长安讲坛 -> 2011年长安讲坛
为什么合法的土地转让权很重要——成都改革实验的启示
演讲者:周其仁    时间:2011-10-27    阅读:1155次   
为什么合法的土地转让权很重要——成都改革实验的启示

周其仁

     今天利用这个机会讨论一下土地问题。我所说的土地问题,不是农业社会的土地问题,而是城市化背景和过程当中的土地问题。现在城市在国民经济当中的地位越来越重要,很多的人口开始往城市流动,我先把我们国家面临的土地问题有哪些特点,难度在什么地方做一个介绍,然后以成都经验作为基础,看能不能解决这样的问题,顺着什么样的路径来解决这个问题,欢迎大家提问题讨论或者批评我的看法。
    城市化简单讲一讲它是一个非常稳定的趋势。各个国家社会的制度、经济条件会有很大的差异,但是随着收入增长,会有很大一部分人口开始居住在城市或者城镇这样的空间里,这是一个很稳定的发展趋势。道理可能有很多方面,从分工的角度来看,大量的人居住在一起,需求集中了,分工水平就会提高;分工水平的提高,就带来收入的增长,其他的资源也要做相应的变动,其中就包括土地资源。农民的土地往城市集中,特点很有意思,我先把特点讲一下。
     传统农业文明里土地非常重要,但是重要的特性不一样。我念大学的时候读过费孝通的江村经济这本书。书里有一句话,说土地对农民来说像命根子一样。它引了一个农民的话,说地就摆在那里,你可以天天看到它,强盗不能把它抢走,窃贼不能把它偷走,人死了地还在,这就是农民的理念中土地的可靠性。钱是会用光的,可地是种不完的。地是活的家产,传给儿子最好的东西是地。土地可以一代一代的继承。费老先生虽然没有这么表达这种理念,但是以这样的观念看土地在我们民族是非常流行的。我们是一个历史悠久的农业文明,农业社会看土地,就是把它看作整个生活的主要来源甚至是唯一来源。因此这个生活来源,也就是土地面积非常重要。每块土地都要种上庄稼,通过阳光、雨露、水分,叶片的光合作用,加上付出劳动力就会有收成。所以土地是农民财富的基础和生财之道。古典经济学也讲,土地是财富之路,它就是这么来的。
     土地对人类社会的重要性在农民当中是不言而喻的。但是工业城市迅速发展起来以后,事情就开始发生变化了。因为工业在空间上不是平面分布,它的技术基础不是光合作用,而是人造的社会、人造的动力组合起来,让需求、投资信息聚起来,然后提升高综合水平,未来收入流就开始增加。这时就有一个密度的概念开始出来,有一些重要位置的土地的变得特别有价值,因为它吸引了人流、资源、资本往那里去。这样的土地价格跟传统的不一样,它不是说这块多大面积或者是多肥沃,关键是它的“位置”本身就具有非常大的价值。一个城市就是一个高密度的空间,它的基础设施需要巨大的投资。比如上海浦西,每平方公里三万人,如果没有基础设施大量的投入,这三万人是没办法容纳的。所以往往城市在很小的空间里就需要巨大的投资,因为人流、资本、资源、需求集中过来,就会带来很高的未来的收入,这块土地就有极强的融资的功能。中心城市一块土地,它产生的价值是农民不能想象的,这样的土地的价值也是传统文明不能想象的。
     改革开放初期,我们还是农业文明的概念,地就是地,钱就是钱,中国是有地没钱。香港商人来了很奇怪,你们怎么会没有钱呢?香港人就给大陆人上课,城市的土地,特别是积聚功能的土地为什么可以融资。我一会儿会讲到我们这个变革就是从这儿开始的。
     同时还有一个概念非常的重要,就是所谓的“密度”。农业农民通常把土地看成没有弹性的,开垦一直开到不能再开,直到降水量两百毫米、一百毫米的地方都有人在耕地,我们的农业文明扩张就这么定下来了。然后就觉得土地不会增加,人口却不断增加,最后是人多地少,大家都认为这是中国的基本国情,其实这是农业农民看土地的方式。利用密度概念,土地就有了弹性,五层楼就等于五块地,50层楼就等于50块地的面积,资本还可以向地下,把钱投向地下设施,投进去也都是地,然后可以一层一层的盖。传统农业文明认为的土地就是一个平面,每层都得晒太阳,它对现代城市土地的概念就很难以理解。
    我刚才讲的就是关于土地的两种基本概念。这样的两种土地、两种基础方式、两种土地观,一旦遇到了城市化加速就开始发生冲突了。我们过去一直是多少年的农业文明,长期的城乡分裂格局,要素自由流动受到很大的限制,改革开放把这个城门一打开,城市化来势非常迅猛,我们才发现其中的资源配置观念、体制、政策都遇到很大的矛盾。这个矛盾就是你怎么看待土地,到底是看它的面积,它的肥力,还是看它的位子和它的价值。
    现在中央强调保护耕地,出发点就是保护农业文明的基础,保护粮食安全。城市化、工业化不能没有粮食吃,但同时它还需要城市景观、城市生态、城市环境等等,这些都需要占用农业土地。城市化使我们的某些地区积聚起巨大的资本和形成人口的高度集中,比如北京、上海、广州、深圳,现在还包括长株潭,包括成都,包括重庆,在这些点位上,土地都有巨大的价值增值。城市周围全是农地。到底是保护农地,还是发展城市;到底是从价值角度看土地配置资源,还是从面积、肥力、粮食产量和粮食安全来看土地资源;这块既可以种粮食,又可以盖楼,到底怎么配置?根据什么原则配置?配置完之后,产生急速上升的土地价值怎么在政府和人民之间分配?怎么在中央政府和地方政府之间进行分配?这些问题都提上了日程。
    所以今天的讨论,我有必要先讲讲背景问题,这个背景有很强的中国特点。我们看一个数据,这是工业化指数和城市化指数。(图)


