费总量将达到30亿吨标准煤,但去年我国能源消费已经达到了32.5亿吨,大大超出原来设想。今后五年节能减排的形势仍然非常严峻,因为我们有了新的约束。就是万元GDP二氧化碳排放量强度,虽然我们承诺的是一个相对量,是与GDP挂钩的,但是实际上等于给了我们一个约束空间,我们只能这样一个空间下发展。
 
    三、“十二五”时期宏观经济政策的主要方向
    “十二五”《纲要》确定了14个方面的重大的任务,分别是加快社会主义新农村建设,提高产业核心竞争力,推动服务业大发展,促进区域协调发展和城镇化健康发展,建设资源节约型、环境友好型社会,实施科教兴国战略和人才强国战略,建立健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理,推动文化大发展大繁荣,完善社会主义市场经济体制,提高对外开放水平,推进社会主义政治文明建设,建设中华民族共同家园以及加强国防和军队现代化建设。下面,我主要介绍经济方面的政策方向和主要任务。
    (一)扩大内需特别是消费需求
    扩大内需特别是消费需求,是加快转变经济发展方式的首要任务,也是最主要的一个政策导向。发展是党执政兴国的第一要务,发展是硬道理,发展是解决一切问题的关键。但是大家是如何推动发展呢,在干些什么,在做些什么,怎么去做。主要是招商引资,找投资、找项目,结果是扩大生产,扩大供给。当然这么做是完全正确的,是非常必要。因为我们社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。社会生产落后于消费需求,所以必须增加生产,增加供给。但是现在我们遇到的问题是,人民群众日益增长的物质文化需求赶不上供给能力的快速增加,我们有很多产业,相对于国内市场容量过剩。当然这里主要是讲制造业,不是服务业,服务业还有很多是短缺的。
    按照经济学理论,只有供给,没有需求,不能像马克斯说的实现惊险一跳,就会出现生产过剩的经济危机。西方经济学也讲供给需求必须均衡。现在我们的供给大于需求了,多出来的产品,进入国际市场。出口是必要,是经济发展的必然,但是对于我们这样一个大国来讲,长期的、持续的、大规模地过于依靠国外市场来支撑增长、实现平衡是危险的。当国际经济循环被打破,大起大落的风险很大,救助的代价很大。这次金融危机给我们的教训就是这样的。经济政策没有十全十美,有利也有弊。
这是三大需求对经济增长贡献的图(略),可以清楚地看到外需和投资对经济增长的贡献较大,而且从新世纪以来,外需和投资对经济增长的贡献在波动中逐步提高,而消费的贡献在下降。
    这是贸易差额相当于GDP和工业增长值比重的图(略),贸易顺差相当于工业增加值的比重最高时达到18%,也就是在工业增加值中超出国内市场的大约有18%,这18%必须靠国际市场实现其价值。由于我国服务贸易是逆差,农产品有正有负,所以总体看,贸易顺差相当于GDP的比重为7%左右。
    这个是中国和美国各自生产与消费占全球比重的图(略)。2008年,我国生产占全球的7.2%,消费只占全球的4.3%,美国生产占全球的23.4%,消费占全球的29.9%。
    扩大内需,从过去的主要通过扩大供给来推动发展,转向更多的通过扩大消费来实现发展,对于转变发展方式是非常重要的。实现这一转变,要求我们推动发展的工作,既要重视招商引资、扩大投资、扩大生产、发展工业等,更要重视扩大就业、增加居民收入、建立公共服务体系、改善消费环境、发展服务业等,而这些就是民生。要把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点,逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列,加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。
