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经济发展方式转型:政府与市场
演讲者:宋晓梧    时间:2011-11-17    阅读:783次   

理顺政府与市场的关系,促进经济发展方式转变
宋晓梧。


 
    中央确定“十二五”时期的主线是转变经济发展方式,重要任务是调整结构。转变发展方式涉及方方面面,我想就理顺政府与市场的关系,促进经济发展方式转变,谈一点个人的看法。之所以谈这个题目,是因为解决当前面临的大量经济社会问题,进一步加大政府行政干预力度更重要,还是发挥市场配置资源的基础性作用更重要,在理论界存在较大争议。

     一、发展方式转变的战略任务面临挑战
    首先,应当充分肯定,“十二五”规划以科学发展观为指导,在指导思想上有很大的转变,是一个很好的规划。关于“十二五”规划的各项指标,这里有一个简单的图表,可以看到,其中民生指标占了大多数,GDP指标相对淡化。“九五”、“十五”、“十一五”规划,往往先把GDP增长幅度定出来,再进一步分解影响GDP增长的各项指标所占的百分比,出口增长多少,投资增长多少,消费增长多少。“十二五”规划不再突出GDP指标,而是更多地强调民生,明确提出就业优先,提高劳动报酬的比重,基本公共服务均等化等,不是GDP挂帅。其实“十五”、“十一五”那时也提出了经济增长模式的转变问题,但执行结果还是GDP增长压倒了转型。
    中国经济总体一直保持高速发展的势头。2008年、2009年世界金融危机,我们率先走出了经济危机的阴影,综合实力进一步增强,GDP已经超过了日本,世界第二。这也成为一些人论证中国政府的行政干预应该进一步加强的主要理由之一。在充分肯定经济发展成果的前提下,我们也应该思考,为什么中央要提出转变发展方式,而且把它作为“十二五”的主线?既然前一阶段发展这么快,经济一枝独秀,风景这边独好,按照原来的路子走下去不是很好吗?继续大干20年,经济总量超过美国,达到世界第一。一些人认为,到那个时候,迈过了所谓中等收入陷阱,现在众多的社会矛盾自然会解决。所以要咬紧牙关,不受其他干扰,加快把经济总量搞上去。 这是一种看法。
    我不赞成这种看法,我认为中央提出转变经济发展方式是有现实依据的、有实质指向的。发展是有阶段性的,我们以前的成功,并不能说明今后可以完全按照老路子走下去。今年是“十二五”时期开篇第一年,在新的历史时期,国际环境和国内的环境都发生了深刻的变化。希腊政府债权危机、意大利债务危机、美国债务危机。美国因为近20年来贫富分化,出现了前所未有的占领华尔街运动,在世界各地产生巨大影响。英国、法国也有危机,游行示威不断。世界经济形势并不乐观,并非2008年的危机已经安然度过,又为我们出口提供了便利条件。
    社会上对国际形势也有多种看法。一种看法认为,美国、欧洲遇到的危机“敲响了资本主义的丧钟”,我们就没出现这些问题,证明中国政府主导型经济的成功,中国模式得以确立。另一种看法是担心,我们现在不是闭关锁国,中国经济已经融入世界,是世界经济重要的组成部分,一旦外需大幅下降,必然影响出口,影响就业。很难说局势是“敌人一天天烂下去,我们一天天好起来”,搞得不好,中国的经济发展也要受很大拖累。由于这个问题很复杂,大家看法也不太一致。我看,欧洲债务危机和美国债务危机在不断恶化,全球经济并不是一些人年初想象的那样,已经明显V型复苏,现在的趋势有点像W型,之后怎么样发展尚不确定。华尔街日报有文章说美国将面临最困难的十年。
    那么国内经济社会在“十二五”开局之年如何?从“十二五”开局之年的情况可以看出,中央确定发展方式转变的主线能否落实,面临着重大挑战。今年经济形势总体平稳,也有一些指标不错,城乡差距今年有所缩小,是好征兆,但能否持续还有待观察。如果看GDP增长,尽管有些回落,到年底也不会低于9%,在世界大国中仍然遥遥领先。可是结构问题呢?节能问题呢?就不那么乐观了。
    请看“三驾马车”变动情况和轻重工业增加值的变动情况。