    通常世界各国工业化占GDP30%的时候,城市化可能达到50%,约有一半人口了进城。把工业化和城市化总体来看,城市作分母,工业化作分子,系数是1.5-2个单位的系数。中国情况很特别,上世纪 80年代我们研究中国经济,是工业化超前,城市化滞后。原因很简单,就是我们过去是计划经济体制,对要素流动有户口、粮食、工作单位等等很多的束缚,造成城乡巨大的差距。
        
    我们来看看这个数。改革开放打开了城门,我们有上亿的人口流动在路上,这都是世界奇观。但是实际上,我们城市集中的人口比例,相对来说还是处在中等以下的水平。
    
    
    上面的图跟美国比,也就是美国的1910年的城市化水平,也就在50%的左右。中国概念比世界一般的概念要宽一点,提的是城镇化,不是城市化。
    

    跟日本相比,大概相当于日本的上世纪50年代中期的水平。换句话说,从这个方向大家再往前看,随着经济的增长,流动人口的增加,如果这个约束条件不改变,我们可以预料中国的城市化还将有一个很大的发展。但是问题就更加突出了,城市化使有一些城市和地方位子变得特别吸引人,这就使得我们原有的土地制度在适应城市化过程中面临很大的挑战,这个制度面对最新的挑战就是需要做适应性的改变。我们在一些方面做了适应的调整,但在一些地方现在是严重的滞后。

