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当前农业形势与农村政策
演讲者:陈锡文    时间:2011-04-07    阅读:690次   
    农业、农村和农民问题在中国始终是一个备受关注的重大问题。党的十六大以来,我们党 “三农”工作的战略思想不断丰富发展,强农惠农政策体系不断完善,农村体制机制改革不断深化,取得了粮食连续七年增产、农民收入连续七年较快增加、新农村建设扎实推进、城乡关系发生深刻变化的重大成就。但要清醒地看到,农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难,农村改革发展还面临着很多新的困难和问题,面临的外部挑战不可低估。农业是国民经济的基础,农村人口占全国人口的绝大多数,全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。要居安思危,进一步增强危机感、紧迫感、责任感,深入贯彻落实科学发展观,走出一条具有中国特色的农业现代化道路,开创社会主义新农村建设新局面,形成城乡经济社会发展一体化发展新格局。农村改革发展问题涉及的问题非常多,我想重点谈谈粮(食物供给)、钱(农民收入)、人(农民)、地(农村土地)四个方面的问题。
 
    粮
   
    最近七、八年是中国粮食生产历史上最好的时期之一。2004—2010年,我国粮食产量从2003年的8614亿斤增加到2010年的10916亿斤,年产量增加了2302亿斤,实现了“七连增”,连续四年突破1万亿斤,这是个非常了不起的成就。但也应该看到,对于中国而言,粮食问题面临的形势还是非常严峻的。
    第一,从总量来看,我国还存在较大缺口。由于国民经济快速增长和人们生活水平快速提高,农产品的消费量稳定增加。尽管粮食产量每年都在增长,但是和需求相比还有差距。这几年国内粮食进口持续增长,最突出的就是大豆。去年大豆进口量达到5480万吨,接近去年全球大豆出口量的60%。去年我国的大豆产量是1500多万吨,自给率只有四分之一左右,四分之三以上要依靠国际进口。另外,2010年还进口687万吨食用植物油。为什么进口这么多大豆?因为我们的植物油不够。进口五千多万吨大豆可以榨出一千多万吨植物油,剩下4000多万吨是豆饼,这是饲料中蛋白质成分的重要来源。
    这几年大家明显感觉到,我国市场上的植物油价格波动比较大,畜、禽、蛋、奶类产品价格波动也比较大,这从侧面反映了一个大问题。由于国内大豆主要靠进口,大豆价格基本受国际市场控制,我们的调控余地非常有限。由此,国内与大豆相关的其他产品的价格也被国际市场控制。国际市场的大豆涨价,国内大豆就得涨价。大豆价格涨了,植物油和饲料的价格就涨,肉禽蛋奶价格都会涨。
    我国历来强调保障粮食的基本自给,基本的目标是粮食自给率不低于95%。从现在的情况来看,口粮和谷物部分,即大米、小麦、玉米基本上可以实现自给。小麦每年自给有余,大米中除粳米紧张一点外,早籼稻、中晚籼稻基本可以满足供应,玉米满足正常需求没有问题。但将大豆和食物植物油进口考虑进来,形势就很不乐观。去年进口大豆5480万吨,进口谷物和谷物粉571万吨,两者相加就达到了6051万吨。进口的食物植物油如果改由国内油菜籽加工,以30%的出油率估算,需要油菜籽2200万吨左右。这就是说,我国进口的粮食和油菜籽超过了8000万吨。
    由于石油价格暴涨,粮食作物被一些企业家视为能源作物,大量的粮食除要满足口粮和饲料粮需求外,大量的粮食开始喂汽车。从国际上的价格比较来看,以现在的燃料酒精加工技术,大概3斤多玉米可以加工1斤燃料酒精,当国际石油价格超过60美元的时候,用玉米加工燃料酒精就有利可图。现在国际油价突破110美元,可能会有更多的玉米被用于生产酒精。2010年,美国加工燃料酒精消耗的玉米超过了1.3亿吨。2010年是历史上世界玉米产量最高的一年,但是供求矛盾仍然比较突出。价格上涨比较快,很重要的原因就是新需求的拉动。在正常情况下,我国玉米产量可以满足人的消费以及用作饲料,但是如果大量玉米被用于生产燃料酒精,情形就不太好估量。目前,我国已形成的燃料酒精年加工能力也达4000多万吨。据有关部门估计,2010年我国深加工玉米用量达到1000亿斤左右,已占到国内玉米消费量的29%,超过了“十一五”时期26%的控制目标。如果国际石油价格较高,玉米产量就会增加,其他作物的产量就会减少。从以往的情况来看,减少最明显的是大豆。大豆供应下降,国际大豆价格就会上涨。中国作为最大的大豆进口国,会受到比较大的冲击。人无远虑,必有近忧。我国的人口还会增加,消费水平还会提高,耕地还会减少,粮食的供求关系始终处在一个比较紧张的平衡状态。
