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区域经济发展:“十一五”的成就与“十二五”的思路
演讲者:范恒山    时间:2011-04-21    阅读:616次   
区域经济发展:“十一五”成就与“十二五”思路

范恒山
     
    感谢主持人介绍我的溢美之辞,也谢谢大家的热烈掌声!刚才主持人说我会给大家带来精彩的演讲,我以为,课还没有开讲就不能先称精彩,等讲得真正精彩时请大家再鼓掌。今天正好赶上清华大学庆祝100周年华诞这样一个重要的节日,在座的有很多清华的老师和同学,借这个机会我向大家表示节日的祝贺!很抱歉,由于白天实在太忙安排不了,不得不把中国经济50人论坛组织的讲座放到晚间举行,所以,还要感谢大家舍弃了联欢活动,来参加今天晚上的讲座。社会上现在有一个调侃国家发改委的小段子,说发改委只干两件事,一件是涨价,另一件是为涨价辩护。其实要说起来,加班也是我们国家发改委的一大特点。下面我就和大家一起来加班,共同探讨中国的区域经济发展问题。
    谈到区域经济发展问题,我想大家不仅不会感到陌生,而且还会切身感受到区域经济发展带来的冲击和影响。平时我们经常能从电视上、报纸上看到某个区域的发展又上升到了国家战略层面,都能说出几个重点区域和经济区的名字。股市上就出现了专门的区域经济板块,关心的人还特别多,据我了解,炒区域版块的股民一般都赚了钱。社会、媒体对区域发展的关注,没有哪个时期像过去五年那样多。我国权威的媒体和机构《人民日报》、新华社作过这样的评价,“十一五”时期,统筹区域发展成为中国经济发展中最耀眼的亮点”,“中国的区域经济发展,从来没有像‘十一五’时期这样精彩纷呈”。那么,“十一五”期间,区域经济发展究竟做了哪些工作?取得了什么成效?下面我就给大家做一个梳理和回顾,并对“十二五”时期区域发展的总体考虑做一个简要介绍,供大家参考。

    
    一、“十一五”时期区域发展取得的成就
    说到区域经济,自然要谈到区域问题。所谓的区域问题,简单的说,就是区域发展不平衡问题,其核心就是地区间的两极差距问题。所以,我们常说,解决区域问题,就是解决区域发展不平衡问题,关键是解决两极差距问题。在这里我就不过多介绍有关区域经济发展的理论和历史了,而是重点谈谈改革开放以来我国区域经济发展的情况。
    改革开放之初,当全党把工作中心转移到经济建设上来的时候,面临的是经济社会发展十分落后的困难局面。为了迅速发展经济,实现繁荣富强,国家实施了“允许一部分地区、一部分人先富起来”的非均衡发展战略,从沿海地区所处的地理环境和具备的经济基础等各方面因素出发,鼓励东部沿海地区率先发展,并相应推出了一系列鼓励改革发展的政策措施,包括建立经济特区和开放城市、支持开展先行先试等。随着这些政策的深入实施,东部沿海地区迅速发展起来,并在一定程度上带动了其他地区的发展,在不长的时间内,实现了国民经济持续快速发展和人民生活水平的大幅度提高,改变了我国比较贫穷落后的状况,成就了举世瞩目的“中国奇迹”。但与此同时,随着东部与其它地区的发展差距逐步扩大,大量生产要素流向东部沿海地区,“孔雀东南飞”,人、财、物都到东部去了,区域间发展不平衡、不协调的问题越来越突出。特别是相对于改革开放前大家普遍比较贫穷的低水平平衡状态,东部地区率先发展后,与中西部地区形成了强烈的反差,区域之间的利益冲突和矛盾不断增多。区域发展差距在“八五”时期达到顶点,东部地区的经济增长速度要高出中西部地区5-7个百分点,这种状况,已经影响到了国家的整体发展和长远发展。因此,从“九五”以来,中央着眼于缩小地区发展差距和促进区域协调发展,陆续出台了一系列重大战略与政策,包括最早制定的“八七”扶贫攻坚计划和随后陆续提出的促进区域协调发展的政策措施。针对西部地区长期贫困落后的状况,中央在1999年开始实施西部大开发战略,记得清华大学还邀请我做过一场关于西部大开发的报告,听者有上千人之多。针对东北地区发展出现明显衰退的困境,2003年国家出台振兴东北地区等老工业基地战略。2006年4月,中央发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》,解决中部地区发展相对缓慢的问题。这样,加上最先提出的鼓励东部沿海地区率先发展战略,国家关于区域发展的战略就形成了一个完整的体系,党的十六届六中全会称之为区域发展总体战略,简要概括起来就是这么几句话:推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的格局。应该说,区域发展总体战略的实施效果非常明显,中西部地区与东部地区增长速度差距开始缩小,遏制了以往越拉越大的势头。