    我把它直观表述为土地制度方面的三个圈圈。
    
    
    我们先看两端的两个圈圈,这边这个圈圈,是农村的集体土地,基本上是农业基地,就是以光合作用作为基础的农业生产和中国人无论怎么发展都离不开的农产品。从法律上说,在社会主义制度下,集体所有不是所有制,这是上世纪40年代末、50年代末就奠定的基础。土改分了地之后搞合作化、人民公社化,就完成了这个空间的改造。但是这个空间有一个问题,就是种地的积极性不高而且长期没能解决。改革开放之后把这个制度做了一个变动,地还是集体的地,但是长期承包给农民去耕种、经营、管理、受益和转让。这个制度基本确立了现在所有权是集体的,但使用权、收益权、转让权归农户。一系列的政策包括土地有关的法律已经确定了这个环节。所以,现在人口流动,农业土地不构成很大的障碍,农民可以到城里打工,土地可以转让出去,或者把家里的地作一个价给别人去种,他到城里还可以有一些收入。
    土地制度另一端,就是政府手里的国有土地,这是我们社会主义两种土地所有制的另外一支。国有土地国家用,国有企业用可以调拨,因为它是国家的全民的。但是对外开放来了外资就麻烦了。外资到中国要落地,要盖厂,它投资就得给他土地。外资用地不能调拨,即使拨地给他,他也觉得不踏实,因为不是买来的,权益是靠不住的,这样的事情在上世纪80年代非常突出。到了1987年,政策进行了调整,国有土地所有制不变,但是使用权可以批给市场用,外资、外商、民营企业都可以在市场上争夺土地的使用权。
    这个制度基本上是从香港学来的。香港割让给了英国,成了英国皇家的地,香港离英国那么远,他怎么管?于是他就批给市场用,叫批租,就是把土地的使用年限50年、80年、100年、200年批给你。在英国本土,皇家土地一拍出来经常就是999块。你拍到了以后,把90年或者100年的使用限产生的未来收益贴现过来,就可以给权利定价。你买了以后如果用的不好,有人出价更高,你就可以转让,然后就形成了这么一个市场。我们把这个制度引进来了,国有土地使用权可以转让,虽然这种制度还有很多细节需要完善,但是大体可以适应中国城市化加速的要求。
    比较麻烦就是中间这个环节。中间什么环节呢?计划经济时代,我们的城市地盘划定版图,因为大量的资金、项目、人口、旅游进来了,有些城市版图变得严重不适应,于是它就要扩大。原来城市有一个边界,这一扩大就麻烦了,周围都是农民集体的地和农业用地。这就带来了中国经济发展中的一个问题,就是当城市扩大的时候,怎么把原来的农业土地、农民的土地转成城市和工业用地,我们简称叫“农地转用”,这个环节成了所有矛盾问题的焦点所在。
    我们来看看现有的法律框架。农业土地转成非农用土地有两条通道,一条农民集体自己可以把一些土地从农业用途改成非农用。比如说儿子大了,要结婚,成家立业,他要盖另外一个独立的宅子,要盖房子就要有宅基地。这条通道多少年来,是在集体内部进行购买的。你满足一个条件,一户一宅,够年龄,或者成家,要成立一个新的家庭单位,你就可以向集体申请一块地。这块地以前种庄稼,现在把它平掉用来盖房子。当然先用非庄稼地盖房子,实在满足不了就调整。如果农村办集体企业、乡镇企业,农民自己办,自己盖厂房,自己用也可以。但是,这些土地从农业变成非农业用,它只是使用价值的改变,一般不允许有市场性的转让,尤其限制向本村以外的人出让土地的使用权。比如说农民外出打工了,他占用的土地和房子能不能卖给农村以外的人?能不能卖给城里人?我们国务院办公厅明令多次发文件,禁止城镇居民购买农民的宅基地。这里有一个担心,城里人有钱,把农民的宅基地买走,那么就会农民居无所处,所以我们一直明令限制的。所以在这个领域,土地基本上是非市场的,是以农村成员自身的使用权完成配置的,不能作价转让。这是现在农民自用的一条通道。