    为此,要建立扩大消费需求的长效机制,具体讲有五条途径。第一,要积极稳妥的推进城镇化。我国城市化率已经达到47.5%,有6亿城镇人口,但6亿城镇人口中3亿是655座城市中的真正的城市人口,其他3亿包括了1.5亿农民工,还有1.38亿的镇区人口。1.5的农民工和1.38亿的镇区人口没有多少消费能力,对农民工来讲,工资低是一个方面,主要是不能在城市定居,不能市民化,所以赚了钱也不能花,最后回老家盖一栋房子了事。但是他们是盖房子又不能住,因为他们必须长年在城里打工,这就是他们的消费现状。而镇区人口中,大概有40%到60%是农业人口,他们的职业,居住地都没有改变,只是按照现行统计口径被统计成城镇人口,所以也不可能对扩大消费发挥多大作用。第二,要积极扩大就业,让没有就业的人有就业,这有利于扩大消费。第三,要完善收入分配制度,增强居民的消费能力,这是消费的源泉和基础。第四,改善居民消费预期,就是要建立基本公共服务体系。为什么有的人有了钱也不敢消费,是因为他们不知道未来自己子女教育要花多少钱,不知道自己病了以后要掏多少钱,不知道自己老了以后会得到多少养老金。所以,要建基本公共服务体系,改变人们的消费预期,解除扩大消费的后顾之忧。第五,完善消费政策和环境。过去我们不鼓励消费,所以很多产品被定为奢侈品,征高额消费税,大家为什么出国买LV包,因为国内外差价很大。包括流通方式,其实我们也是很落后的,在一定程度上影响着扩大消费。
    投资也是内需,但要改变过于依靠投资带动增长的局面。要继续保持投资的合理增长,但重点是调整优化投资结构。“十二五”前期要确保国家扩大内需的重点在建和续建项目,要引导投资加强薄弱倾斜,更多投向中西部地区,有效遏制盲目扩张和重复建设,特别是要促进投资消费良性互动,创造最终需求。
    (二)推进农业现代化
    主要解读一下“三化”同步的思想,就是在工业化、城镇化深入发展中,要同步推进农业的现代化。我们的工业水平已经很高,虽然技术含量有待提高,核心技术缺乏,但是我们的产品能在国际市场打拼,说明技术和质量水平还是很高的。但是比较而言,我们农业的现代化程度非常低,靠天吃饭的局面没有根本改变。“十二五”时期,我国城镇人口将超过50%,城市社会将取代农业社会。但农村农业落后仍然是我们现代化最大的难题。加快建设现代农业,首先要把保障国家粮食安全作为首要目标,大规模建设旱涝保收高标准农田,推进农业科技创新,加快农业机械化,完善现代农业产业体系等。其中一个重要工作就是加强农村水利建设,同时继续推进农村电网、饮水安全、公路、沼气、农村危房、农村环境综合整治,继续加强农村公共服务体系建设等。
    (三)完善现代产业体系
    我们已经建立了一个比较完善的产业体系。世界上有的产业,我们差不多都有了。我国已成为世界第二大制造大国,30个行业中一半以上居世界第一,但产业结构失衡,制造业总体规模过剩,服务业发展滞后。这种产业失衡,既加大了资源环境压力,也不利于缓解就业总量过剩与结构短缺的矛盾,且导致交易成本居高不下,因而不得不主要通过压低制造成本保持竞争力,而这又带来过度压低劳动报酬,带来收入分配不合理、消费不足等问题,也制约了扩大服务消费。
    这是中国和美国工业、服务业、经济总量占全球比重的图。我国的GDP现在相当于美国的40%,我们今后还要发展,我们的人口比美国多4倍,人均GDP达到美国的水平,我们的GDP要比美国多4倍才行。但我们靠什么发展,靠哪个产业,我们的工业和美国差不了太多,美国的工业占全球的16%,我们占12%。根据世界银行数据,2008年我国制造业增加值占全球比重为15.27%,仅比美国低2.7个百分点。但增加GDP光靠工业不行,我们的差距在哪里呢,我们的服务业只占全球的5%,而美国的服务业占全球的27.6%。我们未来发展的主要潜力在服务业上,而不是工业或制造业。现在我国很多产品产量占全球50%以上,但我们不可能所有工业品都占到世界生产的50%,我们没那么多空间,没有那么多能源,没有那么多二氧化碳的空间。