    有些专家提出,既然大豆和植物油这么紧张,为什么不调整结构,增加生产大豆和植物油?但土地资源有限,制约了我国调整结构的余地。2009年我国耕地面积是18.26亿亩,播种面积23.5亿亩,其中,粮食播种面积不能低于16亿亩,否则就打不出1万亿斤粮食。除了16亿亩粮食播种面积,还剩下7.5亿亩播种面积,蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占用了2.7亿、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在这样的生产格局下,增加了大豆和植物油的种植面积,就得减少别的作物种植面积。调整生产结构是个好主意,但问题是国内哪些品种是可以调整的?实际上基本上没有可以减下去的,土地利用结构的调整余地很小。如果进口大豆和食用植物油原料由国内生产,需要近7亿亩的播种面积。从这个意义上说,从农业的综合产能来讲,我国的自给率只有80%左右。
    从人口和农业资源条件的对比关系来看,我国人均耕地面积不到1.4亩,相当于世界平均水平的40%。人均淡水资源大约是每年2000 立方米,相当于全球的1/4左右。有专家讲,没有必要死守18亿红线,我们有大量外汇,可以多进口粮食。如果只算经济帐,这句话是有道理的,但是问题在于,目前全球每年出口的粮食是5000亿斤左右。即使把全球每年出口的粮食都买回来,也不够中国人吃半年。
    因此,从现实的角度来讲,农业问题不能放松,耕地保护问题不能放松,推进农业现代化的步伐必须加快。“十二五”规划明确提出,从中国的实际国情出发,建设现代农业要把确保粮食安全放在首位。要坚持保护耕地,加强农田水利基础设施建设,加快农业科技进步,提高农民进入市场的组织化程度。如果这些事情都做好,中国的粮食安全自给率达到90%甚至95%是可以实现和持续的。但是,如果放松了对耕地的保护,土地大量流失,想补救就来不及了。
    根据第一次农业用地普查之后公布的结果,1996年,我国的耕地面积是19.51亿亩,而目前下降到18.26亿亩,过去十几年减少了1.25亿亩。如果这个势头不能得到有效遏制,粮食安全就存在问题。有些专家提出,因为死守18亿亩耕地红线,结果把房价抬高了。我觉得这个说法依据不足。我国有960万平方公里土地,也就是144亿亩,但是被统计的耕地面积是18亿亩多一点,大约占整个国土面积的1/8,还有7/8不是耕地。大家都有这样的常识,能种粮的土地一定可以盖房,但是能盖房的土地不一定都能种粮。我们能不能调整思路,通过规划,通过基础设施的延伸,尽量避开耕地推进工业化、城镇化。对中华民族来说,这是一个关系到长远发展的大问题。
   
    钱
   
    “十一五”时期,农民收入与粮食生产一样,是增长比较好、比较快的一个阶段,成绩非常显著。2005年农民人均纯收入3255元,2010年是5919元,扣除物价指数,“十一五”时期农民人均纯收入年均增长8.3%。
但是,平均数不代表大多数。全国31个省市、自治区能达到和超过平均数的只有12个省(自治区、直辖市),还有19个省(自治区、直辖市)没有达到这个水平。农民人均纯收入高的地方,如北京、上海、天津、浙江等省市,已经超过1万元,但低的地方,如贵州、甘肃、青海三省,仅为3000多元。所以,要重视农村内部的差距。
    农民和城镇居民之间的收入差距也是一个敏感的社会问题。1978年,农民人均纯收入是134元,城镇居民人均可支配收入是343元,收入比是1:2.57。由于农村改革率先突破,所以农民先得益,到1985年的时候,城乡居民收入比曾一度缩小到1:1.86。但是从1986年开始,收入差距不断扩大。进入新世纪以后,到2002年,城乡居民收入比突破1:3,2005年扩大到1:3.224。为什么这里要精确到小数点后面三位数?因为在“十一五”期间,城乡居民收入差距基本没有扩大。2010年,农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比是1:3.228。历史给了我们一个机会,即“十一五”这五年的城乡居民收入差距基本没有扩大。这个迹象能不能代表一个趋势,这需要判断,但至少是一个好现象。如果能够把握好,“十二五”有可能成为城乡居民收入差距变化的一个拐点。