    还有,通货膨胀虽然往下降了一点,但形势依然比较严峻;一些中小企业遇到了比较大的困难;上半年消费需求增幅回落,社会消费品零售总额实际增长12.1%,比去年同期降低3.6%,下半年有所回升,但仍低于去年水平;高耗能产业反弹,节能指标很可能完不成年度计划的50%,而这个指标是约束性的;重工业的投资增长仍然保持高位。总体看,经济增长方式还是粗放型要素投入,当前经济增长主要还是投资拉动。“十二五”期间,要转变经济发展方式,重大的标志就是经济结构的调整,而结构中最重要的就是投资与消费的比例关系,但是在开局这一年并没有明显的变化。这显然是一个比较严重的问题。经济社会发展中不协调、不可持续的问题依然没有根本的改变。
    要转变经济发展方式,首先思想上应该明确,经济发展方式转变和经济平稳增长之间究竟是一个什么关系。在理论界和中央层面谈这个问题,大家更强调的是发展方式的转变。但是如果和地方省市的同志们谈,他们不否定发展方式转变这个主线,但他们更强调的是抓住机遇,加大投资力度,GDP再上一个台阶。中央确定“十二五”期间GDP预期年均增长7%,而各省市区GDP增长指标加权平均是10.5%。如果统计一下地、市级的GDP指标,一定更高。省市区GDP增长10.5%的指标比中央7%已经高出50%。还有经济学者论证中国今后10年的GDP增长潜在能力是10%,如果低于10%经济就偏冷了,高于10%才过热。还有人担心降到8%以下会出现硬着陆。实际上今年的经济增长肯定高于9%,是有点回落,但比今年8%的预期高不少,离“十二五”规划年均7%还有很大的距离。如果这就是硬着陆,那么“十二五”规划本身岂不是就是一个硬着陆的规划?
    落实中央确定的发展方式转型的战略任务,统一思想很重要。这需要认真研究经济运行中的深层次问题,研究社会发展中面临的各种新矛盾,明确转变发展方式的必要性和紧迫性,这对中国经济下一阶段的可持续发展来说至关重要。
  
二、发展方式转变中的经济结构
    关于发展方式转变中经济结构调整,主要讲三个方面。
    第一、投资和消费比例严重的失衡。我国上世纪90年代投资率平均为37.8%,2003年到2010年投资率连续八年上升到40%以上,2010年达到48.6%的历史高位。最终消费率在上世纪90年代平均为60%,2007年到2010年连续四年下降到50%以下,2010年为47.4%,大大低于世界平均70%以上的水平。

    世界平均消费率在近十年已经上升到78%左右。1997年到2008年这一时间段,我们比人家低10.5%,现在差距已经扩大到21.3%,如果长期这样下去经济发展的不可持续问题将日显突出。
    第二、国际收支失衡。由于长期依赖出口导向战略,导致我们的贸易依存度过高。2010年中国继续保持双顺差局面,全年经常项目顺差3054亿美元,资本和金融项目顺差2260亿美元,国际储备资产增加4117亿美元,增长18%。今年6月底的数据,外汇储备达到31975亿美元。美国债务危机恶化,美元可能长期处于不断贬值的趋势,这使我们的外汇储备面临巨大的风险。我们出口导向的战略自己不调整,国际形势也要逼着你调整。这是国际收支差额的图,占GDP的比重已经达到了12.3%,在世界各大国中是比较少见的。




第三、产业结构失衡。地方追求GDP增长,捷径就是投资重化工业,形成制造业发展过快,而服务业比重过低。我们现代服务业中的医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业,有的是政府垄断,有的是过度行政管制,造成供给不足,第三产业比重长期徘徊在40%左右。


 

    上世纪80年代、90年代和2000年以来第二产业和第三产业发展,包括它的就业、产值增长变化情况,从中可以看到现在第三产业的发展远远不如上世纪80年代,也不如90年代。这与我们过多追求外延式的投资增长紧密相关,因为投资重化工业拉动GDP增长显著。
    另外,资源约束也是目前非常突出的问题。据工信部领导在2010年中企联年会上的讲话资料,2009年,中国消耗全世界约46%的钢铁、45%的煤炭、48%的水泥和10%的石油天然气,生产了世界约9%的GDP产值。进口的铁矿石、原油占本国用量的70%和51.3%。最近全国政协经济委员会研究经济形势,原国家能源局负责人说中国GDP单位能耗是日本的7倍、美国的4倍。从国内情况看,我们有118个资源型城市,其中44个已经被国务院认定为资源枯竭型城市。按现在的发展方式搞下去,不用等到下一代,我们自己就会看到将有多少资源枯竭,过多消耗能源的发展方式是不可能持续下去的。
    还有环境污染。众多河流湖泊鱼虾灭绝,因环境污染造成的癌症村、儿童血铅过高、土地重金属污染、海洋溢油事件等不绝于媒体。最近北京市正在争论大气污染标准,可吸入颗粒物用PM10,还是PM2.5。看来应当要求严格一些,尽快采用PM2.5指标。我看到一个材料,北京市肺癌发病率比1980年代增长了460%。
看看各国的碳排放量情况。全世界排行,中国总量第一位。