    但我们也要看到,对于我们这样一个地域辽阔,地区间自然条件、历史基础和经济水平差异较大的国家来说,划分为四大板块的空间尺度仍然偏大。大家知道,中国的面积只比欧洲少50多万平方公里,这个面积约相当于新疆或者内蒙一两个地州的面积。虽然欧洲内部发展要比我国平衡得多,但它也分成了45个国家和地区。因此,四大板块的划分及其有区域政策的安排,尽管在一定程度上解决了“一个规划管全国”的问题,但空间尺度仍然偏大,其操作性、针对性、有效性仍然存在一些问题。比如西部地区,包含十二个省区,占到了国土面积的70%以上,大半个中国都是西部地区,在这么大的空间上来实施同一个政策,可想而知其尺度仍然是偏大的。所以,从“十一五”开始,国家从各个地方的实际出发,立足于发挥不同区域的比较优势,基于促进重点地区加快发展、落实国家改革发展重大战略和深化区域合作与对外开放等要求,出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件,推动了我国区域经济发展版图不断细化,为促进区域协调发展和经济社会又好又快发展发挥了重要作用。到目前为止,国家一共出台了50多个区域规划和政策文件,政策力度之大、政策出台的密集程度前所未有。我要特别强调的是,这些区域规划与政策文件的研究制定,并不是像有些人认为的那样是没有一定之规、随意而为的,也不是说地方想搞什么我们就给它上升到国家战略。近年来出台的区域规划和政策文件,大体上是围绕这样三条线索来展开的。
    第一条线索是基于加快重点地区发展。我们常说典型带动、重点推动,重点地区的发展是我国经济社会发展的重要支撑。编制区域规划和政策文件的一个重要出发点,就是促进重点地区加快发展。我们把重点地区分成两类,按照“抓两头、带中间”的思路开展工作。一方面是继续推动条件较好的地区进一步开发开放,使它们成为改革的试验田、发展的排头兵和新的经济增长极,发挥辐射带动作用。基于这个考虑,国家先后推出了关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见、进一步推进长江三角洲改革开放和经济社会发展的指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要,给这些改革开放以后形成的三大引擎继续注入活力、指明方向。接着,适应新形势的要求,我们又出台了北部湾经济区发展规划、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划,把这些具备较好条件和较大发展潜力的地区培育成新的增长极。现在这些地区都成为了经济社会发展方面的示范区,对推动我国经济社会发展起到了重要作用。另外一个方面,就是着眼于缩小两极差距,促进欠发达地区特别是加快贫困地区发展,解决区域协调发展的瓶颈制约。这几年,国家陆续出台了进一步促进新疆、宁夏、青海等省藏区和广西经济社会发展的若干意见等一系列文件,特别是关于促进新疆、西藏跨越式发展的政策文件,含金量之高可以说是前所未有,其中仅对口支援这项举措,就给这两个地区提供了大量的资金和政策支持。
    第二条线索是基于落实国家重大发展与改革战略。大家知道,这些年来,为了加快转变经济发展方式,实现科学发展,国家陆续提出了一系列的重大发展战略,包括构建资源节约型和环境友好型社会、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展、推动产业转移承接等。落实这些战略具有很大的挑战性,实施起来也有一定的难度,需要在加大一般工作力度的同时,采取建设示范区、试验区的方式来进行探索和试验,在点上做出示范,为面上推开提供经验和路径。围绕落实这些战略,我们陆续出台了一系列重要区域规划和政策文件。其一,为了解决统筹城乡发展问题,我们推出了重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案。之所以选择这两个地区作为试点,是因为它们都具有典型意义。就拿重庆来说,作为一个三千多万人口的直辖市,虽然名义上是城市,但重庆还有广大的农村,一些农村地区还相当贫穷,不仅缺衣少食,而且由于大量年青女性外出打工,留下的男青年穷的连老婆都娶不上。重庆的城乡差别之大可以说是极为少见,如果重庆能够解决好统筹城乡发展的问题,就能为全国提供示范。这几年重庆、成都正大力推进相关改革,比如重庆搞的户籍制度改革,把大量农民转为城市户口,被人们称之为“穿上五件新衣服,脱掉三件旧衣服”,在统筹城乡发展方面已经取得了一定进展。
    其二,为了推进资源节约型、环境友好型社会建设,我们出台了长株潭城市群和武汉城市圈两型社会综合配套改革试验总体方案、鄱阳湖生态经济区规划、黄河三角洲高效生态经济区发展规划等。选择这些地方,都是经过认真的研究和论证的。比如黄河三角洲,在山东的东营、滨州一带,地处黄河的出海口,由黄河携带的泥沙冲积形成,可以看作是共和国最年轻的土地。以前黄河上没有修小浪底等大型水利设施的时候,每年由泥沙冲积形成的土地有几万亩,现在入海的泥沙减少了,每年也能增加近万亩,土地资源十分丰富。另外,这个地区的石油、天然气以及盐卤资源也非常丰富。但是,黄河三角洲的生态环境非常脆弱,土壤盐碱化很严重,栽下去的树几十年都不能成材。在这里开展生态与经济协调发展的试验,就能够为全国探索经济发展和环境保护有机结合的新路子。再比如,江西省的鄱阳湖,是我国的五大淡水湖之首,也是目前唯一能维持二至三级水质的大湖,其它的大湖都差不多被污染了。鄱阳湖的一大特点就是水面变化很大,1998年特大洪水的时候面积曾经达到5000平方公里,而平时处于枯水期的时候,湖面就萎缩成一条河沟。鄱阳湖地区有大片具有重要生态意义的湿地,在全世界都有很大的影响,被有关国际组织重点关注。而鄱阳湖所处的江西省还是发展中的地区,一些经济指标在中部的排名比较靠后,正处在加快工业化、城镇化发展的进程中。如何在实现加快发展中保护好“一池清水”,是江西省面临的重要任务,也是一道难题。为此,我们提出了建设鄱阳湖生态经济区的构想,并编制出台了相关规划,在保护生态环境的同时,促进经济社会加快发展,为推进“两型”社会建设探索路径。