    “十一五”期间出台了很多重大政策,这些政策对增加农民收入起到非常重要的作用。最主要的政策有四个方面:
    第一,免除农业税。农业税在我国有非常漫长的历史,到2006年取消为止,一共存续了2600年。1999年,“农业四税”为336亿元。但各种负担却较重,1999年农民的各种税费负担合计约为1450亿元。1999年中央决定,2000年开始在安徽实行农村税费改革试点,将正税的税率定为7%,同时取消各种摊派和收费,将“三提五统”转为农业税附加,收取标准为农业税的20%。这样农业税及其附加的征收标准为8.4%。到2003年时,农民的税费负担为706亿元,比1999年减轻一半。此时,中央决定,要朝着取消农业税的方向努力。2004年的中央一号文件明确了这一方向。到2006年年底,全国人大经过研究,宣布取消农业税,一共减轻农民负担1250亿元,剩下的250亿元主要是与农业有关的生产费用。
    第二,对农民实行四项生产性直接补贴。2004年一号文件中要求,对农民实行生产补贴。在三年之内,将302亿元粮食风险基金的一半用于补贴农业生产,2004年拿出了116亿元。同时,拿出28.52亿元鼓励农民采用良种。同时,在经营规模较大的地方对农民购买农机具进行补贴。这三项之和为145.22亿元。到2006年,针对化肥、柴油、汽油等农业生产资料成本的上升,还专门出台了农业生产资料增支直补政策,补贴额达到120亿元。2010年,这四项补贴一共达到1225.9亿元。
    第三,公共服务向农村覆盖。通过实施“十一五”规划,共解决全国1.65亿农村人口饮水安全问题。国家电网供电区内所有农村地区基本实现户户通电,农村公路建设里程达到345万公里,农村沼气用户大量增加,农村危房改造力度逐步加大。农村文化事业较快发展,农村免费义务教育全面实现,新型农村合作医疗制度全面覆盖,农村最低生活保障制度全面建立,新型农村社会养老保险制度试点加快推进。农村民生加快改善,对促进社会公平正义、遏制城乡发展差距扩大起到了重要作用。
    第四,保护农民工合法权益。2006年,国务院发出了《关于解决农民工问题的若干意见》,对维护农民工权益做出了全面部署,成立了农民工工作联席会议,并设立办公室,专门负责落实有关规定。目前,农民外出务工人数达到1.3万人,农民工总数达到2.3亿人,农民的工资性收入已经占到农民人均纯收入的40%。
    这几年的农村政策,确实体现了科学发展观、把解决好 “三农”问题作为全党工作的重中之重和统筹城乡经济社会发展的要求。而经济发展水平和国家财力的增强,是强农惠农政策体系不断得到完善的基础。2000年,我国的GDP总量是9.9万亿,去年是39.8万亿,是2000年的4倍多。2000年国家财政总收入1.34万亿,去年财政收入8.31万亿,是2000年的6.2倍。2003年,中央财政的“三农”支出为2144.6亿元,而到了2011年将会突破10000亿元。
    农民纯收入包括4块:一块是家庭经营性收入,包括种养业、手工业收入等,约占50%;一块是工资性收入,包括外出打工和在本地乡镇企业就业的工资收入,约占40%;一块是转移性收入,包括国家的各项补贴及亲朋之间的转移性收入,占6%多;一块是农民财产性收入,包括房屋、机械出租等收入,约占3%多一点。第四,财产性收入,包括房屋出租、农机具出租等,大概占全部收入的3.5%。总体来看,最重要还是前两项,即家庭经营性收入和工资性收入。