     

 
以上谈的主要是经济以及资源环境问题,说明前一阶段的发展方式虽然取得了GDP快速增长的经济奇迹,但付出的成本很高,积累的问题已经不容忽视。

    三、发展方式转变中的社会矛盾
    与经济问题相比,社会问题更严重。家宝总理多次说过,中国在高速发展的过程中,经济这条腿长,社会这条腿短,所以对社会问题更应关注。去年初,社科院社会学所发布了中国当代社会结构的报告。报告对比了人均GDP四千美元左右其他国家的社会结构,包括就业结构、分配结构、消费结构、城乡结构、区域结构、社会组织结构、社会阶层结构等,得出的结论是中国的社会结构滞后于经济结构15年以上。我赞成中国的社会结构滞后,同时我认为中国的经济结构也不怎么样,刚才讲了几个重大经济关系的失调就是例证。中国的现状是经济总量虽然极大的增长,但经济结构扭曲,社会关系紧张,而且社会结构不协调已经严重制约了经济的进一步发展。
    社会问题我们讨论得比较少,尤其是搞经济学的人对这方面讨论的比较少。对现阶段中国经济社会发展状况的分析,社会学者和经济学者的判断差别较大。搞经济研究的一般比较乐观,认为中国经济平稳发展,GDP保持百分之八、九不成问题,还可以稳定增长20年。搞社会学研究的,大多数认为社会矛盾到目前这种程度已经很危险了,有的认为社会在“溃败”。可以看看清华大学社会学系近年来出的一系列报告,他们对中国经济社会发展的前景显然比搞经济学的人要谨慎得多。
    回顾历史,一个大的文明体,真正由于环境、资源约束使其繁荣不可持续的事例比较少。大多数文明在某一个阶段的繁荣,最后都是由于社会矛盾积累造成中断。中国汉朝的文景之治、唐朝的开元盛世、明朝的永乐年间、清朝的康雍乾三代,都是非常辉煌的,但是这几段繁荣最后都终止了。是没有资源了?还是因为环境污染了?显然都不是,都是社会矛盾导致的。有的被外敌入侵,究其原委还是自己先内乱了。没有李自成、张献忠,顺治打得进来吗?古罗马帝国强盛那么长时间最后垮掉了,也不是资源、环境问题,是社会矛盾激化最后出了大问题。最有典型意义的是苏联。苏联的能源很丰富,环境也比中国好很多,它怎么解体了?是内部体制搞不下去了。苏联解体的时候,有人搞调查,问苏共到底代表苏联全体人民、代表苏联广大共产党员、还是代表苏联党政领导者?结果80%以上的人认为苏共连广大党员都不代表,只代表苏共高层特权阶层。
   巴西有原始雨林,亚马逊河,矿产资源丰富得很。但是由于收入分配差距过大,曾造成巴西经济发展20多年的停滞和徘徊。卢拉当总统以后,近10年巴西的基尼系数在缩小,行业收入差距也在缩小,人均GDP很快要破万元级了。而这10年我们的基尼系数不断扩大,行业收入差距不断扩大,这些问题应该引起我们高度警觉。
其实很多资源环境问题是和社会问题是紧密相连的。一些工厂大量排污,挖矿造成沉陷,那里的老百姓有冤无处申。当地政府说企业挖矿我管不了,企业说矿上面的老百姓属于地方政府,我管不着,直到闹成大事,堵了省政府,堵了市政府,问题才能解决。最近山西、内蒙等地还在发生这类问题。尽管现代科学技术给了我们前所未有的开拓自然的能力,因此我们对资源环境的关注程度理应超过过去任何一个时代,但是这并不意味着社会矛盾激化导致繁荣中断的历史不会重演。
关于社会结构,也讲三个问题。
    第一、收入分配。虽然今年出现了比较好的趋势,城镇人均可支配收入和农村居民家庭人均可支配收入,由过去的3.33或者3.31比1,缩小到了3比1左右,城乡差距略有缩小。