    完善现在产业体系,第一,要改造提升制造业,制造业发展的重点不是扩大规模、扩大生产能力,而是优化结构,改善品种质量,淘汰落后产能,引导企业兼并重组,加强企业技术改造。第二,要优化产业布局,主要依托国内能源和矿产资源的重大项目,优先在中西部资源地布局,主要利用进口资源的重大项目,优先在沿海沿边地区布局,有序推进城市钢铁、有色、化工企业环保搬迁,优化原油加工能力布局,促进上下游一体化发展。第三,要培育发展战略性新兴产业,包括节能环保的关键技术装备及产品;新一代信息技术,如新一代移动通信、下一代互联网、三网融合、物联网、云计算、集成电路、新型显示、高端软件、高端服务器等;生物产业,主要是生物医药、生物医学工程产品、生物农业、生物制造;高端装备,如航空、卫星及应用、轨道交通、智能装备等;新能源,包括新一代核能、太阳能利用和光伏光热发电、智能电网;新材料,新型功能材料、先进结构材料、复合纤维及复合材料;新能源汽车:混合动力、纯电动、燃料电池汽车。
    完善现在产业体系中,最主要就是要发展服务业。要把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的一个战略重点,把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点,拓展新领域,发展新业态,培育新热点,推进服务业规模化、品牌化、网络化经营,推动特大城市形成以服务经济为主的产业结构。关键是要营造服务业发展的政策和体制环境,建立公平、规范、透明的市场准入标准,探索适合新型服务业态发展的市场管理办法,调整税费和土地、水、电等要素价格政策。
    (四)促进区域协调发展
    我国区域发展不协调的问题,我国区域发展不协调的问题,主要不是地区之间经济总量的不平衡,也不是地区之间经济增长速度的不平衡,而是地区之间城乡居民收入的差距过大,地区之间公共服务的差距过大,以及生态系统受损、环境污染严重、耕地减少过多过快等。
    提到区域协调发展问题,就会想起我们2007年的青海玛多县之行。“千湖之县”玛多县是三江源的核心区,拥有大小湖泊4077个,是黄河源头。20多年前的玛多山清水秀、湖泊成群、湿地连片,水草肥美、牛羊成群。1980年至1982年,玛多人均年收入连续3年蝉联全国排名第一。现在,70%的草场退化沙化,4000多个湖泊只剩1000多个,去年全县的财政收入只有两200万元。玛多县县城的海拔是4270公尺,氧气含量60%。全县不长树,不长庄稼,青稞都不长,怎么增加GDP,唯有多放牛和羊,但多放牛和羊的结果就是生态破坏,给我们提供的水源就会减少。在这样的区域,究竟怎么促进区域协调发展。
    若尔盖草地面积1212万亩。目前沼泽已难觅踪迹,300多个湖泊干涸200多个,湿地萎缩60%,沙化面积由1995年的24万亩扩大到2007年的158万亩。平均气温1957年到2000年上升1.36度,远远高于全国平均0.8度的水平。原因是上世纪六七十年代,为提高草地载畜量,开展了“向沼泽湿地要草场”的大行动,挖了上千个排水沟,把水排到黄河。脱水的沼泽地非但没有变成丰美的草场,反而板结硬化,并迅速退化、沙化。
    这两个案例是典型的“主体功能错位”。本来应该是生态地区,是涵养水源、提供水源的地区,我们却偏要让它成为提供更多牛和羊的农产品地区,结果就是生态破坏。这样的案例还有很多。我们为什么要退耕还林、退耕还草、退田还湖,就是对主体功能错位的纠正。
    我国国土面积很大,跟美国和欧洲差不多,但是我们的平原面积很少,只占陆地国土面积的12%。平原最适合人居住,适宜工业和城市化的空间,也是最适合发展农业的空间。我国与美国、欧洲的陆地国土空间面积差不多,但由于我国人口众多、平原面积较少,所以人均平原面积我国只有860平方米,美国是12500平方米,欧洲是8400平方米。860平方米,是什么概念呢,就是1.3亩地。农村盖一栋房子可以占地180平方米,还剩下680多,一亩地。我们在这一亩地上,既要搞工业,又要建城市,还要建铁路、公路、机场,最主要的还要生产粮食。
    问题出在哪里,就是主体功能错了。不区分一个区域应该干什么、不应该干什么,也就是没有区分主体功能,所有地区、所有空间都要大开发、大发展,都要工业化、城市化,必然带来全国范围的盲目开发,过度开发,无序开发,分散开发。