    就种养业而言,产量的增长是有限的。刚才讲到,去年粮食生产能力增加100亿斤,今年还能增加多少?我心里是打问号的。有人说,这几年农业工作做得不错,粮食连续七年丰收。一听到这话我就紧张,有时候开玩笑地说,丰收的时间越长,就意味着距离减产的拐点越近,因为市场变化、气候变化等不确定因素太多了。在量的增长有限的情况下,增加种养业收入,就只能提高价格。现在的农产品价格对农民是不公平的,利润非常低,种一亩地的粮食,纯收入有三、四百元钱就不错了。比如种植旱作小麦,一亩地大概要十二、三个工,一个工就是三十来块钱,那还不如出去打工,一天也能挣七、八十块钱。这就造成一个局面,只有在万般无奈的情况下,农民才去种粮,只要有别的机会,他们都不去种粮。试想一下,粮食安全系在这么细的一条绳上,是不是很难?开两会的时候我对记者朋友们讲,对农产品价格上涨要宽容一些,应该理解。昨天我看到一个资料,2010年,三种粮食亩均总成本663元,比上年提高10.5%,比2005年提高56%。在农村的忙季,请人到农村务工和城里的价格差不多,没有百八十块钱是请不来的。所以,农产品价格上涨有成本推动的因素。
    对于农产品价格,一方面,消费者要有正确的认识,政府也要加强宏观调控,但另一方面也要让市场机制发挥作用,让农产品有一个合理的价格,这样才能保障农民的生产积极性。根据今年政府公布的最低粮食收购价格,水稻不低于一块钱,早籼稻每斤比去年提高九分钱,中晚籼稻提高一毛钱,粳稻提高两毛三。从政府的角度来讲,应当从实际国情出发,一方面要避免像粮食这样重要产品价格的暴涨暴跌。另一方面,必须承认,不让市场机制发挥作用,不让农产品的价格徐徐上升,达到一个合理水平,不仅农民收入难以增长,甚至还会挫伤农民的生产积极性,最后大家都没饭吃。农产品价格达到合理的水平,这不仅关系到农民收入,更重要的是关系到整个农产品的供给。
    第二部分收入是工资性收入。支撑农民收入增长的主要是工资性收入。从这四、五年的情况来看,家庭经营性收入所占比重平均每年下降一个百分点左右,而工资性收入则上涨一个百分点左右。在农民收入增长的贡献中,工资性收入占到六成。这两年全国各地普遍提高了最低工资标准,对农民的工资性收入增长起到了很大作用。根据国家统计局公布的数字,去年全国农民工外出务工的平均工资达到1690元,确实比以前提高了很多。但是,农民工的工资水平还是不高,福利和社会保障很有限,所以才会出现“民工荒”的现象。
    总体来讲,因为人口数量庞大,在中国增加农民收入不是一件容易的事。要使城乡居民收入差距逐步缩小,这是一个很长的历史过程,但是要坚定不移地往这个方向努力。
   
    人
   
    人的问题,就是在工业化和城镇化的过程中,农民的地位、去留和出路问题。这几年农业和农村的发展得益于工业化和城镇化,转移到二、三产业就业的农村劳动力近2.5亿,其中有1.5亿外出就业,近1亿在当地乡镇企业和非农业产业就业。所以,对于农业、农村和农民的变化,工业化、城镇化所起到的积极作用是非常明显的。
    2000-2010年,我国城镇人口从45906万人增加到66557万人,城镇人口占人口的比重从36.2%提高到49.7%,这是非常了不起的成就。这样看来,要实现“十二五”规划提出的目标似乎并不难,但有两个方面的问题需要注意。
    第一,大量农民工并没有享受城镇居民的待遇。按照国际惯例,在城镇居住半年以上,就统计为城镇居民。但关于城镇化率专家们有很多讨论,最尖锐的说法是“伪城镇化”,就是在被统计为城镇居民的这些人当中,有相当一部分没有享受当地市民的待遇,这是基本事实。据大概估计,现在统计的城镇人口中,至少有1.5亿是没有享受到城镇市民待遇,相当于城镇人口的1/4,可见大量城镇人口处于不完全城镇化状态。如果扣除这部分人口,城镇化率要降低大概12个百分点,也就是35—36%的水平。在“十二五”开局的时候,我们就面临这样一个大问题:要想办法让他们享受和当地居民同等的待遇,否则社会问题会越来越突出。要让进城农民成为真正的市民,至少有三件事要办好——稳定的就业、稳定的住房和社会保障。这些都需要当地政府有相当的财政支撑才能做到,因此是一个大问题。
    第二,低成本的城镇化模式难以持续。在过去的十年,城镇化率提高了11.3个百分点,平均每年提高1.13个百分点,这在古今中外都是罕见的数字。是什么原因呢?其中当然有很多积极因素,比如改革开放、体制创新等。但也有一些特殊的原因,我国城镇化的成本很低。首先是土地价格。以前,征用土地每亩的补偿只有一两万元,大量的社会矛盾没有化解。第二是劳动力价格。直到世纪之交,年轻人在深圳打工,每个月的工资仍然只有七八百元,比他们父辈当年并没有太多的增长。农民工低工资、低福利、无社保的情况持续了近20年时间。第三是环境污染成本。过去推进工业化和城镇化中产生了大量的污染排放,而且几乎是零成本。