     第二条通道,就是国家出手把农民的土地变成城市土地。这个出手的方式,是我们在宪法和土地法里面规定的,叫征地制度。过去那个年代政府财政很弱,又想集中土地来完成国家工业化,所以当时整个的土地法令非常倾向征地这一方。宪法规定,为了公共利益可以征地,现在所有的农地转成非农地,正规的渠道就是这条渠道。但宪法并没有规定为了商业利益征地,城市需要很多商业性、经营性用地,比如用地来开商场、做高档楼盘、娱乐设施甚至是高尔夫球场,然而我们并没有给经营性土地的征用做明确规定。于是,为了公共利益政府可以征用农民的地,这种征地不是你自愿的,而是强制执行。一切由政府做规划,什么时候拿地,在哪里搞什么,说赔你多少。1999年前的土地法规定,这块地原来是种庄稼,每年收益800块,补偿不能超过20倍,就是16000元。而且法律表述的是规定上限不超过20倍,没有写下限。
    大家想想看,政府这头可以征地,那头又可以拍卖土地,这就给我们装上了一个巨大的发动机。从农民那里以很低的价格拿进来,再以很高的价卖出去,城市就迅速发展起来了,这个办法给我们现在埋下了巨大的隐患,但当时都没有想到。过去人口要素没有流动,城市发展很慢不占多少地。假如国家建设征地要修铁路,除了赔你钱,再把你的人安排进国有工厂工作,农民欢天喜地,每月可以领工资,还可以养老。现在的情况全变了。城市化急速扩大,地价迅速上涨,社会上就有动机来拿更多的土地。同时国有企业改革,政府不能随便给国有企业安置人,所以没有就业安置,只有货币补偿。货币补偿要受财力的影响,而我们法律没有规定下限,最起码规定赔多少,为了这个事情来回的调,最后这个赔付越来越高,当时是不超过20倍,现在达到30倍以上,需要的时候,还要超过。
    城市化一加速两大矛盾就来了。第一个矛盾,资源配置出现了巨大的问题。城市本应是高密度的空间,如果农民搬移到城市住楼房,土地应该会节约出来。可是我们的国家情况不是这样,城市在扩大,而且扩大的非常快,扩的特征以北京为代表就是“摊大饼”,一圈接一圈的往外扩,最终扩到什么程度?一会儿我有一个描述介绍给大家。很多地方城市的密度不但没有提高,反而是下降了。占的地很多,容纳的人却不多。
    第二个矛盾,大量的农村人进城,可是农村建设用地并没有收缩,也是在扩大。城乡两头都在扩大占地,全来挤占耕地。1996年到2006年的统计,十年时间中国耕地减了一亿亩,只剩18.27亿亩。所以温总理一上任就说,只要他当总理,中国的耕地数不能低于18亿亩,18亿耕地红线不能破。尽管城市化占用了土地,怎么会城市在扩,农村也在扩?说明我们这两个通道制度的设置里头有问题。城市征地制度是多征一块把它拍掉,它就变成了城市发展基金,下一任来再拍另一块。而农村是张三家占一块地,李四家不占就吃亏了,你看这两个机制非常相像。土地水平扩张,城市密度应该提高。但中国目前的城市化速度非常快,可是平面化扩张非常的严重。
    北京是一个典型例子。北京是一个非常平坦的地方,北京的规划是低密度的“摊大饼”。你去看看北京的金融街,各大金融机构、各大银行总部都在那里,每个总部都占用了大楼。然而总部开一次会,交通都要堵车,因为处长们还是要从各个街区过来。我们的规划者、消费者都非常欣赏低密度,很多城市规定密度不能太高。因为我们的观念和规则中觉得低密度是好的,否则大家挤在一起的生活很不方便。所以北京一直是在“摊大饼”。
    现在你去农村看看,村村镇镇的建筑物、建设用地都连成一片了,绿地越来越小了。这跟农村非市场化占地没有代价这种机制有关系,你占了我也非占不可,不占白不占,占了也白占,结果演变成了这么一个宏观的图像。土地问题变成高敏感的问题,于是管制就越来越严重。我们的主管部门一直装备到卫星遥感设备,从太空监控全国,哪里冒出一块建筑用地,哪里把耕地占了。天天有人盯着,天天查你。就是到这个程度,还是禁不住土地违规事件的发生。
    我们老说土地稀缺,要实行世界最严格的土地制度,但你走进现实社会并不是这样。我去北大,跟同学骑自行车20分钟往肖家河再往上走,可以看到在城乡结合地段,有很多土地没有很好利用。英国人口密度跟江苏差不多,除了伦敦和几个大城市,一走出去都是绿地,德国、日本人家有土地整理技术,一百年来搞了好几轮了,农村人走了把土地整理完,变成大片的绿地,城市该密的地方非常密,乡村该平的地方非常平。而我们是城不像城,乡不像乡,导致城乡一体化。
    有一个美国教授叫温冠中,是上海人。他出生在浦西,现在看到浦东的开发,两者一对照他形成了一个概念,叫“土地城市化,快于人口城市化”,这是一个很怪的词。
    