    我们的问题还出在没有正确把握区域发展总体战略中“区域”的空间尺度。实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的目的是缩小四大区域之间经济社会发展水平的差距,这是完全正确的。但是如果把区域协调发展中的“区域”不恰当地理解成更小空间尺度的“区域”,问题就出来了。如果把“区域”理解成为省、自治区、直辖市,有些问题就错了,比如要缩小了各省、自治区、直辖市之间GDP总量的差距,就错了,让西藏、青海缩小与广东GDP总量的差距是做不到,很可能也是违背规律的。若再往下缩小空间,把“区域”缩小到地级市、自治州或者县这样的更小的空间单元。那么大多数的事都错了。比如,在四大板块或省这样的空间尺度下,可以工业化,城市化,但到了市、县这样的空间尺度,是不是每一个县都要工业化、城市化,让玛多这样的县,如何工业化、城市化呢,如果让每个县都去追求工业化、城市化,就要搞工业,就要搞开发区,2860个县级行政区,每个县搞十平方公里开发区,就是2.8万平方公里,我们如何保住耕地呢。如果再把区域协调发展的“区域”定位成乡镇,那么所有的事情都错了,在乡镇这样的空间单元如何城市化、工业化。总之,区域协调发展,这个区域到底是哪个空间尺度的区域,一定要认识清楚。不能再这么分散开发下去了,不仅耕地承受不了,能源也承受不了。
    中央“十二五”规划《建议》提出,促进区域协调发展,要实施两大战略,一个是区域发展总体战略,继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的总体战略,另一个是实施主体功能区战略。两大战略相辅相成、共同构成了我国国土空间开发的完整战略。通过实施“两大战略”,要形成区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。
    实施区域发展总体战略,要把西部大开发放在优先位置,给予特殊的政策支持,西部要发挥资源优势和生态安全屏障作用,东北要发挥产业和科技基础较强的优势,中部要发挥承东启西的区位优势。同时,从全面建成小康社会的目标出发,要加大支持西藏、新疆和其他民族地区发展力度,扶持人口较少民族发展,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度,加快沿边地区开发开放,加强国际通道、边境城市和口岸建设,深入实施兴边富民行动。因为这些特殊困难的区域,是我们全面建成小康社会的难点。
    实施主体功能区战略,就是按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。就是立足国土空间基本状况,针对国土开发、区域发展和城镇化进程中的问题,顺应未来城市化、全球化等大趋势,明确我国960万平方公里的陆地国土上,哪些区域应该优化或重点地推进大规模、高强度的工业化和城镇化开发,从而形成若干以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区;哪些区域应该限制或禁止大规模、高强度工业化和城市化开发,从而形成若干以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农产品主产区;或以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的重点生态功能区。
    不同的主体功能区都要把发展作为第一要务,但主体功能不同,发展内容不同。城市化地区继续要增加GDP,农产品主产区要把增强农业生产能力作为首要的任务,重点生态功能区要把增强生态产品供给能力作为首要任务,既不要大规模搞农业开发,也不要大规模搞工业化和城市建设。
    实施主体功能区战略,在国家层面要构建“三大战略格局”。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑,以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体,以基本农田为基础,以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架,以其他国家重点生态功能区为重要支撑,以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