     “十二五”规划强调,要贯彻落实科学发展观,转变经济发展方式。无论从中央的要求来看,还是从中国的现实情况来看,都不允许继续低成本地推进城镇化。首先是征地成本越来越高。征地必须实现被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。现在征地补偿逐步有所提高,有的地方达到了15万元一亩。如果强制地以低价格来征地,就会引发群体事件,造成社会不安定。第二是劳动力价格快速提高。这两年出现的“民工荒”表明,我国的经济发展方式转变和经济结构调整日见成效,很多农民在家乡附近打工也可以挣到钱,工资水平也在提高。去年农民工外出就业的月工资水平已经增加到1690元。同时,各地为农民工建立社会保障制度的要求也越来越严,企业要为农民工上大病保险、工伤保险、养老保险等,用工成本越来越高。从这个角度看,快速的城镇化中,劳动力低价格因素也在逐步地消失。第三是环境成本在提高。社会的环保意识和可持续发展意识在提高,治理污染的要求越来越高、越来越严,继续零成本排放几乎不可能。所以,“十二五”时期的城镇化将面临新的挑战,过去的有利因素可能转为新的约束。
    “十一五”期间,我国每年解决城镇居民就业1500多万,整个五年城镇居民新增就业将近5700万,农民工就业超过4500万。“十二五”规划提出,未来五年要解决4500万的城镇新增劳动力就业,还要解决4000万的外出农民工就业。 “十二五”提出的目标有没有条件实现?这实际上决定了城镇化的进程和农民的状态。在这个过程中,不能说已经走过的路都是成功的,但如果反思怎样转变发展方式,有很多新问题需要进一步深入思考。
    城镇化是一种生活状态的改善,包括收入水平的提高、住房等生活水平的提高、生活环境的改善等,因此是人们追求的目标。但城镇化需要有基础和条件,正因为如此,2000年党的十五届五中全会通过的“第十个五年规划的建议”提出,要“积极稳妥推进城镇化”,“要走一条有中国特色的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。之所以提出“积极稳妥”的要求,这是由我国的现实国情决定的。第一,国企改革造成的下岗失业。在上个世纪90年代末到本世纪初的那一阶段,国企大量减员,就业问题很突出。第二,解决住房的压力很大。过去依靠机关和企事业单位分配福利房制度难以持续,住房制度改革以后,没分到房的人只能去买经济适用房或商品房。对绝大多数人来说,解决住房问题谈何容易。第三,社会保障方面的负担越来越重。过去企事业单位的退休人员在本单位领取退休工资,医疗保障等问题由企业负责。社会保障的总体水平较低,不同单位的差异很大。但随着市场化进程的推进,社会保障的覆盖面亟需扩大,保障水平需要明显提高。城镇化的推进之所以这么艰难,不能简单地归结为地方政府领导的思想不解放或者歧视农民,事情不是那么简单,很多时候取决于地方的经济实力,经济发展水平达到一定程度才能解决这些问题。既然就业、住房和社保都有那么多的窟窿要修补,过快增加城镇人口显然不切合实际。从这些角度来看,中国的城镇化不会一帆风顺。
    从“十五”规划提出“积极稳妥地推动城镇化”到现在,城镇化确实快速在向前推进,但有很多方面不像当初想象的那么美好。第一,发展偏重的是大中城市,小城市和小城镇没有得到相应发展,大、中、小城市和小城镇协调发展的格局没有形成。第二,在城镇化过程中,大量农民进城后没有享受到应有的权益,没有顺利地转为市民。第三,大量人口的就业没有解决。城镇化的本质是转移农村人口,而转移农村人口的必要条件是城市给农民就业提供岗位,解决好民生问题。现实的情况是,不少农民的土地被征走,房子被拆掉,却没有获得就业。城镇化关系到整个国家的利益,关系到城市居民的利益,更多的是关系到亿万农民的利益。好的城镇化,哪怕慢一点,也会让农民逐步进城,成为真正意义上的市民。如果是坏的城镇化,把农民的权益都拿走,那是要出问题的。
城镇化有自己的规律,如果为吸引别人的眼球,只注重扩大城市建设规模、美化城市的景观,这样的城镇化就不会健康。城镇化是中国经济增长长期、不竭的动力,也是改善农业、农村、农民状况的一个巨大杠杆。中国的城镇化确实还有很大余地,要坚定不移地向前推进。但中国的城镇化绝不能抄袭国际经验,一定要吸取教训,总结经验,更理性地推进。