    其三,为了优化提升产业结构、促进产业转移与承接,我们编制出台了安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划。皖江指的是长江流经安徽的江段,号称八百里,皖江城市带包括安徽省长江流域的9个主要城市,是安徽的核心地区,多年来安徽一直在寻找把这一地区做大做强的思路。经过实地调研,我们发现皖江城市带毗邻长三角,很多资源、投资来自于长三角,自身也具有自主创新的基础,拥有奇瑞汽车等一批创新型企业,是承接东部产业转移的桥头堡和第一站。因此,我们提出建设皖江城市带承接产业转移示范区,推进全国范围内的跨区域产业转移与承接,为中西部地区大规模承接产业转移提供示范作用,同时也能为长三角等东部沿海地区腾出更大的发展空间,推动产业结构优化升级,加快转变经济发展方式。
    第三条线索是基于深化区域合作与对外开放。在经济全球化和区域一体化的背景下,对于资源和土地等都相对短缺的地区来说,最有效的拓展经济发展空间的途径就是充分利用两个市场、两种资源,深化区域合作和对外开放。拿日本来说,作为一个面积狭小、资源贫乏的岛国,日本能够生存发展和排名世界前列,在很大程度上得益于对外开放,利用别人的资源和市场。美国则是另外一种情况,尽管幅员广阔、资源丰富,人口也比我们少得多,但美国也始终注重充分利用别国的资源,包括发动战争去争夺石油等资源。而我国随着这些年的快速发展,资源消耗快速增加,水泥的用量占到世界的60%,原油进口比例超过55%,在这种大规模消耗资源的前提下,光靠利用我们自己的资源是不行的,必须要走区域合作和对外开放的路径。为此,我们推出了一些深化区域合作和对外开放的区域规划和政策文件,这里也有很多亮点。
    举个例子来说,刚才我谈到了江苏沿海地区的发展战略。大家都知道,江苏和山东紧密相连,但江苏是南方省份,山东是北方省份,苏北的连云港市正好位于南北方的分界地带,南连长三角、北接渤海湾,东面对着东北亚,西面毗邻中西部地区,有利于开展区域合作。当年温家宝总理到连云港考察时曾经摆出“桔子阵”,说连云港“连接南北、沟通东西,要好好规划加快发展”。我们按照总理的指示,研究包括连云港、南通、盐城等在内的江苏沿海地区的发展战略。对江苏来说,加快这一地区发展,有利于改变苏南、苏北发展不协调的问题;从国内看,这一地区是连接南北、沟通东西的重要节点,有利于开展东中西合作;从国际上看,这里是欧亚大陆桥的桥头堡,通过这里可以走向欧洲、走向世界。综合考虑国内国外的这些因素,我们推出了江苏沿海地区发展规划,不仅对于促进这一地区加快发展具有重要意义,而且有利于深化国内区域合作和对外开放。
    第二个例子,国家出台了支持福建建设海峡西岸经济区的指导意见。福建多年以来一直在谋划海峡西岸经济区发展战略,但主要是把它作为促进福建经济社会发展的平台,从这个角度来看难以上升到国家层面。我们经过认真研究,认为福建在加强与台湾的经贸合作交流、推动祖国和平统一大业方面具有别的地区不可比拟的优势,而且具有重要的历史意义。基于此,我们着手研究制定有关文件。这个文件在制定的时候外部环境并不是太好,但是后来形势发生了变化,文件对推进对台开放合作起了重要的作用,海峡西岸经济区已经成了两岸交流合作的重要平台,各个方面的活动正深入扎实的开展。可以说,这个文件将在促进我国经济社会发展与祖国和平统一大业中写下浓墨重彩的一笔。
    第三个例子,基于深化东北亚开放合作,出台了以长吉图为先导区的图们江区域合作开发规划纲要。在这之前,为了推动东北亚开放合作,联合国开展计划署曾经倡议并推动建议了一个中国、朝鲜、俄罗斯、蒙古、韩国共同参与的图们江国际合作机制,但一直运作得不好。在编制图们江区域合作开发规划的时候,外部环境也不是很好,六方会谈机制限于困顿,朝鲜又宣布退出图们江合作机制。尽管如此,我们仍然觉得要未雨绸缪、率先谋划。为了充分发挥图们江地区也就是沿边地区在东北亚区域合作中的作用,我们在编制规划时把长春、吉林纳入进来,推动长吉图一体化发展,从而为沿边地区提供强大的腹地支撑,使延边、珲春等窗口地区和城市能够在今后的合作中占据高位。现在看来,规划出台之后已经发挥了重要的作用,图们江区域合作越来越紧密,特别是朝鲜,还拿出了罗先、黄金坪两个地方与中国共同建设经济特区。所以说,这一规划的战略意义是很大的。再比如,出台广西北部湾经济区发展规划,不仅是为了把广西打造成沿海新的一极,也是为广西把北部湾打造成向东盟开放的桥头堡和前沿平台。