    实施主体功区战略,关键是建立适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系,完善绩效考核办法和利益补偿机制。要加快立法进程,研究制定或修订《国土空间开发法》、《区域规划法》,《自然保护地法》等法律法规。要加快推进规划体制改革,建立健全以国民经济和社会发展总体规划为统领,以主体功能区规划为基础,以区域规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑,各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。要抓紧完善实行分类管理的区域政策,包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境政策等,形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制。
    (五)积极稳妥推进城镇化
    我国城市化进程很快,但此前的城市化,一定程度上是一种城市数量增加的行政建制的城市化,是城市占地不断扩大的土地城市化,是高楼林立、大广场、宽马路的物质形态城市化,作为城市化本质的人口城市化进展较慢。城市化进程中的问题主要是三个:一是人口方面,1.5亿的农民工不能市民化,处于“半城市化”状态;二是布局方面,出现分散化和低密度化倾向,30年来城市建成区面积扩大4倍,城市人口增加1.6倍,城市建成区人口密度由1.9万人下降到0.9万人;三是形态方面,少数城市摊大饼,加剧了“城市病”,交通拥堵、房价过高、资源短缺、污染严重、绿色生态空间不足。
    因此,积极稳妥地推进城镇化,首先要完善城市化布局和形态,要逐步形成辐射作用大的城市群,把城市群作为城市化的重要形态,在城市群的发展中协调大中小城市和小城镇的发展。为此,要科学规划城市群内各城市功能和产业定位,缓解特大城市中心城区压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进基础设施一体化建设和网络化发展。这是发展城市群的重要途径。其次,要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民,即农民工的市民化,也就是人口的城市化作为推进城镇化的重要任务。这是关系我国现代化建设全局的重大问题,如果我们只是利用农民工的青春期,只允许在城市就业,不允许在城市定居,今后将带来现代农业难发展、现代制造业缺乏现代产业工人、社保压力大等问题,而农民工的市民化将有助于解决扩大消费、增加服务业就业、缩小城乡区域收入差距、节约土地等方面的问题。再次,要加强对城镇化的管理,城镇化是具有“市场失败”的领域,搞不好会影响全社会的利益和后代人的发展能力,所以,要通过合理确定城市开发边界、提高建成区人口密度、防止特大城市面积过度扩张等,预防和治理“城市病”,把握好城镇化的进程及其相关问题。
    (六)加大节能减排力度
    我们面临的问题是资源消耗偏大,生态系统受损,环境污染严重,资源环境对经济发展的约束越来越紧。
    我国资源匮乏,人均占有的资源,天然气、石油、铝土矿等仅相当于全球平均水平的不到10%,淡水、铜矿不到30%,耕地、铁矿石不到50%,煤炭是最丰富的,也仅相当于世界平均水平的86%。我过单位GDP能源消耗比俄罗斯少,但我们无法和它比,因为俄罗斯能源丰富。我国单位GDP能耗是世界平均水平2.5倍,美国3.8倍,日本7.6倍。2008年我国的GDP占全球的7.25%,但是为此消耗了全球9.6%的石油、42.6%的煤炭、34.8%的粗钢、48.7%的水泥。2009年我国GDP占世界8.6%,消耗了世界46.9%的煤炭、10.4%的石油;同年美国GDP占世界24.3%,煤炭和石油消耗分别占世界的15.2%和21.7%,日本GDP占世界的8.7%,煤炭和石油消耗分别占3.3%和5.1%。美国也是一个高耗能的国家,但比全世界的平均水平好一些,日本的情况要好很多,可以说是一个节能型的经济和社会。