    回过头来看,从新中国成立到现在短短的六十多年里,我们的城镇化已经经历了几次波折。我国实施第一个五年计划后,156项大工程投入建设,工业化、城镇化大规模开始。然而好景不长,60年代初,中国遭遇三年困难时期,两千万城镇居民被迫回到乡下。1965年,国民经济逐渐恢复,城镇化继续推进。没过多久,文化大革命开始了,知青上山下乡。当时不明白为什么要上山下乡,现在回过头来想就明白了,城里养不活这么多人,没有这么多就业机会,只能到农村去。2008年全球金融危机的爆发,我国很多企业拿不到出口订单,沿海大量的企业停产或半停产,至少有两千万农民工由于失去工作岗位,不得不返回农村。在六十年里城镇化经历了三次大的波折,尽管每一次都慢慢缓过来,但也都需要付出代价。还要看到,在全球化的背景下,经济增长、出口、就业等与世界经济联系在一起,中国的城镇化不完全取决于自身。
    中国一定是世界上推进城镇化最艰难、最漫长的国家之一。中国人口最高峰大概在2030年前后,人口数峰值为15亿左右。有专家预计到2030年中国城镇化率达到70%。从现在情况看,真正意义上的城镇化要达到这个水平非常困难。即便如此,在农村还有4.5亿人,这仍然是一个庞大的数字,与新中国建立时的人口数相近。因此,在发展中必须坚持两个“并行不悖”,即:大中小城市发展和小城镇发展要并行不悖,城镇化和新农村建设要并行不悖。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,在城镇化、工业化深入发展中同步推进农业现代化,走中国特色的农业现代化和城镇化道路。
   
    地
   
    土地是最基本的生存资料和生产资料,也是决定国家、民族和子孙后代生存发展的基本条件,因此土地问题极其重要。对农村土地而言,土地问题主要有两个方面,一是土地制度,包括土地所有权和土地的管理制度;二是土地利用,主要涉及农业经营体制等方面的问题。还要看到,农村的经济结构、社会结构、治理结构,都是建立在土地制度之上的。所以,农村土地制度绝不是单纯的经济制度,农村土地不得不考虑到这一点。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》对如何完善农村土地制度提出了非常明确的任务和要求。这里,重点谈两个方面的问题:
第一个问题是耕地保护问题。
    1996年国家进行了第一次农地详查,并改由国土部门公布耕地面积。根据1996年底第一次公布的数字,我国耕地总面积是19.51亿亩。之后,由于各种原因耕地面积在不断减少,到2008年底公布的耕地总面积为18.26亿亩,12年间减少了1.25亿亩。在人口不断增加、耕地持续减少的背景下,保护耕地非常重要。
    在工业化、城镇化推进过程中,一方面城市的扩展明显感觉到供地不足。甚至有一些专家把最近一个时期的房价高涨归咎于严守18亿亩耕地红线的政策,认为是供地不足导致房价高涨。有学者甚至提出,没有必要保护18亿亩耕地,国家有2.6万亿美元的外汇储备,居世界第一,只要真正实行市场经济、融入全球经济,用外汇买粮食足以解决吃饭问题。
    实际情况并非如此。在现有生产水平下,我国现有的农业自然资源已经支撑不了我们现在的消费水平。前面已经讲到,我国进口的大豆和食用植物油,相当于占用了境外近7亿亩的播种面积。因此,在土地问题上我们一定要有危机感。
    我国的土地资源现状,决定了我国在长期发展中对土地问题都不能掉以轻心,任何时候都不能放开随意占用耕地这个闸门。我们的国土面积为960万平方公里,即144亿亩,耕地只占国土面积的12.67%。能种庄稼的地毫无疑问都能种房子,但是能种房子的地就不一定都能种庄稼。大家到国外看,特别是欧洲,很多城市都建在山坡上,都避开耕地。现在,大家都想占最好的土地来种房子,那么我们的粮食安全怎么办?这个矛盾不解,耕地紧张局面缓解不了。