    
    这个图上一条线,讲人口变成城市的比例变化的过程,另一条讲城市建城区面积增长的过程。最后发现土地增加的斜率比城市化人口增加得快。这等于说中国在城市化当中密度没有提高,而且有下降趋势。这种现象当然要好好研究,它到底怎么发生的?我们现有的征地体制,加农民自用制这两个基本的转用体制,对资源配置到底是什么样的?
    
    农民看起来收入很低很穷,可是农民占了很多的地。这是我们在成都拍的照片,上面的两幅照片是一户人家,近看是很破的房子,远看还有一大片宅基地,四川的说法叫院坝、领盘,一起构成一组,实际上都是非耕地。这个数量加上过去废弃的乡镇企业,废弃的砖瓦、水泥厂和公共设施,农村这些土地面积加到一起是很惊人的。
    国土部有一个调查,全国农村建设用地5亿亩,比现在660个城市建设面积要大得多。这些土地不是耕地不打粮食,也没有多少使用价值,那儿的很多人都已经走了。
    
    这是我在大理拍的照片。我跟出租车司机聊,说先到你家去看看,他家离大理大概四五十分钟车程。这个司机两口子在大理租了房子,在城里开出租车有收入。在老家的是父母领孙子三口人,400平方米建设用地,700平米的建筑面积,现金是没有多少,可是有一大块财产。这个资源配置放在一起,你就觉得是一个图像了。这头城市的地价高涨,那头大量的农村闲置建筑用地,这是一个矛盾。第二个矛盾,一旦发生征地,城市化土地价值比农业用地要涨很多。我们土地制度最大的问题,是不仅基层政府,我们所有的块块,包括条条,包括铁道部,包括交通部,纵向的专业部门,拿地的渴望都很惊人。因为有一个财务动机,这头低价拿那头高价卖,中间这个差就积累起来了,去年全国土地出让金就有两万多亿。这样就把政府这么一个手里拥有合法强制力的社会组织,推进了多拿地、多拍地的游戏当中。
    拿到了地,低价拿,高价卖,所以就是有了土地财政。现在不是你愿意不愿意、喜欢不喜欢、适应不适应的问题了,这个游戏既已设定,你一进去就得参加这个比赛。我们在中央部门工作的人不知道,一到基层锻炼这个任务就咬死你。我们调查发现,我们的广义货币怎么涨得这么快,除了基础货币进入商业银行系统,还有大量的土地财政放到土地金里,所以我们商业银行创造货币的冲动非常的强。这个不是哪个人好,哪个人坏,而是体制规定的。
    以前以农业用途作为基数来算帐,800块钱一亩地,20倍是一万六。现在调高到30倍两万四。但是拍卖价什么价?由于密度的概念、未来收入流的概念加进来,拍卖价竞争度非常高。成都拍出一亩土地上亿元,上海、北京更不得了。你想想,任何人放到这个游戏里,你说能干什么?他跟农民之间就变成了一个夺地的角色。有一些媒体是比较夸张了,说这是“土地战争”。农民的公平观非常有意思,你把地拿去搞公共设施也认了,修三峡也认了,当然也有意见,但是意见很小。但是如果你把地拿出去拍是巨额的收入,农民一看就看懂了,然后就发生冲突,最厉害的是冒出了一批人成为他们的领袖。
    农民觉得,你通过炒地能够积累财富,我们怎么不可以?你为什么不准把农村的宅基地卖给城里人?我卖的比你便宜,市场就很好,所以出现了小产权的现象,北京周围就有好多的小产权。同样的地方,房子比大产权便宜差不多一半。我说对他们说这是非法的,是法律不保护的。这些农村当地的领导、农民中的强人说,我不用你保护,我只要有人买就行了。市场规律就摆在这里,差价差一倍,就有人买。每次房子涨价,小产权就又扩大一部分。然后跟现有的法律法规冲突,你严格查就是非法,查不过来也拿他没办法。何况他买卖土地,也是学你政府的,你卖大产权我也卖小产权,他设计的模式跟你一样的,甚至他自己做的房产证也是跟你的一样,农民是被市场教育醒的。你可以拿着这个地做商业性用地,农民自己的地却不能出售,这里头的公正性问题越来越大。
    我们土地的用途,公益性是一小块,商业性是一大块。公益性用地政府能动用公权,这可以解释的。美国政府也征地,如果人家就是不卖怎么办?可以采取强制措施,但是强制也要有合理的方法。但是商业性的土地怎么征用,这是人家的财产,政府是否可以动用警力?怎么可以强制?我们现在就卡在这里。这不是个别干部的问题,因为我们的游戏规则就导致了到处发生这样的事情。于是然后就呈现这样的“两难”,一方面是要抓住难得的城市化的机遇期,另一方面是农村农民的利益,农民的收入怎么办?我们干部体系里有一批人只管抓紧城市化的机遇期,于是就形成了“强拆派”。很多拆迁是有某些合理性的,因为农地变成城市用地,实现了土地价值的释放,土地价值可以成倍、成几十倍、成百倍翻番。但是只走这条路线,社会矛盾会越来越严重,公正性问题越来越大,农民收入问题越来越大。
     另外还有一派,说矛盾这么大不行,得保护农业,保护农民,保护耕地,城市化对不起就别动了。这是另外一个情形。之所以说“两难”,是因为在这个制度设定下,两派都有一定的道理。关键是看你能不能兼顾,既抓住城市化机会,又不侵犯耕地,不侵犯农民的利益。我们现在揭露批评强拆、强迁,遇到的问题就暴光,但是卡在这里面的问题,你必须得解决它。目前中国的这种问题是全局性的难题,要从全局着手解决。唯一的办法,就是像中国30年改革开放那样,全局问题的先局部去搞试点,试点搞对了就可能趟出来一条路。下面我就简要介绍一下我们在成都实验区看到的一些情况,这项工作是我们北大和很多老师一起做的。
    成都经验主要有这么几点:
    第一,城乡建设用地增减挂钩。西部大开发,要扩大城市化,要搞工业、进大项目,可是你怎么集中,新房子谁盖,老房子拆了怎么办,投资谁来投?2003年成都就提出“三个集中”,即工业项目向工业区集中;农民向中心村、集镇城市集中;耕地向种田能手集中。这三个集中不是成都的发明,而是江浙发明的。“三个集中”的目地,就是实现空间资源的优化配置。2004年到2007年,在当时城市化矛盾加重的情况下,他们就逼出了国土部的一个政策叫“挂钩”,就是城乡建设用地增减挂钩,比如说农村建设用地收缩一亩必须和城市的建设用地扩大一亩挂钩。成都就利用这个政策,给三个集中筹资。
    第二,起动农村产权改革。“三个集中”是讲资源配置,那么到底是谁集中谁?过去是干部集中农民,于是发生了所谓的“被上楼”。成都发现了这个问题,于是开始讲权利的设计。2008年1月他们出台一号文件,起动农村产权改革,首先最重要的工作是确权。先把已有的资源划清楚,给他一个法律表达,谁家的房,谁家的地,房子多大,宅基地多大,院盘多大,先把权利划清楚,然后主体才能出来。这项工作原以为一年就能完成,最后搞了三年。2010年以来,在确权流转的基础上,搭建起了农村集体土地交易的平台,推动土地市场化流转的全面进行。
    我再详细介绍一下什么是“挂钩”政策。这是在城市化加速,城乡扩张大量占用耕地的背景下发生。因为土地就是投资,投资就是GDP,就是增长,就是财政,省长、书记都跑到北京要地。但是同时这里还有一个18亿亩耕地“红线”不能动,还要严格土地的节约利用。最后国土部就出台了一个办法。你收缩多少集体的建设用地,我就让你城市建设增加多少,两者必须挂钩。对于这个政策,我们总的评价是正面的,因为它是被现实矛盾逼出来的。
    但是,这个政策存在的主要问题,就是主体不清楚。主体是谁,由谁来挂钩,谁跟谁挂,用什么形式;要不要讲价钱,到哪里讲价钱。过去没有实践经验,只知道资源重新配置存在问题要解决,所以开始就是由政府主导启动,政府跟农民谈,我借钱给你,你把去建设一个新村庄。
    