 

    但是,就算3比1的城乡差距,在全世界排行也是很大了。从全社会看,基尼系数接近0.5,一些课题研究认为已经超过0.5。这里讲的是农村居民人均现金收入和城镇家庭人均可支配收入比较,如果算上社会保障、社会福利以及一些公共支出转移,这个差距恐怕还不是3倍,而是5-6倍。原因是再分配作用发挥不够。
    英国、瑞典、丹麦等国通过教育、医疗现金补贴和其它福利,使基尼系数测算的不均等程度,从一次分配的0.52下降到0.31左右。美国利用各种社会项目把一次分配缩小20%。台湾按照十等分法,初次分配中相差的倍数蓝线,经过社会福利和所得累积税率的转移,收入分配差距缩小到下面这条黄线。

   

    我们可以看到,一次分配与二次分配,2010年台湾地区从7.72倍缩小到6.19倍。我非常想把大陆这边的分配情况也画一个图,我们一次分配差距多少,经过二次分配缩小多少,可是至今没见到统计局画出来。我担心画出来,这个线可能倒过来了,经过二次分配,差距可能扩大了。城市和农村的差距就是这种情况。城乡一次分配是三倍差距,经过二次分配差距就变成五倍六倍了。还有城里的工人和干部,经过养老保险转移差距更大了。地区间也存在这个问题,因为各省市区经济发展好的福利搞得也高。当然,我们也搞了很多扶贫项目,转移项目、社会救助的项目缩小了差距,这样互相抵消之后,经过二次配究竟是什么情况,还缺乏这方面的研究成果。这使得我们搞收入分配、社会保障研究的,在跟国外同行交流时有些尴尬。两极分化,分配不公已经成为经济社会的突出矛盾,成为社会不稳定的最大潜在因素。
    第二、土地财政。由于地方事权和财权不匹配,土地财政成为地方政府的生财之道。一些地方政府通过压低工业用地价格,放松劳动与环境管制来招商引资,盲目建设开发区,造成大量土地浪费。不少地方以零地价招商引资。还有的征用程序不合法,拆迁补偿过低,导致大量的群体性事件。现在失地农民有四千万,最近的一个数字是五千万。有些地方的农民得到了较好的安排,但是更多没有得到合理的安排,这就成了严重的社会问题。
    我举两个例子。一个是湖南衡东土地案。那里白莲村农民的19.3亩土地被政府收购以后拍卖,开发商和政府的收益分别是农民收益的18倍和13倍。有独立学者研究认为,每年中国农民土地收益少拿上万亿。2009年政府全部收入10.8万亿,其中1.5万亿是土地出让金。2010年全国国有土地租让金是2.9万亿,同比增长106.2%,是不是都是国有土地?另一个例子说明一些地方政府可以通过种种手段把农民的集体用地“流转”为国有土地。最近发生的香河土地案。政府通过一个所谓土地流转的办法,把农民的集体土地变成政府的土地,然后变成商业用地。政府每年给农民租金是一亩地1150元,而卖给开发商是每亩地60万元。据调查,用这种办法仅香河就违规违法占用土地4000多亩。这种案例在全国绝不是个别的。
    第三、公共服务。在医疗、教育、保险、养老、失业、救济等领域,政府提供的公共产品服务长期处于总量不足,结构失衡的状态。在“十一五”的后期和“十二五”开局之年,政府大幅度提高在民生方面的投资应该充分肯定。财政部关于2011年预算草案报告中提出,公共教育、医疗卫生、社保就业这三方面投入增长幅度都高于16%,住房保障方面也达到14.8%,主要基本公共服务投入的增长幅度大大高于2011年8%的GDP预期增长幅度。如果在“十二五”期间,大致保持这样的比例关系,将有利于调整财政支出结构,加快完成从投资型财政体制向公共服务型财政体制的转型。
    有关统计资料显示,2008年,我国用于教育、医疗和社保的公共服务支出占财政总支出的比重为29.7%,比人均GDP3000美元以下的国家平均低13个百分点,比人均GDP3000美元至6000美元的国家平均低24.3个百分点。现在我国国力提高了,这两年也加大了对保障民生方面的投入,如2011人均卫生公共服务经费标准由15元提高到25元;新型农村合作医疗补助标准由人均120元提高到200元;加快城市保障性住房、工矿、林区、垦区等棚户区改造,2011年达1千万套,改造农村危房150万户,等等。但总体看,财政进一步加大基本公共服务方面的投入还是有较大空间的。
    改善民生,加大对基本公共服务总量投入很重要,同时还要进一步分析投入的结构问题。而调整结构,有待于相关体制的改革以及相关机制的完善。由于历史形成的原因,一些基本公共服务项目存在逆向转移问题,即一次分配的差距,经过基本公共服务二次分配后,没有缩小,反而扩大了。这种逆向转移在城乡之间、区域之间与不同群体之间都存在。从“十二五”时期起步,应当扭转这种逆向转移的趋势,大的方面要处理好三个关系,实行三个倾斜,即在基本公共服务和基础设施的投入方面要向农村倾斜、向落后地区倾斜、向困难群体倾斜。同时,基本服务方面的结构调整还要求相应调整中央与地方在基本公共服务方面的事权、财力关系,调整城乡分割的基本公共服务体系关系,调整不同群体间基本公共服务待遇水平关系。显然,完善包括基本社会保障在内的基本公共服务体系需要对现有体制进行改革。
  