    由此看来,国家出台这么多的区域规划和政策文件,不是杂乱无章、随心所欲的,而是严格遵循一定的线索,并且都是具有重要战略意义的。对于这些规划和文件来说,关键不在于形式而在于内容,大家更关心的是它们究竟产生了什么效果。我可以肯定地说,近年来国家出台的这些区域规划和政策文件,效果是十分明显的,有力推动了区域发展总体战略的贯彻落实,在应对国际金融危机冲击,促进国民经济又好又快发展,缩小地区差距,推动区域协调发展方面发挥了重要的作用。其中最重要的是这么两点:
    第一,促进了中国区域增长格局的重大转变。我刚才提到过,长期以来,我们国家是东部地区发展快,中西部地区发展慢,而且越来越慢。到了“八五”期间,区域差距已经拉得很大。从“九五”时期开始,国家开始着眼于缩小区域差距来制定政策,提出了“四大板块”的区域发展战略。但“四大板块”的空间尺度仍然较大,区域发展差距缩小很慢,“东快西慢”的格局没有根本改变。为了提高政策的针对性和有效性,我们通过研究制定重点地区的区域发展规划和政策文件,推动形成了空间尺度适宜、内容务实、可操作性强的区域政策体系。区域政策与其他的政策互相配合,取得了显著成效。从2007年起,西部地区的经济增长速度开始超过东部。从2008年到去年的连续三年,西部、中部、东北地区的经济增长速度全面超过东部。当然这并不是说东部地区发展慢了,而是东部把发展重点放到了调整结构、转变方式上。但是对于区域发展来讲,这是一个重大的成就和革命性的转变。如果没有增长速度上的改变,质量、效益、公共服务均等化等其他方面的改变都无从谈起。
    第二,推动形成了一大批经济增长极。中国经济能够取得快速增长不是凭空产生的,而是来自于各地经济的增长,来自于重点地区的带动。凡是那些有国家战略布局的地方,其经济发展速度和效益都普遍高于全国平均水平,成为积极应对国际金融危机挑战、支撑我国经济又好又快发展的经济增长极和经济增长带,这在一些地方表现得尤为明显。一个是天津滨海新区,开发区搞了十多年,总的看还是不温不火,没有预想的好。2006年我们去调研的时候,滨海新区的经济总量还不大,与浦东新区相差很远,甚至没有一栋标志性的建筑,在国际上的影响也不大。2006年国家出台了关于推进滨海新区开发开放的意见,从此以后滨海新区的发展可以说是一日千里。当时我们做过两个预测,一是滨海新区的房价会大幅度升值,二是滨海新区的产值会超过天津其它地区的产值。现在看来,这两个预测都实现了。滨海新区成了人们投资兴业的热土,经济增长速度连续5年全国第一,吸引了一批先进的技术和产业,大项目、大工程纷纷落地,经济总量由过去占天津很小比重到现在达到54%,已经超过了过去看来可望而不可及的浦东新区。第二个是广西的北部湾地区,主体是南宁、北海、钦州、防城港四个城市。20多年前我在中央电视台参加过一个讨论北部湾现象的节目,当时北部湾地区的房地产被炒得很热,特别是北海,给人们的印象最深刻。北海的房地产火热到什么程度?开发商在北海的银滩边上随便划一块地,甚至哪怕还是“空中楼阁”,都能吸引好多人来投资买房。结果后来出现了泡沫经济,一蹶不振。2008年国家出台了广西北部湾经济区发展规划后,在北部湾布局了一批大产业和大项目,给北部湾的发展打下了坚实的基础。现在的北部湾可以说是风生水起、热火朝天,发展非常迅速,经济增长速度高出广西全区2-3个百分点。第三个是安徽皖江城市带承接产业转移示范区。安徽人杰地灵,但过去发展速度相对较慢,在中部地区基本上是垫底的。这几年谋划建设皖江城市带承接产业转移示范区,发展很快,很多指标超过了以往位居中部前列的湖北、湖南,成为中部地区最有活力的地区之一。从去年1月12日国务院批准皖江城市带承接产业转移示范区规划以来,仅仅11个月的时间就吸引了5000亿的外来投资。我去年年底去安徽滁州调研,就是欧阳修写《醉翁亭记》的地方,离南京最近的地方只有40分钟车程,区位优势很好,但一直发展不起来。现在滁州被列为皖江城市带承接产业转移示范区的“两翼”之一,吸引了大量的外来资金,呈现出大发展的态势。据当地领导介绍,去年一年滁州承接的外来投资超过此前12年的总和,这是相当了不得的。正是因为这些新的经济增长点和增长极,推动了中国经济又好又快发展。我们能够有效地应对国际金融的危机冲击和国际经济形势的起伏变化,避免经济大起大落和保持平稳较快发展,跟这些地方的快速发展是密切相关的。
    我要给大家强调的是,国家出台的这些区域规划和政策文件,不仅充分发挥了地区比较优势,有力地推动了地方经济发展,而且解决了许多在实践中其他手段难以解决的问题。我总结了一下,有这么六条:
    一是有利于实施分类指导,解决重复建设,充分发挥各个地区的比较优势。原来那种“一刀切”的政策容易导致画地为牢、地区封锁、市场分割,形成低水平的产业同构和重复建设。现在,我们通过从各地实际出发,制定差别化的区域政策,发挥各自的比较优势,实现错位发展。这样,就很好地解决了长期以来的地区分割、恶性竞争、重复建设等问题。为什么我们出台的每个区域规划和政策文件的名称都不一样,原因就在于它们都是从各地的特点出发来研究制定的,从而能够充分发挥各地的比较优势。