    
    我讲个案例。比如说这是老村庄,山上有好多农户,占了50亩耕地。城里的另一块是建设用地,两者怎么挂钩?政府通过规划找到一个新建区建一个新村,然后一步一步做工作。农民的老房子怎么作价,新房怎么作价,家家都同意了,就把老房拆了,土地复垦变成耕地,农民搬到新房子去,剩下的不同意就留着。这样一来,原来的50亩复垦了48亩。这时的资源配置就出现了一个很有意思的变化,通俗讲叫“星星对月亮“,原来农户住得分散像是星星,新建起来的地方比较集中像是月亮,新月亮的面积小于老星星的面积,土地就节约出来了。
    
    用这个例子再来看。原来老房子占地50亩复垦了48亩,新村是20亩,等于净节余土地28亩。这28亩原来盖房子的,现在都变成耕地了。你就问这28亩落哪比较合算?成都市中心商业圈最贵,一亩土地50年使用权拍出2000万元人民币,而近郊圈是200万元一亩,远郊圈是20万元一亩,可能实际情况比这个差距还要大。有些地价可以从10万元一亩直到上亿元一亩。你那块地落到哪合算?很容易算出来这个帐。
    空间位置资源配置,这是一门新的学问,农业文明时代没有这种事情,就是城市化以后才有的。建设用地是权利,土地不能移,但权利可以交易,一交易土地就可以移了。怎么移?
    第一步,城市最外面那个圈,20万元一亩,你腾出一亩农村建设用地,复垦成农地就增加了耕地。然后把盖房子的权利交易到市中心区,谁买下这个权利,谁就可以在市中心按规划搞建设。他用市中心这块地变成建设用地带来的增值差价支付所有搬迁费用,再给当地的农民一些补偿。低价区的建设用地移到了高价区,然后把高价区的用地差价转移到低价区来作补偿,这就是增减挂钩。
    
    
    成都利用这个政策,以国土交易中心为平台,它当中间人,在城乡之间,我先借钱给你,你腾出地来,把土地指标给我,我用指标跟高价地去换钱,然后把这个钱给你农村建设用地,一批一批的搞。因为国土系统知道市中心的房价,知道有多少人等着要市中心的土地指标。你要指标,我就拍卖,在当时的情况下一亩地就是12万到15万。
    
