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公用事业民营化中的政府作为——专访盛洪
作者:沈文璟    时间:2004-01-29    来源:经济观察报    阅读:1564次   

    记者:有人认为政府在公用事业民营化的过程中主要进行管制和监督的工作,负责挑选运营商、监管产品质量、价格等,我们可以看到政府在这里仍然有无穷大的权力,很多人担心形成新的黑洞,因为我们并没有发现这里有明确的角色来监督政府,您对这有何评价?谁是有效的政府监督者?

    盛洪:首先要看这件事情发展变化的方向,理想的状态是当我们在进行公用事业民营化这样的转变的同时,所有相关的制度环境已经具备。但从现状看来,这是不可能的,因为事物的转变总是从一点开始的。不能简单地说政府的权力是无限的,政府现在把很多市场可以做的事情交给市场,把很多公用事业交给企业来做,可以看到大的方向还是政府权力在不断缩减。

    至于说到监督,这是需要在公用事业民营化过程中逐渐完善的。我认为第一个监督者应该是和政府签约的企业,在签订商业合约的层面上,政府和企业是平等的。政府违约的话,企业可以和政府进行交涉,如果交涉不成功,可以诉讼政府。最近在四川就有一个企业因为这种事情诉讼政府。

    第二个监督者可以从政府内部产生。政府可分为行政部门、司法机构和人大等,当然现在行政部门和司法机构并不互相独立,但随着转变过程的推进,司法部门会接到越来越多的诉讼,也会要求司法部门更为独立。除了司法部门以外,人大也可以执行监督的职能。

    还有一个监督力量是消费者。如果企业没有很好履约,所提供的产品或服务不合格,他们可以首先通过传媒向监督者发出抱怨,同时,他们也可以起诉。其实监督者还是很多的,关键在于制度还不完善。

    我们应该动态地看待问题,并不是简单地问:有没有人监督这样的问题。应该看到,在推进公用事业民营化的过程中,就会产生对“监督者”的要求。

    记者:刚才您的话似乎并没有回答谁可以来监督可能发生的政府和企业合谋不正当利益的行为?

    盛洪:假如企业和政府合谋不正当利益的时候,必然就是居民或者公民受损。这是一种比较严重的问题。因为如果政府和企业合谋,他们的力量是很强大的:既有政治力量,又有经济力量。

    这方面确实需要制度上的保证,企业和政府的签约,不仅是与行政部门的签约,我主张如果涉及到重要的公用事业的话,应该由人大批准;另外,可以由消费者和传媒来监督;同时,公用事业民营化的有关合约除了极个别涉及到企业商业秘密的以外,都应该公开透明,因为这涉及到公众利益,公众和上级政府可以通过透明的合约进行监督;司法系统应该发挥真正作用,因为如果市民要起诉政府和企业,市民是处于极为弱势的一方,这时候,司法制度应该对这种情况有所倾斜。

    记者:那我们如何防止在这样的事情中由于缺乏专业意见而产生的政府决策失误?

    盛洪:目前的政府官员对于公用事业这块确实缺乏有关知识,需要对政府官员进行培训,在进行公用事业民营化的时候,需要听取专家意见,或成立相关的专家委员会。

    记者:可不可能设立一种对于官员的激励制度,决策正确,官员可以获得相应回报,但如果决策错误,就不应该是撤职这么简单。

    盛洪:这种激励制度应该是针对整个政府的,而不仅仅是针对运作公用事业的政府部门,现在恰恰是政府官员做了错误的决策却并不对错误的后果负责。这是一个范围更宽的问题,需要我们对于政府官员的政绩有一个中立的评价,对他们的成绩或失误做最后的认定。

    记者:据您了解,现在有没有相关的部门或者力量在做这样的事?

    盛洪:肯定没有,我没有看到有。

    记者:我注意到您在谈到对于担心政府失信于私人企业的问题时,曾提出三个建议:与地方政府签订合同;申请高一级政府以红头文件加以保护;第三方仲裁。但在我国,仲裁者的力量还是很薄弱,而单纯依赖政府自身的约束似乎没有靠制定法律来约束有效。那么在公用事业民营化这块,有没有什么部门在做相关的法律制定工作?