    二是有利于发挥较好地区的辐射带动作用,促进欠发达地区的跨越式发展,加快缩小区域差距。过去是“一个政策管全国”,条件较好的地区往往从中得到更多的好处。我们虽然明白“一刀切”的弊端,但一直没有找到很好的解决办法。比如拿土地政策来说,的确全国都应该实行严格的土地政策,但上海和新疆就不能用一样的招拍挂政策,上海一亩地几百万、上千万都有人抢,而新疆有些戈壁滩的土地可能补贴钱都没有人要。所以,我们现在采取区别对待的政策,对长三角、珠三角等沿海地区侧重于调整产业结构、转变发展方式,重点是给予改革开放的先行先试权,对宁夏、广西等欠发达地区则是以政策、资金、项目支持为主,这样,就在很大程度上解决了“一刀切”的问题,不同的地方都能从政策中受益,缩小了两极差距。
    三是有利于把国家意志与地方发展思路有效对接,真正把国家战略落到实处。我们过去出台的文件,往往都是从国家的角度出发来对地方提要求,而地方在执行过程中往往会打折扣,导致国家战略意图不能落到实处。而现在就不一样了,每一个区域规划和政策文件的制定,都是在认真调研、充分了解地方实际和听取多方意见的基础上研究形成的,很巧妙的把国家意志延伸到地方的发展需要当中,寓管理于服务之中,寓约束于支持之中,寓规范于引导之中,这样就把国家战略真正落到了实处。
    四是有利于合理体现地方发展的利益与要求,充分发挥地方改革发展的能动性、主动性和创造性。在实际操作中,那些越是宏观宽泛的政策,越没有人真正去落实,而针对性强的政策往往能够很好的得到贯彻实施。现在我们制定的每一个区域规划和政策文件,都是给地方量身定做的,是给地方解决实际问题、为地方所需要的,因此各地作为贯彻实施的主体,积极性自然很高,不需要我们花很大的精力去推动落实。
    五是有利于确保地方发展思路与政策措施的连续性和稳定性,做到一张“蓝图”贯到底。过去由于干部体制和财政体制等原因,一些地方往往热衷于搞形象工程,容易出现短期行为和低水平的重复建设。我们曾经做过一项调研,就是过去中国市长的平均任期不超过两年,为了在这么短的任期内干出成绩,市长们往往就会把主要精力放在搞形象工程上,再加上受财政体制和投资体制的限制,容易产生低水平、铺摊子的建设。加之我们的领导同志都是创新型的干部,换一个领导就要换一个思路,不能做到一张“蓝图”贯彻到底,很多城市的房子拆了建、建了没多久又拆,道路一会儿向东修、一会往西扩,造成重复建设,浪费严重。即使是在北京这样的城市,除了像故宫、颐和园这些得到特别保护的建筑外,很少有房子能够保存超过50年、100年的。在这方面我们不如国外有些城市,我在出国访问的时候,看到巴黎的许多建筑,据说是拿破仑时代规划建设的,现在仍然保存的很好。再比如俄罗斯的圣彼得堡,300多年前建的城市,现在还是很漂亮、很美观。而我们现在通过制定区域规划和政策文件,把一个地区的发展战略上升到国家战略后,很好地解决了短期行为和重复建设的问题,不管领导是否更换,大家都能往一个方面使劲,把国家战略贯彻下去,保持了政策的连续性和稳定性。
    六是有利于避免“一刀切”造成的经济在大起大落中循环反复,真正实现国民经济平稳较快发展。过去我们采取“一刀切”的政策,制定起来相对简单,但容易造成经济的大起大落,在经济过冷的时候全国都要实施积极的财政政策和货币政策,等经济过热了又要全面打压,结果导致经济总是在上下上下的过程中反复折腾。过去我国的经济政策为什么会几年调整一次,是有原因的。如果通过制定不同的区域政策,让该上的上、该下的下,那么经济就会始终保持在一个平稳较快的状态。现在,我们通过空间尺度相对适宜的区域政策的指导,把各个地区的发展重心和发展要求区别开来,有针对性的解决各地的问题,那些该把发展重心放在调整结构、提升质量,或者该把重心放在加快发展速度上的,都能找到各自的侧重点,解决不同的问题。这样,就在一定程度上解决了经济大起大落的问题,为国民经济协调发展和平稳较快增长构建了良好的基础。这个基础虽然是初步的,但是正在形成。可以说,这几年区域政策产生了非常好的效果,不仅促进了国民经济平稳较快发展,而且丰富和完善了宏观调控的手段与平台。

    二、“十二五”时期区域发展的主要思路
    我们也要看到,摆在面前的任务仍然十分艰巨。从今年起就进入了“十二五”时期,这是我国全面建设小康社会的关键时期,也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。这一时期,世情和国情将继续发生深刻变化,我国经济社会发展面临着新的环境,既孕育着机遇,也伴随着挑战,其中最大的挑战就是“不平衡、不协调、不可持续”,这里就包括区域发展的不平衡、不协调。尽管说“十一五”时期我们改变了区域增长的格局,但仅仅只是速度的改变,而且这种改变持续下去的基础比较脆弱,区域发展差距仍然很大。从实际状况看,中西部地区与东部沿海地区在公共服务均等化、人均GDP、人均收入、人均占有财产等很多关键性指标的差距仍然在拉大,中西部地区基础设施落后、生态环境脆弱、经济结构不合理、市场体系发育滞后、自我发展能力不强等问题仍未根本改变,面临着既要加快发展、又要加快转型的双重压力,还有许多的难题需要破解。