    地还是农民的,变成耕地还是农民的,开始农民听不懂这个事情,地还在我这里你怎么给我钱,其实就是城市扩大,需要建设用地这个指标。当地的支部书记送给我们的名片,背后就写我有5000多亩土地。这5000亩土地就是村里两百户人家搬到新区以后,老房子一拆腾出来的新增土地。工程队进去把它变成平地,然后搞农田设施,施上肥料,两年以后就是好耕地了。这里原来盖房子的权利就飞出来了,飞到城里就可以卖钱,跟谁卖,跟国土系统。我们觉得成都最厉害就是这个地方实行了地方统筹,用增减挂钩政策,加快推动“三个集中”的地方动作,这个动作就是农村产权改革。
    这个主意最早谁出的呢?是当地有一个干部,一直在农村工作,后来突然把他调到成都市区当房管局局长,当了八年他就开窍了。他说原来城里人有一处房,或者有一块地,都有一个产权证,这个产权证就能帮助他转手自己的房地产,资产在转手当中才能增值。农民也有房有地,为什么城里人的房子可以买卖,可以转手,农民的房子就不能转手呢?所谓城乡统筹,首先权利要平等。城乡差别很大,农村的房子能有谁要?后来发现经过增减挂钩它们之间是可以转来转去的,于是他就提出了建议。成都市委听了这个意见以后,就发生了后来的产权改革。
    这个事情的实际推进难度非常大。建国60多年,我们农民虽然有土地,但是对自己的使用权或者是所有权并不很清楚。拉丁美洲一个经济学家讲到,拉美很多农民和农民之间的边界谁在定,就是狗在定。你走过这一家,如果另外一只狗叫了,你就是到了另外一个家。没有法律表达的边界只是抽象的边界,如果你离开了,你们家的房地产又不能跟着流动,别人占了也就白占了。
    成都干的“确权”这个事情,是一个非常困难的事情。到底这个地东到哪西到哪,这个房子东到哪西到哪,他们之间的使用权或者是所有权都不清楚。一块地东家说是他的,西家也说是他的,你说是谁的?这就涉及到历史,涉及到记忆,涉及到村庄的记忆。最后发现解决这种矛盾只有一个办法,在村里组织一个“长老会”,当然正规的名字不叫长老会,叫村庄议事会。然后各家先自报,你有多少地,这块地东到哪西到哪,如果大家没有疑义、没有纠纷就通过了。如果有纠纷,就由村里的长老们就来议,土改的时候是怎么回事?社教的时候怎么回事?合作社的时候是怎么回事?最后由村议事会裁定。裁定以后没有意见,报县人民政府,县人民政府法定公示后再没有意见就一家一户发证,这里面还有一个操作的流程。
    
    成都查所有权边界,划定实测总面积,从生产队一直落实到每家每户每一块,森林、耕地、宅基地、院坝田、房屋都测清楚。500万农民,1100万户籍人口,1.2万平方公里,20个区市县。从2008年1月份一直做到2010年才完成。现在大概发了166万本集体土地使用权证。还有农村土地经营权权证180万本。我们看到,由县以上人民政府颁布的产权证,跟城里的房产证、土地使用权证一模一样。里头还规定使用年限长期不变。这是三中全会就定下来的,农村土地使用权长期不变。中国农民对权利的意识很清楚。我们调查的时候问,什么叫“长期不变”,村支部书记回答非常的精彩:“你们不变,我们就不变”。
    这个事情我们北大老师在调查中都给予高度评价。因为你让社会有秩序,权利有法律的表达,老百姓可以根据法律表达,保护自己的财产,不需要靠少数官员替他保护财产,实在保护不了才诉诸到法律和政府。这个有效的保护体系必须有一整套相应的权利体系和产权服务体系。这些都是需要有很大投入的,不是用嘴说说就能实现的。几十年来我们闹来闹去,就没有普遍完成这个任务,然而成都完成了,完成以后就可以进行下一步的工作。有了“确权”这个基础,流转就可以提上日程了。城乡挂钩这个政策用到联建当中去,城里出钱,农民出地,结果大量的资金就涌进去了。
再举一个例子。成都青城山一带,过去城里很多老人家一到夏天就在那里晒太阳,很多人说能不能在这儿按我们的想法盖一个房子,过去的政策那是不允许的。地震之后,中央要求两年内所有的灾民要住进去永久性的房屋,不能住板房。虽然中央整个灾后重建投入也很大,但是远远不够。于是他们最早启动,当地的农民让出来的土地和外来投资户的土地折算出来,变成一亩地164万元,就是40年的使用权。两个人都拿到土地证,但这个两个证不一样,本地农民是永久使用宅基地证,而外地人就是40年的使用权,这样一来,震后农民的新房子就建起来了。
    
    我们再来看茶平村,这是一个非常美好的乡村度假地,可以创造新的收入流。震后联建他们引进了一个亿的资金,有一对一联建的,有多对一的联建,公司可以参加,央企都可以进入的,把很多现在元素引入进去了,经过规划和建设,这里发生了巨大的变化。这是我们在当地拍的照片。
    成都、重庆分别搭了两个交易平台,既可以交易指标也可以交易实际资产,包括林权、山地、宅基地、建设用地、和耕地。在这个基础上,开始更新一代的挂钩和重建,政府把指标拿走农民自主来做。如果没有土地政策的改变,这一切是不可想象的。
    
    金陵二村地震以后,90%的房子都垮了。这个队长叫杨通秉,他闯荡过,做过生意,也有点见识,他对政策比较了解,知道“挂钩”、联建这一套。他召开村民大会取得同意,按照节约用地换重建资金的办法进行村庄重建。最后一共整理了150亩建设用地,建新村用了40亩,节约出来了110亩,计划其中76亩每亩15万元作为建新村的投资。这个村以合作社的名义,把它作为实体资产,拿到都江堰的成都市交易平台交易。最后市里有一个搞羊毛产业的企业家看中了这块土地,经过多少轮的竞标,最后是每亩44.2万元成交,买到40年的使用权。其中还有一个条款是要保护好这里的环境,不能随便砍这里的树,然后你再发展乡村旅游和羊毛。
    