四、发展方式转型中的政府与市场
    以上我在经济、社会问题上各举了三个例子,这些例子都说明政府和市场的关系有待理顺。我多次说过,现在经济社会中的诸多失衡,比如说投资消费失衡、内贸外贸失衡、城乡结构失衡、产业结构失衡以及经济与社会失衡等等,都和政府的越位、错位、缺位直接相关。深入分析,越位多表现在经济活动中,政府经常过多干预微观经济活动,而缺位更多的是发生在公共服务领域。
中国式的发展道路,突出特色是政府主导。这种主导方式在改革初期能集中力量办大事,帮助我们攻坚克难,成效显著。但是这个模式导致的问题,是政府和市场的关系至今“剪不断”,中央和地方的关系至今“理还乱”。
    对发展方式转变中政府的作用,现在存在重大争论。一些地方政府主导的力度越来越大,公司化倾向越来越明显。有的讲要进一步加大投资力度,发挥投资在经济发展方式转变中的引领作用。看来中国的经济学确实需要重写了,在当前投资过大、消费过低的情况下,转变发展方式,解决投资和消费的比例关系,是不是需要进一步加大投资?这个逻辑,一些搞经济学研究的很难绕过弯子来。但对绝大多数地方领导来讲很正常,我不加大投资,我任上这三五年能干出成绩吗?
    为什么地方政府会这么强烈追求本地GDP的增长?形成这一局面的背后实际地方政府的竞争。就像公司考核一样,省考核市里,市里考核县里。首先是GDP增长,第二是投资,第三是招商引资指标。这些指标层层下达,从省、市、县、区甚至下达到街道。是否完成指标,每年年终要排队,末位淘汰,你排到全省最末位,市长、书记可能就要换人了。能不追求GDP增长吗?一些搞计划经济多年的老领导听到这个情况都感觉惊讶,说连当年搞计划经济时也没有向街道下达工农业产值呀。媒体报导,今年3月份南京取消了街道的GDP考核指标。但是这种办法,实行多年了,现在很难根本扭转。如果适时划定政府与市场的界限,仍然继续实行地方政府竞争的发展模式,要转变经济发展方式难度极大。
    一些经济学家,包括国外的经济学家,在总结中国经济发展经验方面得出结论,他们说中国经济发展30多年创造了中国模式。中国模式和一般的市场经济国家有什么区别?他们找出一条,确实是其他市场经济国家都不具备的,就是地方政府竞争。你绝对没有听说过,美国老百姓选州长要看GDP排位,美国那个州的GDP总量大,州长就有了竞选总统的资本。其他国家也没有这种事情,只有中国有,所以是中国模式。一位著名经济学家称地方政府竞争是中国经济高速发展的“密码”。他说中国经济奇迹的密码就是县域经济竞争。今天的县几乎成了一个商业机构,县与县之间激烈竞争等于性质相同的商业机构在相互竞争。为什么如此?因为县一级要对上级负责,而上级不仅鼓励竞争,甚至还强迫这种竞争出现。他这么讲是想证明中国模式与其他市场经济国家不同的特点在于地方政府竞争,并以为这一点可以解释中国多年来经济高速发展的原因。而我引用这段话,恰恰是要说明,地方政府的经济竞争是中国经济下一步发展必须要解决的重大的问题。
    我不否认地方政府的竞争、县域的竞争对中国GDP增长起了极大的促进作用。地市干部几年一换,他必须在三五年最多五六年内把政绩搞上去才有前途。我和地方领导也谈过,我说你这个资源型城市投资建企业,当地资源可开采量也就三五年了,最多不会超过五六年,你上这样的项目将来是想从其他地方进口原材料还是从国外进口原材料?地方领导回答特别的直接,他说我这届政府如果不把政绩搞上去,我这辈子没有前途,三五年以后的事还有谁管?具有讽刺意味的是,你搞短期行为,他接上来也搞短期,跟接力跑似的一个接一个百米赛跑。但是用这个办法,正如我前面讲过的,能源、资源的浪费,环境的污染,劳动力成本的过分压低等问题日益积累,已经非常严重了。
    我们不能把前一段都否定。在当时物质财富极端困乏的条件下,在计划经济向市场经济转型的过程中,调动一切因素集中力量搞GDP翻两番,大家都赞成,它有一定的历史合理性。但是下一步不能这么走下去了。这就需要研究发展的阶段性。