    现在我们国家的经济总量已经排名世界第二了,在国际上的地位大大提高,也得到了更多的尊重,在一些国际会议上,中国人讲话往往格外受到欢迎。以前大陆人去香港的时候,因为穷,买不起东西,被香港人看不起,他们管大陆人叫“表叔”。大家听过京剧《红灯记》,里面李铁梅有这么一句唱词:“我家的表叔数不清”,“表叔”就是穷人的代名词。过去香港人对说普通话的大陆“表叔”爱理不理,现在内地经济发展以后,香港同胞见到大陆人变得格外亲切,主动用普通话热情接待,一些人到了香港的商店里,名牌包和高档衣服一买就是好多,香港人直感慨,说现在只有大陆人有钱买得起东西。一些外国人到中国来,看到北京、上海、天津、深圳、广州这些地方,也都觉得中国的发展不得了。拿我个人的体会来说,20多年前我第一次到纽约的时候,看到高楼大厦、车水马龙,确实有点受刺激,觉得差距很大。以后再去纽约,这种落差感越来越小,觉得没什么变化,枯燥乏味,还是觉得北京好,尽管经常塞车,但发展变化要比美国、欧洲快。
    但是,如果我们深入到我国的一些贫困地区,特别是青海、宁夏的西海固、新疆的南疆三地州、四川的凉山州等地方,你就会发现,中国绝不都是像北京、上海、天津那样发达,还有许多很穷的地方,生活水平低到难以想象。比如我们在研究制定青海有关文件的时候,会同国务院几十个部门的同志,组成了一百多人的联合调研组深入青海调研,这在青海还是第一次。其中我带的一个调研组到牧区和贫困地区去调研,当时已经是10月份了,我们穿着军大衣都感觉很冷,而沿途一些牧民还生活在简陋的帐篷里,帐篷底下是湿的,牧民就用一件羊皮袄子垫在地上,旁边一个烧牛粪的小灶,生活条件十分艰苦,除了牛羊以外,帐篷里的所有财产加起来不会超过一千元。有个地方地势很高,严重缺水,牧民要走七十多里路驮水回来用,我们去了以后,老百姓都围拢过去,拉着我们的手,激动得难以言表,连声感谢党中央的关怀。我们调研时路过一条孩子们上学必经的小路,路上有两条雪水冲成的小河,孩子们要挽着裤腿,淌过齐膝深的河水才能进到里学校去读书。到学校一看,孩子们午饭带的都是黑乎乎的、硬邦邦的糌粑或者馒头,就着用瓶子带的几乎全部结成冰的水吃下去。说实话,看到这样的情景,真是非常心酸、非常难受。当时我们就和青海省陪同的领导商量,决定出钱先把桥建起来。后来,我在有关会议上就强调,一定要加强调研,调研与不调研不一样、到发达地区和不发达地区调研不一样、调研深入不深入不一样,调研以后产生的感情不一样,所做出来的决策也不一样。再比如2008年,我们在制定支持西藏等省藏区发展的文件时,组成了200多人的国务院调研组到西藏调研,加上地方有关人员,一共有五百多人,分成20多个组。大家都知道,西藏的路很难走,道路往往是穿山越岭,坑坑洼洼,有的时候头顶上是5、6千米的雪山,脚下是深不可测的悬崖和滚滚的雅鲁藏布江水,我们甚至都做好了牺牲的准备。俗话说“做好事有好报”,最后我们五百多人的队伍调研了十来天,没有发生一起意外。调研以后,我们深刻感受到了这些地方的贫困问题需要解决,基础设施需要改善,并在研究制定有关政策的时候给予了大力支持。
    因此,我们在看到我国区域发展所取得的巨大成绩的同时,千万不要忘记我国的区域差距特别是实质性的差距仍然很大,仍然要继续坚持从各地实际出发,制定有针对性的区域政策,这一点非常重要。所以,基于从区域发展不平衡、不协调这么一个基本国情出发,中央对“十二五”时期区域发展做出了总体部署,提出了下一步的总体思路,概括起来就是“实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。
    我认为,区域发展总体战略和主体功能区战略这两大战略是相辅相成的。区域发展总体战略是基于自然地理、发展阶段、经济基础等基本国情考量的关于促进区域发展的总的纲领和宏观指向,主体功能区战略是基于不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力考量的关于促进区域发展的操作思路和具体举措。区域发展总体战略是主体功能区战略的实施方向,而主体功能区战略是区域发展总体战略的实现路径。只有把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来,才能充分发挥各个地区的比较优势,实现区域间的合理分工,不断优化区域经济结构和国土空间布局;才能从各个地区的实际出发,制定有区别的政策措施,加快缩小地区差距,实现区域协调发展。
    首先,我谈谈如何贯彻区域发展总体战略。总体而言,就是要贯彻好国家已经出台的实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地的新一轮方略,贯彻实施《促进中部地区崛起规划》,同时积极支持东部地区率先发展。这方面的内容很多,用时髦的话说就是“捞干货”,可以概括为以下三条。