    对农地的用途进行管制是一个国际通例,即使在实行农地私有的国家,甚至在地广人稀、拥有大量后备耕地资源的新大陆国家,也普遍对农地用途进行了严格的管制。党的十七届三中全会通过的的决定明确提出两个“最严格”:一是坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住十八亿亩耕地红线;二是实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。决定明确要求,“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线”;“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。在我国人多地少、处于工业化和城镇化快速推进的背景下,落实最为严格的耕地保护制度是确保我国粮食安全、经济平稳较快发展、农村稳定和谐必然要求。
    第二个问题是保持家庭在农业经营中的主体地位。
    从全世界的范围来看,但凡农业实现了现代化的国家,没有一个国家农业不是家庭经营,只是规模大小的问题,美国、加拿大、澳大利亚等新大陆国家的农业是大规模的,日本、韩国等传统农业国家的农业是小规模的,但都是家庭经营。家庭经营既是一种历史性现象,也是一种世界性现象。农业之所以要实行家庭经营,这是农业本身的特点决定的。我觉得,和其它产业相比,农业这个产业至少有这样几个特殊性:
    第一,土地不可移动。资金、技术、劳动力等要素都可以流动。但土地就固定在那个地方,没有办法把农田移到一个条件更好的地方去,这是它的自然属性。农业生产者要想获得较高的土地产出率,就只能对土地不断增加投入,如改良土壤、修渠引水、修梯田等。这里面就有一个很现实的问题,要让农民对土地长期增加投入,就必须让农民拥有长期产权,实现“谁投入、谁受益”。
    土地既可以在精心保护下永续利用,也很容易被破坏甚至变成荒漠。机械设备在使用过程中会不断磨损和折旧,直到最后废弃。进入一定年龄,劳动者是要退休的。但是土地不会这样,利用得好,土地就可以永续利用。耕地能不能得到很好保护,结果大不一样,因此,必须使经营者珍惜、爱惜土地,不断对土地增加投入。什么决定经营者的这个行为呢?这就是产权。如果知道增加投入后的产出是属于自己的,那么这个经营者对土地投入就会有积极性。如果他认为这个地给他用大概就是3年、5年,他就不会去改良土壤,甚至会刺激他进行掠夺式经营。土地的这两个属性,决定了农业是一个特别讲究产权清晰的产业。
    第二,劳动对象不同。农业作为一个产业,投入产出一定要服从经济规律。但农业的再生产有其特殊性,无论是种植业、养殖业、林业还是水产业,劳动对象都是有生命的,这个特点决定农业生产是一个极其复杂的生命活动过程,即自然再生产过程。因此,农业生产不仅要遵循经济规律,还要遵守生命规律。动植物在经历各个生命阶段的过程中,都会有各种各样的生理需求。在这个复杂的过程中,只有劳动者悉心照料,动植物才能正常生长发育。犹如母亲照料小孩,农业劳动者与农业劳动对象之间的关系是别人无法替代的。要让农业劳动者与劳动对象建立如此紧密的关系,一个基本的前提就是要建立极其紧密的利益联系,让农民的付出能够得到回报。让农民种的是自己的地,这是改革之所以能够调动农民积极性、改革之所以能够成功的精髓所在。
    第三,农业的生产时间和劳动时间是不一致的。冬小麦10月下旬开始种,到第二年5月底、6月初开始收,要在地里长8个月。这8个月的时间里可能去10几天就完成播种、灌溉、除草、施肥、喷药等生产活动。剩下的时间,只能由自己安排,如搞其他经营、做买卖、去打零工等。尽管不是在生产时间中都需要投入劳动,但农业生产随时都会各种因素的影响,出现问题的时候都得去,尤其是关键农时更不能耽搁。由于农业一定要和副业相结合,因此家庭经营最适合农业生产。
    农业现代化,必须坚持实行家庭经营,并在此基础上发展现代双层经营体制,这是吸收了国际上的经验做出的基本判断。美国的遗产税是非常高的,为避免交税,美国的农业经营主体通常以家庭经营公司的形式出现。家庭成员就构成公司的成员,如老头是董事长,老太太是总经理,儿媳妇做会计等。老头老太太去世了,儿女要继承这个遗产,变更法人就可以了。美国大概有200多万个农民家庭,其中有一半左右是注册的公司。美国法律规定非家庭经营公司禁止拥有农业机械,外部力量很难进入农业,这样农民家庭就可以长久地经营农业。日本是小农众多的国家,为保护农户的经营主体地位,日本的法律规定,只有农民才可以拥有土地,才可以从事农业,非农民不允许拥有农地,不允许从事农业。直到上世纪末,日本的法律才允许城里人去找有地的农民合伙经营农业,但不许购买租赁他的地。