    盛洪:公用事业民营化会导致一个更为引人注目的结果,因为事关老百姓的利益,我们需要发展出这样的约束机制,但是现在政府部门是否在做这样的事,我不太清楚。

    而公用事业民营化对于政府部门来讲,也是个新领域,对此没有成熟的考虑可以理解。所以需要吸取在这方面比较领先的国家的经验教训,学习它们相关的制度结构、法律法规,再提出我国在此方面的法律框架和法律建议,最后逐渐改进我国的制度环境。现在是提出制定法律的需求的阶段。

    还有一种可能是在中国的现状下创造性地使用现有法律。这可能是一种案例似的法律创立,就是说在这一领域出了引起争论的事情,当事者可能会用现有的法律手段或制度手段去维护自己的利益。前面提到的企业就是用现在的《行政诉讼法》诉政府。这种使用是有创新含义的,如果成功了会给以后的案件带来启示,可能逐渐形成一种主流做法。

    在这里,应该注意我们面临的是一个过程,而不是一个已形成的良好框架。而这个框架本身是需要我们在做事过程中提出需求,通过具体操作逐渐形成的。

    记者:您曾提到这一块有两个核心问题,一个是招标,一个是定价。可是从中国目前的情况看来,并没有什么真正的自由开放的招标,相反,很多都是和政府事前约定的开发。您如何评价这种现状?

    盛洪:刚开始的时候,在这方面没有严格的法律要求,另外,在这方面有经验和资质的企业也很少,招标的质量不高可以理解。但是随着时间的推移,确实需要在法律制度上提出要求,而随着有能力、有资质的企业越来越多,也会使招标这种形式具备条件。一个公正的评判机制是逐渐形成的。

    记者:在招标机制还未正式形成的情况下,您觉得一个企业要进入公用事业的基本条件是什么?

    盛洪:现在是招标和与政府一对一谈判两种情况都有,像做燃气的新奥集团,现在已进入三十多个城市,它获得合同的形式就是通过这两种形式。一对一谈判并不是不可能,如果政府真正想要做好这件事,需要对企业进行谨慎判断和选择。并不是说没有招标,所有的结果就都是糟糕的。有些企业在本地表现比较好,虽然没有进入这块领域的经验,但有良好的声誉和业绩,也有较好的管理,就有可能做好这方面的事情。

    记者:您还提出这种投标所得的特许权是“有时间期限的,隔三至五年又会再次招标,获得特许权的企业在缔约后仍不可高枕无忧”。招标的方式显然增加了企业的竞争压力,但是我们都知道这种行业的特点是投资大、周期长、见效慢,受这种特点决定,您所说的“三至五年期限”是否会给真正公平参加竞争的企业带来过大的压力?

    盛洪:三至五年是经济学家提出来的一个方案,是为了克服另一个弊端,因为一旦进入了这个领域,实际上处于自然垄断的地位。那么经营者有可能利用这种垄断地位降低质量、向政府提出不合理的调整价格的要求等,原因在于它正处于一个没有实际竞争的环境里。所以提出隔几年再投标或再谈判的程序以保证一个外在的压力。

    当然这也有问题,因为涉及到公用事业的投资,周期非常长,这和“三至五年”确实有矛盾。解决的方法是具体根据不同行业、不同特点制定不同的特许权期限,并不一定拘泥于“三至五年”。

    不过,即使我们采取一个较为确定的期限,也有另外的解决方法。比如一个企业结束了特许权期限之后,在再投标的时候失败了,这里可以对它已经营运一段时间的资产进行市场评价,可以邀请一些企业对它正在运营的资产进行投标,这里的资产不仅是指它的设备,也包括整个公用事业行进的状态和本身的盈利前景。它具有可以评估的市场价值。

    经济学家提的建议是如果一个经营五年的企业再投标失败,但是只要它前期做的事还不错,也有好的前景,那么它就有可能把已经投进去的钱给赚回来。

    记者:公用事业民营化另一个核心的问题是关于定价的问题,要做到使经营者有所得,同时又要保证老百姓用得起。您曾说过这是个很困难的问题,需要科学的成本预测、充分的市场竞标、全面的社会听证。可是从目前的情况来看,这几方面似乎都做得不够,您如何评价这种现状?是否能提出一个符合实际的、可操作的解决方案?