    一是继续促进重点地区加快发展。一方面,积极推进条件较好地区率先开发开放,在改革发展中继续发挥示范和辐射带动作用。对于长三角、珠三角、京津冀等传统的经济增长引擎来讲,目前离世界先进水平还有一定差距,要求它们要把目标瞄准国际最先进、最发达的地区,主动融入经济全球化和区域一体化进程,在更高层次上参与国际经济合作与竞争。我们现在虽然有一些大型国有企业在国际上的排名比较靠前,像中国工商银行的市值一度排名世界第一,但还没有一个在世界上叫得响的品牌。这就需要我们进一步增强自主创新能力,并主动到国际市场中去比试、去竞争,在竞争中脱颖而出。只要我们坚持这样做下去,十年左右应该可以打造出若干世界名牌。同时,我们还要着力完善沿海地区发展战略,增强沿海地区带动内陆腹地发展的能力。最近我们还要出台一系列文件,继续支持条件较好的东部沿海地区加快发展,比如我们即将编制河北沿海地区发展的规划,把沿海布局中最后一个板块补齐,今后河北沿海的秦皇岛、唐山、沧州等地区都将会成为热土。下一步我们还将开展首都发展战略研究。大家都比较关注北京的发展问题,北京现在人口十分拥挤,堵车现象严重,幸福指数和创新活力都在下降。我以为,靠摇号买车、限号买房已经解决不了首都的问题了,根本途径在于实施区域统筹发展战略,实现功能的适当转移。我们正按有关领导同志的指示,力求站在更高的起点、以更宽阔的视角,立足于推动京津冀一体化发展来研究首都经济社会发展的战略,争取从根本上解决北京目前面临的一些突出问题。另外,我们最近还将陆续推出几个特殊的试验区,围绕改革发展的一些重大问题开展先行先试,进行更高水平的试验。一个是珠海的横琴岛,紧邻澳门,总面积106平方公里,实际可利用面积大约40平方公里,承载着跟澳门进行合作、开展先行先试的重要功能,今后要大力发展现代服务业、先导产业和休闲娱乐业,很多重要的体制创新与试验要放在这里。另一个是深圳的前海地区,面积约15平方公里,目的是打造与香港合作发展现代服务业的试验田,建成世界上现代服务业发展最好的地方。我们初步考虑要引进和借鉴香港和世界上的一些通行做法,先行先试,在深圳特区的基础上再搞一个“特区”。还有一个是正在规划建设中的福建平潭岛,主岛号称中国第5大岛屿,是离台湾最近的地方,大小岛屿加起来接近400平方公里。我们着眼于推动两岸合作在这个地方开展试验,采取更加开放的政策和更有力的改革举措来促进它的发展。我建议,在座的各位可以到我刚才提到的这几个地方去发展,一定会大有用武之地。与此同时,我们还要在中西部地区进一步培育新的增长极,带动中西部地区整体加快发展。
    另一方面,我们要大力扶持老少边穷地区加快发展,补齐区域发展这块“短板”。从全国来讲,发展的相对差距有所缩小,但绝对差距还在进一步扩大,一些特殊困难地区的贫困状况可以说是相当惊人,像新疆南疆、青藏高原东缘、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区等西部的集中连片贫困地区,人均地区生产总值仅相当于全国人均水平的1/4和西部平均水平的40%。因此,我们正在制定集中连片贫困地区的攻坚规划,把贫困地区工作的着眼点从一个一个县向一个一个片区转变,连片连块的解决贫困地区发展问题。同时,我们正在研究提高贫困人口的最低保障水平。目前我国的贫困标准是年收入1196元,这仍然是一个较低的标准,如果按照国际上平均每天1.25美元的生活费这个标准来算,意味着中国现在还有1.7-1.8亿左右的贫困人口。而即使是1.25美元这个标准,用现在的汇率来算,也只相当于一天8块多钱,已经是很低的了。所以,我们既要采取办法来提高贫困标准,还要通过各种手段让他们脱贫致富。
    二是大力推进地区间公共服务均等化。推进公共服务均等化是非常有难度、也是非常有意义的一件事。公共服务均等化是一个非常广泛的概念,包括财政、金融政策能够对所有的经济主体都一视同仁,包括教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化,包括水、电、路、气、房等民生工程项目建设能够惠及到全体人民。我以为,公共服务均等化的核心,不是搞平均主义,而是在于公民权利的均等、发展机会的均等。在这些方面,我们远远还没有做到。我们现在出台的一些政策,恐怕还不是符合公共服务均等化要求的政策。比如现在出台的调控房价的政策,不知道在座的老师和同学们对房价调控持什么观点,反正我是坚定的控制房价派。世界上绝大部分的国家是不允许拿房地产进行投机的,而我国房地产市场由于过度投机,产生了一个接一个的涨价高潮、一个又一个的泡沫,特别是2009年5月份以来的房地产价格上涨,完全是一些地产商坐地涨价和人为炒作造成的,可以说与建筑成本、土地价格等没有多大关系。现在北京等一些城市的房价有的甚至比纽约还要高,房价已经到了不得不控的地步了。所以,我认为控制房价是必要的,但不是用行政的手段,而是要用市场的手段去控制,要让所有的人买得起房子,都有买房子的权利,但不一定能住得起。现在的调控政策是城里人可以买房,农村人却不能在城市买房,这是不符合公民权利均等化要求的。这就好像如果清华大学要竞选校长,不能指定只有清华的人才能竞争,只要符合一定条件和标准的,都可以来当这个校长。可以说,现在最符合均等化原则的举措,一个是高考,另一个就是公务员考试。公务员考试虽然比任何一个考试都严酷,但考试机制十分公正,筛选出来的人选都是非常优秀的。如果其他方面都能参考这个机制来设计的话,我以为离实现公共服务均等化就不远了。再比如,关于限制买车的政策,从学者的角度看,我认为控制车牌号的办法不是最优的。我们的政策设计应该是让所有人都能买车,但不是所有人都用得起车,这才是市场机制调节的方向。实现公共服务均等化,就是要朝这个方向努力,其核心是权利的均等,特别是要强调过程的均等。我们今后要把缩小地区间基本公共服务差距作为促进区域协调发展的主攻方向,把是否实现公共服务均等化作为衡量一个区域是否协调发展的重要指标,充分发挥政府的宏观调控作用,采取一切有效措施,推进地区间公共服务均等化。