    世界银行的研究认为,各个经济体从低收入成长到中等收入的战略,在他们向高收入攀升时是不能重复使用的。2006年世界银行在东亚发展报告中提出,如果进一步的经济增长被低收入阶段的增长机制锁定,人均国民收入难以突破一万美元,很容易进入经济增长的停滞徘徊期。当然各国情况不一样。实际上我不太赞成用人均多少美元作为划分标准,10年前说人均一千美元是矛盾多发期,现在说人均四千美元到了中等收入陷阱。好像什么事都跟人均GDP有关系,你把人均GDP搞上去,其它的事情就迎刃而解了。实际情况真的如此?我们打内战时矛盾比现在激烈多了,人均GDP多少?卡扎菲把人均GDP搞到一万多美元了,结局如何?但是我认为发展有阶段性是符合历史唯物主义的,对中国来说,如果前一阶段以地方政府竞争大大促进了经济发展,那么下一步的发展的确不能被前阶段的路径所锁定,必须改变。



  
    世界银行对低收入,中等收入,中高收入的一个划分,大家可以看看,这个划分标准也是有变化的。最新的标准12195美元是高收入,3946-12195美元中高收入,严格说我们已经进入中高收入了。
    地方政府竞争,刚才说了不少好处,为什么要改变?我觉得它的弊端是资源、能源的浪费、生态环境的破坏和社会矛盾的积累。还有一个问题应该高度重视,就是产能过剩严重。钢铁工业协会预计2011年产能达到7.68亿吨;2010年水泥产能27.6亿吨,过剩最少三亿吨;电解铝、平板玻璃、造船等等都过剩。在这种情况下,今年的前七个月,高耗能和落后产能的产产值增幅12.8%,超过GDP9%,其中钢铁,氧化铝,水泥,铁合金等高耗能增长13%,18.9%,19.2%,和21.9%。产能过剩问题不但没有解决,在“十二五”开局之年进一步加剧。国家发改委一位司长在政协经济委员会介绍,现在认真分析我们的产能,只有成品油还具有刚性增量需求,因为每年全国的小汽车及其他车辆大概增加近一千万辆,这些车要用油,其他主要的产品我们都过剩。英国金融时报2009年写文章,指出中国变得依赖于一种不平衡的经济发展模式,通过增加明年的过剩产能,用投资来解决今年的产能过剩问题。比如钢铁产量这么多,怎么消耗?那就再建新的钢铁厂,因为建新的钢铁厂需要大量钢铁。“十二五”时期不转变经济发展方式,还照地方政府这样竞争下去,产能还会进一步过剩,如果这样的状态没有根本性的改变,转变发展方式的战略任务难以落实。
    全面理顺政府和市场的关系,涉及方方面面。主要是加快政府职能转变,深化财税体制改革,深化土地制度改革,加快分配制度改革,加快社会体制改革。我重点讲社会体制改革问题。
    第一,加快政府职能转变。当前重要的是打破块块分割。我们过去计划经济是以条条分割为主,改革以后条条分割的问题有很大改变,但是块块分割的问题愈演愈烈,甚至有些经济学家说已经是诸侯经济了。我到某地去看电厂,电厂已经建好了,希望我帮助活动活动把这个项目批了。都发电了,项目还没批。这种情况我们经常会遇到。应该保证中央政令统一,全国市场统一。现在全国搞了20多个国家级区域规划,加上各类改革试验,财政部说要特殊政策的60多个,比省级规划还多。其实每个规划里都是一个地域规划,把全国变成一块一块的地域竞争,而且规划都提出来第一条就是GDP增长。种类繁多的区域或综合实验区在某种程度上割裂了全国的统一市场。我这里绝不是说恢复全国计划经济,但是也不能再搞地方分割的诸侯经济了。改变这条非常难,要求建立合理的政府绩效管理机制,不再把GDP作为地方政府考核指标。还有些人提出来根本取消GDP考核,因为它的考核也不准。在很多省市GDP指标里面,你可以奇怪的发现,它当年投资额大大超过它GDP总额,本来三架马车加在一块是GDP,可是它光投资一项就大于GDP,这在一个地方,或在一个县是可能的,但全国必须要一盘棋看这个数据。现在对GDP指标中央已经淡化了,但是地方并没有淡化。