到了本世纪初,日本才允许企业也可以去跟有地的农民合伙,但仍不许企业种地。直到2009年,日本才最终允许公司企业租赁农民的土地,但对土地的用途仍然有着非常严格的限制。日本国会审议修改这一法律规定时,我正在日本考察。日本农林水产省大臣就这一问题专门与我进行了讨论。他说,日本非农民不允许在农村租地,我们之所以不得不修改法律,基本的背景是农民占人口比重下降到不足5%,绝大多数农业从业人员的年龄超过了65岁。可见,作为新大陆国家典型代表的美国和典型的传统农业国家日本都保护农户的经营主体地位。然后,主要通过发展合作经济组织和健全社会化服务体系,不断改善农户经营的外部条件,不断提升农业的现代化水平。这一过程是非常平稳的,因为他们都建立起了保护农户经营主体地位不受外界强势干预的制度。
    目前,一些地方觉得,一家一户经营规模那么小,怎么能现代化呢?为了加快建设现代农业,他们采取了引进大公司以返租倒包形式获得土地,然后直接进行生产经营的方式。由于大公司资金实力雄厚,能够在短时间内集中大量的现代生产要素,确实可以快速提高农业的现代化水平,但问题没有这样简单。
    第一,这种经营方式割断了劳动者与劳动对象之间紧密的利益关系。由于消除了农户的经营主体地位,大量农民被挤出农业,被雇佣的农民生产出来的产品也不是自己的,这样会带来什么结果,很难预料。前不久,我们调查了一个案例。为建设现代农业和增加农民收入,当地引进一家企业,拟租赁2万亩地生产猕猴桃。第一次租了1万亩,公司给农民土地租金,并雇佣农民从事生产,将农民变成现代农业工人。他们的设计是很理想化的,这样不仅可以吸引大量资金投入农业,提高农业现代化水平,而且农民可以获得两份收入,各得其所,何乐不为?但事实证明,这个设想太简单化了。猕猴桃根系比较长,因此公司技术员要求,坑要挖到80公分深才可以种树苗。但在监督极为困难而又没有紧密利益关系的情况下,很多农民没有按照规定挖坑,挖40公分、50公分的都有,怎么省事怎么来。请他们锄草,他们只把地表的草除掉,把根都留在地里,一下雨草又长出来了。农民说,那当然是这样了,要不这样下礼拜我上哪挣钱去?这个例子说明,如果农民生产的不是自己的产品,不可能对生产对象精心呵护。
    第二,不利于切实保护农民的长远利益。湖北很多地方都离不开藕,上世纪90年代中期有一段时间藕供不应求,于是很多企业家到农村去租农民的稻田,挖塘种藕。头两年企业和农民都很高兴,因为藕卖得很好,农民有租金和工资收入,但到第三年的时候,由于藕种得太多了,很多卖不出去后就烂了,结果老板溜了。而农民恢复稻田要费很大的劲,一边往藕塘里挑土一边骂那个老板。四川产的丝绸很多,有一段时间市场上真丝价格很好,很多老板让农民种桑树。头三年国际真丝价格较好,大家都满意。但到第四年,真丝价格大跌,老板找不到了,农民非常恼火。因为要把桑树拔出来才能再种别的,而桑树了三四年,拔出来非常困难,地力也受到很大破坏。第三,不利于粮食生产。实际上,企业下乡租地基本上都是生产经济作物,或者搞休闲旅游等,极少有真正去种粮的。如果大量工商企业租种农民的耕地,粮食生产必然滑坡,这对我国粮食生产的稳定发展明显不利。
    《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》(中发〔2001〕18号)明确要求,“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”,“为稳定农业,稳定农村,中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。党的十一届三中全会以来,我国农村发生了许多重大变化。其中影响最深远的是,普遍实行了家庭承包经营,这是党在农村一系列基本政策的基石。改革以来长期的实践表明,赋予农民的承包经营权越长,农民的预期就越稳定,就越有利于农业生产稳定发展。因此,中央的基本考虑就是要切实建立一个稳定土地承包经营权的制度。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,再次将稳定基本经营制度向前推了一大步,并提出了鲜明的要求:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。今后的重点,就是要建立实现“长久不变”的具体制度。