    所以这个案例,把增减挂钩、联建、集体建设用地入市全都融合进去了,为我们探出了一个路。国家为什么一定要征地,农民的地为什么一定要变成国有土地,农民的地也可以把使用权拿出来给市场用,政府只要提供交易平台就可以了。
    
    这是一个横拍的照片。我们在成都收集的所有交易案例,不同的转让方式,不同的兑价,不同的交易方式,形形色色,都是在我刚才介绍的地方政策改革和实验框架底下发生的。
     最后我简单讲讲所谓成都的启示,它探出了一条什么新路?首先,就跟我们以前搞粮食统购统销一样,政府低价拿农民的粮食来维持工业化和经济的命脉,但是这个打击了农民生产积极性,你还不能贸然废除,废了你粮食怎么供应?成都改革经验与其有异曲同工之妙。征地制度不能一天就废掉,但是你不要那么刚性,而是可以增加它的弹性。过去我们做了规划就一定要拿地,现在我们可以用增减挂钩来讲价钱的,而不是强要强拆。农民整理出来的土地有一个成本,整理出来指标有一个卖价,大家一起看合算不合算,一起来搞这个事情,这就大大缓解了城市当中很多的问题。征地还是硬性的,但是征地增加了可选项,增加自愿项是一个改革的办法。
    第二,除了国家征农民的土地,应该在规划和符合某些框架的条件下,允许农民自己使用,既可以指标交易,也可以实地资产交易。你发明一个集体土地进入市场的第二轨道,然后收缩另一条轨道,让征地逐渐减少,让交易的比例逐渐提高,最后条件成熟了再实现并轨,实行城乡统一的新的土地机制。就是十三届三中全会原则上提到的,将来征地制度,应该收缩工业性、非工业性用地;城市发展所需要的大量市场用地、商业用地,应该通过城乡交易的办法解决,政府只负责维持交易准则,维护交易秩序。政府如果作为一方,非把农民的地低价买来转成国有地,然后政府再去卖买高价,你又当裁判又踢球,这里就会有大量的利益冲突。
    第三,从资源配置来看,它可以实现密度的提高。因为整个操作不会侵占耕地,只是发生位置移动。因为这块复垦达到耕地的指标,都要经过验收,相应的就是改革透明化、公开化,社会监督都要跟上去。成都非常了不起的地方,就是为了防止中间发生问题,用四个财力专门建立耕地保护机制。要把耕地保护好,每亩地每年400块钱,这钱不分给个人,直接打到你的养老账户上,这样就建起了村里社保养老,一年整个财政拿出小30亿干这件事情。再加上挂钩操作、监督检查和媒体监督,保证你新增的用地,包括宅基地倒来倒去不能出现名堂。
    第四,我们感触非常深的,就是在法制的框架下,还给农民土地转用的权利,可以增加农民的财产性收入,我们党的决议里也写了要增加中国农民的财产性收入。城市人民的财产性收入的比例,比农村居民的财产比例高很多,这就是城乡一个很大的差别。而农村并不是没有财产,是由于我们过去那套体制,农民就是有财产也无法获得收入。你把这个扣解开了,中国的农民除了生产农产品,除了用劳力资产打工,他还可以获得城市化进程当中土地权益,这会大大增加我们内需的厚度。
    最后,成都的做法,从2007年到现在,是相对比较完整的一套做法。从“三个集中”开始,然后“确权”奠定了基础,再搭建交易平台,你就可以按照价格来支配空间资源。应该让城市化和新农村建设并力而且是互相的,否则新农村建设钱是哪来的。
    我们在那儿看到有些农村建的非常漂亮。我个人开始担心,修了这么漂亮的房子,农民还想走吗?会不会闲置了一块可能投资更高的资产?后来我发现,城乡对流可以解决这个问题。现在老龄化问题到来了,城里的老人家不一定要住在城里,成都有很多自发的行为已经出现了,他们把城市的房子给孩子住,让老人家住到农村空气新鲜的地方,住到生活成本相对低的地方去。所以现在农村修了很多的房子,农村的年轻人还是可以进城,因为城里的人可以到这里来住了,这样的话,城乡整个的配置可能更加的合理。
    最后我们的看法是,局部的实验取得了有效的信息,现在全国能不能汲取这个经验,把它上升到全国的经验,上升到全国立法和政策的依据。你还要兼顾更一般性的东西,因为成都有一些东西是特殊的,比如说抗震救灾,联建政策。但是它这里头的准则,对我们解决城市化加速时期土地问题是有启发意义的。
    
(论坛秘书处根据录音整理,未经本人审阅)