    完善法律法规,减少地方政府行政干扰和限制。不展开说道理,我举个例子。2008年、2009年经济下滑的时候,地方政府考核下面,说你必须把用电量搞上去,搞不上去就撤职,于是市里领导把企业家包括民营企业家找来,说拜托各位增加用电。企业说我们用电生产什么?答曰可以扩大产能。到了2010年下半年,为了完成“十一五”节能指标,又限制用电,有的地方把幼儿园的电也给停了,那些扩大了产能的企业抱怨政府。地方政府领导和我谈起这件事,自己也感到理亏,可是没有办法,你来当地方领导,大概也只能如此。这说明我们远没有形成正常的法律治理机制,政府行政自由裁量权过大。
第二、深化财税体制改革。一个是政府收入体制改革,一个是政府支出体制的改革,还有财政正公开透明化,这三个方面我觉得都是很重要,除此之外更重要的理顺中央和地方的财税关系,只是单纯的责备地方政府搞土地财政是不行的。
第三、深化土地制度改革。要建立、完善农村土地流转体制。农民的集体所有土地,不能再被当地政府给一点点补偿,就通过各种途径随意流转,然后与开发商分享高额利润,这个问题要从根本上解决。集体所有是不是真正集体所有,这是很深层次的问题。我也做过一些了解,他们说什么集体土地,县、镇政府怎么说就怎么办了。甘肃某县提出以果富农,派推土机把麦田推平了种苹果,县里“以果看干部”,农民的集体土地所有权在哪里?要还农民作为集体土地所有者和土地流转增值收益主体的地位,尽快完善土地增收分配制度的改革,否者将来问题会更大。
    第四、加快收入分配制度改革。首先要解决农民工工资过低问题,要解决行业收入差距过大的问题。要用法律法规来进一步落实国家指定的最低劳动保护条件。很重要的一个方面,是给工人集体谈判的权利,其中包括工会的转型和雇主组织的建立,以及我们对劳资集体谈判的法律法规的完善。这些问题看起来和GDP增长离得似乎远一些,但实际上是非常重要的社会结构。中国劳动报酬比例比较低,恰恰是因为我们缺少一种在市场经济条件下,由劳动力的供给方和需求方自行协调的机制,结果政府不得不直接干预,直到干预企业内部的劳动工资和关系。
    现在一说收入分配,有两个极端。较长时期内,在各地大力招商引资的条件下,政府为了照顾投资者的权益,有意无意压低劳动力成本,包括企业主出现了侵犯职工利益的时候,不去很好的贯彻劳动法规,这是一方面。另外一方面,现在中央高度重视民生问题了,重视收入分配问题了,有的地方就下行政指标,工资增长要几年翻一番等等。这些办法搞不好就会直接干预企业内部的增长。在市场经济条件下,工资一次性分配是由市场决定的,你怎么保证民营企业非得给职工涨工资呢。企业千差万别,企业经营好了,今年赚了一大笔钱,这个钱是用来引进高技术人才,研制新产品,还是扩大产量,还是提高劳动力的工资?这应该由企业家自己做判断。这本来是一种自行协调机制可以解决的问题,但是我们现在缺少自协调机制,就很难解决。
搞市场经济必须给企业一定的用人自主权、工资决定权。目前分配问题的焦点还是政府和市场的边界应该怎么确定。今年我就政府应不应当干预初次分配,如何干预初次分配等问题发表了好几篇文章,有兴趣的同志可以参考。
    第五、重点说说社会体制问题。在市场经济条件下,收入分配能不能合理,在很大程度上,取决于不同群体的利益,能不能够得到该群体自己的维护和保障。我们搞了市场经济,各种市场主体都培育发展起来了,有相同利益的市场主体,客观上有组织起来维权和自律的需求。我一直认为这是个非常重要的问题。2004年我在中国经济50人论坛上就重点讲了宏观调控和市场主体问题。希望引起经济学者的关注。应当说,改革开放以来中国社会组织有了很大的发展。
 