    三是全面深化区域合作和对外开放。我刚才已经谈到,对于中国这样一个资源要素供给越来越紧张的国家来说,拓展发展空间的基本途径,就是合作和开放。对于全国来说是这样,对于某一地区也是如此。一方面,要积极推进东中西区域间产业转移与承接,加快推进区域一体化发展,加大对口帮扶力度,加强东中西区域协作互动。现在我们在区域合作中有一种新做法,叫发展“飞地经济”,比如在建设安徽皖江城市带承接产业转移示范区过程中,我们独具匠心的设计了两个承接产业转移集中区,采取利益分成、税收分成等手段来吸引外来投资,集聚人财物等生产要素。对于安徽来说,可以把长三角、珠三角等地的企业、技术、资本引进来,解决发展问题;对于长三角和珠三角地区来说,解决了土地不足和环境容量有限的问题。下一步,我们要把推进一体化作为深化区域合作和促进区域协调发展的核心内容和主要任务,切实加大工作推进力度,促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展,在更高层次上实现资源整合和优势互补。在这方面,广东省做出了很好的示范,把珠江三角洲地区划分为三个层级的经济圈,在基础设施、要素自由流动、环境保护、社会管理等方面逐步推动一体化发展,程度不断深化,范围越来越广,这对于整个地区提升产业结构、推进公共服务均等化都是很有作用的。另一方面,就是进一步深化沿海开放,提升沿边开放,加快内陆开放。在沿海开放方面,适应国际竞争的新要求,进一步发挥长三角、珠三角、京津冀国际门户等沿海地区在对外开放中的重要作用,加快开发开放步伐。在沿边开放方面,我们将继续研究制定相关的政策文件,深入推进与东南亚合作,研究如何把云南建设成为我国向西南开放的重要桥头堡,努力拓展与东北亚合作,进一步加强与中亚地区合作,加强国际通道、边境城市和口岸建设,保障国家能源运输通道安全。在内陆开放方面,在条件成熟的地方设立综合保税区等海关特殊监管区域,开展一系列的改革试验,提高对外开放水平,着力打造武汉、重庆、成都、西安等内陆开放型经济战略高地。比如我们在重庆设立了两江新区,建成不到一年,现在发展速度超过重庆市7个百分点,效果非常之好。
    接着,我再谈谈实施主体功能区战略问题。目前,《全国主体功能区规划》已经国务院同意并颁发实施。主体功能区规划可以说是个新生事物,它根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,按照主体功能区理念,把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类,明确了针对不同功能区发展的政策导向。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发,主要包括环渤海、长江三角洲、珠江三角洲等地区。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发,主要包括海峡西岸经济区、长江中游地区、成渝地区等。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发,包括大小兴安岭等地区。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发,这里头一共有1300多处。下一步,我们要研究完善配套政策,做好相关规划衔接,建立有效实施机制,切实按照全国经济合理布局的要求,规范开发秩序,控制开发强度,形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局,基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系,完善绩效考核办法和利益补偿机制,引导各个地区严格按照主体功能定位推进发展。

    总的来说,“十二五”时期,我们将围绕贯彻实施区域发展总体战略和主体功能区战略,进一步建立健全各项体制机制,着力构筑区域经济优势互补、主体功能清晰定位、国土空间高效利用、人与自然协调发展的区域发展格局。我相信,通过五年的努力,中国的区域经济发展将会取得长足的进步,中西部地区增长速度快于东部地区的格局得以继续保持,东部地区提升产业结构、优化发展方式取得积极成效,地区间在经济发展、基本公共服务等方面的差距将进一步缩小。
    谢谢大家!