    “十二五”时期,在节能方面,要以积极应对全球气候变化为出发点,大幅度降低我国能源消耗强度和二氧化碳排放强度,同时,要合理控制能源消费总量,严格用能管理,加快制定能源发展规划,明确总量控制目标和分解落实机制,还要抑制高耗能产业过快增长,强化节能目标责任考核,健全奖惩制度等。在环保方面,要加大环境保护力度,实施主要污染物排放总量控制,特别要加强对损害人民健康的重金属污染的综合治理,强化总量控制指标考核,健全重大环境事件和污染事故责任追究制度,建立环保社会监督机制等。在生态保护和防灾减灾体系建设方面,要坚持保护优先和自然恢复为主,从源头上扭转生态环境恶化趋势,加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系和应急体系,治理重点区域地质灾害,推行自然灾害风险评估,科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。
    (七)保障和改善民生
    更加重视民生改善,是“十二五”规划的一个特点,而这也确实关系着能否在2020年如期实现全面建成小康社会的目标。这方面,我重点说几个任务:
    一是要健全基本公共服务体系。这是“十二五”规划提出一个很响亮的目标,当然也是一个繁重的任务。我们国家第一个提出这样一个任务,目标是建立一个符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化。“十二五”时期基本公共服务的范围和重点包括公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障,公共文化、基础设施、环境保护等九个方面。
    二是要调整收入分配的关系。目标是两个方面,一个方面是调整国民收入分配格局,形成合理的收入分配结构,提高居民收入占国民收入的比重,提高劳动报酬占初次分配的比重;另一方面是扭转收入的差距扩大的趋势,包括城乡、区域、行业和社会成员之间等各方面的收入差距。改革开放以来的六个五年计划期,尽管居民收入增长很快,但除了“六五”时期农民收入增长快于经济增长外,其他时期城镇居民收入和农村居民收入都一直落后于经济增长速度。由此带来了国民收入分配格局出现的居民收入占比下降的情况。在初次分配当中,1996年到2008年,居民收入占国民收入的比重从67.5%下降到57.2%,减少10个百分点。经过再分配后,居民收入占比不但没有提高,还比初次分配减少0.1个百分点,这说明再分配存在一定程度的逆调节。
    同时,收入差距过大并呈扩大趋势。城乡居民的收入差距,由1979年的2.57倍、1984年1.84倍,扩大到2009年的3.33倍;区域之间的收入差距,2009年城镇居民收入最高的地区是最低地区的2. 4倍,农村居民收入之差是4.2倍;行业之间的收入差距,,2009年证券业职工工资为林业的13.2倍;不同收入群体之间,2000年20%城镇高收入户收入是最低20%的户2.1倍,2009年为5.7倍,农村则由6.5倍扩大到7.5倍等等。
     “十二五”时期调整收入分配关系的重点任务是三个方面:第一,深化工资制度改革,要健全工资支付保障机制,提高最低工资标准,扩大工资集体协商范围,改革国有企业工资管理办法,完善公务员和事业单位工资制度;第二,健全资本、技术、管理等要素参与分配的制度,建立公共资源出让收益全民共享机制,扩大国有企业收益上缴和提高上缴比例,完善上市公司分红机制,规范国有企业管理人员收入,控制职务消费等;第三,构建以税收、社会保障、转移性支付为主的再分配调解机制,调整个人所得税税基和税率结构,健全财产税体系,加大对低收入群体的转移性收入等。
    三是健全覆盖城乡居民的社会保障体系。这是公共服务体系中是最基本的、与低收入者和普通老百姓最直接相关的一个公共服务。总的要求是,扩大覆盖面、提高保障水平、提高统筹层次、实现制度统一。概括说,就是“三个全覆盖”,即新型农村社会养老保险制度、社会救助、基本医疗保障体系要实现城乡居民的全面覆盖;“一个新制度”,就是建立城镇非职工居民的养老保险制度;“一个全国统筹”,就是城镇职工基本养老保险要在落实省级统筹基础上实现基础养老金的全国统筹;“一个可接续”,就是养老金的个人账户部分要实现跨省的可接续。