    民政部最新统计数据,截止2011年6月底,民间组织已达44万多个,其中社会组织24万个,非企业组织是14万个,还有基金组织等等。但与其他国家相比,我们社会组织的数目还是很少的。


 
    每万人拥有的社会组织数,在全世界比较,我们远低于巴西,新加坡,更不用和法国、日本比了。有人写文章批评说这类比较毫无意义,因为中国人口世界第一,算人均就都低了,能说明什么问题?可是人均GDP整天挂在嘴上,1000美元是社会矛盾多发期,4000美元以后可能坠入中等收入陷阱,不是都讲人均吗?但人均社会组织数量真的不是问题的实质,问题的实质是我们现在的社会组织存在“官办、官管、官运作”弊端,大大削弱了其自组织机制和自协调能力。上社会一出问题还是要落到政府头上,政府只好站在一线来解决,搞得焦头烂额。
    我觉得,当前缺乏灵活的社会协调机制和政府行政干预过多有相当大的关系。计划经济向市场经济转变就是中央放权给地方,地方如果没有社会组织放权给谁?改革这么多年,我们的行政体制改革就是在中央政府和地方政府、在不同的行政部门之间分割权力。说了多少年政府要把管不了、管不好、不该管的事情交给市场、企业、社会组织、中介机构做,始终做不到。
    在各类市场主体发育以后,你不可能像计划经济一样,都用指令性计划去管理。如果再没有社会组织的维权和自律,市场主体难免自行其是。政府面对千百万企业,不得不加强审批和行政管理。一些人坚持仍然认为,出现乱事就是政府没管过来,政府权利小了,还要进一步加强行政管理。而政府管的好不好,也是自己评价为主。没有相对独立的社会组织,老百姓实际没有评价政府的余地。提意见尖锐了就是“刁民”,就连学术界知名的学者发表了一点不同意见,也可以被列入“伪专家”。锦涛总书记一再强调要珍惜民意,了解民情,没有相对独立的社会组织,很难办到。解决当前存在的诸多经济社会问题时,是依靠更全面更精致的政府干预,还是构建更广泛更和谐的社会协调机制,这是两种思路,也是现在争论很大的问题。其实这两种思路的本身并不是说有你没我,有我没你,应该是既有一个精致的政府,也可以有更灵活更和谐的社会自协调机制。但就我们当前实际情况来讲,政府现在管的还是过多了。
    如果继续实行地方政府竞争体制,而不把应有的权利交给社会组织,交给市场,那么就很难解决重复建设、资源浪费和环境污染这些有目共睹的问题。更为严重的是,由于行政权利和市场规则界限没有划清,缺乏行业协会等社会组织的维权自律,众多分散的市场主体只好单独与政府及各个政府部门打交道,这就为权钱交易提供了无限广泛的平台,造成体制性腐败,这方面的例子不胜枚举。温家宝总理讲的更明确,如果不搞政治体制改革,经济体制改革取得的成果就有可能得而复失。这是社会稳定发展最重要的大问题。
    现在很多人赞同所谓中国模式,把政府主导、地方政府竞争作为一种模式相对固化下来。我总是隐隐觉得,最愿意把现有体制固化为模式的是那些钱权通吃的权贵。因为现有体制最有利于权钱交易。搞中央集权的计划经济或者民主法治的市场经济都没有这么大的权钱交易空间。我也希望中国能创造一种模式让全世界都来学习,中国人不自豪吗?但是现在还有许多不确定问题,固化为一种模式为时尚早。
    我们的社会组织发展现在有很大进展。北京市就规定公益、慈善等四类社会组织不用到行政部门挂靠,只要通过民政部门审核,就可以独立成立。民政部门也表示可以根据北京市的经验,进一步扩大,使社会组织能比较正常的自由的发展起来。如果真正能够解决了“官办、官管、官运作”的弊端,建立起深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,切实珍惜民力的决策机制,形成全面表达社会利益,有效平衡社会利益,科学调整社会利益的利益调整机制,这样就能比较好的把政府和市场的界限划清。到那时,我们也许可以认真总结中国模式了。以上全是个人观点,请大家批评指教。