    盛洪:现在这几方面做得肯定是不够好的。当然法律是有的,比如1998年开始实施的《价格法》,其中提到公用事业的价格应该由政府来管制,并要通过价格听证会,也就是说关于定价的法律框架是已经存在的。现在缺的是专家提供的定价意见。这主要是因为公用事业的定价是一门复杂的学问,涉及到很多相关的方法和技术,中国现在具备这种知识结构和掌握这种方法的专家并不是很多,而全国的公用事业太多了,而且各地有不同的情况。总的来说,这一块是缺乏准备的。

    天则经济研究所现在也接到不少专门做定价研究的委托,可以看出在这一领域的旺盛需求。

中国在这方面仍需大量的专业人才,可能需要大学增设公用事业定价和公用事业市场化等专业,来培养这方面的人才,由他们来向政府提供专业意见。

    关于定价的难度还在于,自然垄断行业的成本很难估算,如果不进入到企业内部,很难知道它的真实成本,而竞争性企业,即使不进入到企业内部,也可以通过市场猜到它的成本。这就要求对于自然垄断行业的相关成本有统一的认定,在有些国家,自然垄断行业的成本科目都由政府来规定。

    另外,还需要独立的第三方来审计,需要中立的第三方管理公司来判断自然垄断企业哪些成本该支出,哪些成本不该支出。

    记者:我注意到您在相关文章中,提到公用事业民营化和中国城镇化的一些联系,提到后者所需要大量的基础设施和住宅等硬件,但是如果我们的城镇化只有基础设计和住宅的话,是极容易出现“空城”的可能的,您如何看待当前的“新城开发”热,您觉得对于建设一个真正富有活力的城市最重要的是什么?

    盛洪:需不需要城市和城市规模应该让市场决定。第一点是不应该由行政部门的“长官意志”来决定,这就涉及到一种机制,即不按现在的行政区划来决定是否要建新城,而是由市场决定这里需要发展一个新的城市,这种情况在江浙一带比较普遍,这是由市场来引导城市发展的一个方面,现代的城市发展主要是由该地区在贸易路线和贸易枢纽中的位置来决定的。而由行政部门决定的城市化如果违背了市场规则,就有可能是个“空城”。

    第二点是作为一个城市政府,也应该按照市场规则来运营,就是现在所说的“经营城市”,但这种提法的歧义很多。

    记者:现在不许提“经营城市”这样的概念了。

    盛洪:我认为不许提是错误的。这种提法有消极的含义,是指“经营城市”似乎是为了扩大城市规模服务的。但是它也有积极的含义,也就是说虽然政府是要提供公共物品的,但是从某种角度来讲,政府和企业的经营是类似的,只不过政府的收费方式和企业不一样,政府是通过收税来收回投资的。

    一个城市的规模不是城市政府的“长官意志”,而是由一个城市的财政决定的。比如说一个城市建了充足的基础设施,它实际上是在提供一种服务,它的客户是到这个城市来的居民和企业,他们到这儿来,就会向这个城市的政府纳税。假如一个城市无法吸引居民和企业的进入,就没人给它纳税,它也无法得到投入的回报。

    所以政府在“新城开发”的时候,应该有一个明确的目标,即它能够收回投资,这里的投资是广义的投资概念。

    政府在做这样的事的时候应该有很强的企业意识,由收入或预期收入来决定要不要投资,往哪个方向投资,建什么样的新城。如果能这样做,我认为可以避免“造空城”的结局。

    记者:这里仍然存在一个政府官员的决策短期化的问题?

    盛洪:我们在前面提到过政府官员政绩评价的问题,这里的评价不仅是完成一件事的评价,也应该对进行中的项目进行评价。比如说这一届政府做了一件长过任期的事情,就应该对他们做这件事到什么程度和决策本身给出一个阶段性的评价。如果对一个政府官员的评价只到任期结束,那他很难去想任期以后的事情。

    记者:现在有这样的评价体系吗?

    盛洪:没有。